我国警务辅助人员管理法制化探析

(1.昭通学院 管理学院，云南 昭通657000； 2.昭通市公安局 法制支队，云南 昭通657000)

警务辅助人员，不同地方不同部门又称为辅警、协警、协管员、治安仔等。按照《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的规定，警务辅助人员，是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行特定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员。我国警务辅助人员制度脱胎于计划经济年代群防群治、全民动员理念下的治安联防组织。治安联防队伍取消后，随着我国经济社会的快速发展，维护人民群众人身财产安全和社会稳定的任务日益繁重，公安机关警力不足问题不断凸显。为此全国各地普遍采取招聘警务辅助人员的方式以缓解警力不足的问题。长期以来，警务辅助人员在协助人民警察打击违法犯罪、维护社会治安、开展行政管理和服务人民群众等方面发挥了重要的辅助作用，已经成为公安机关不可替代的力量。但是，警务辅助人员在管理上一直存在法律地位不明、职责权限不清、管理不够规范等问题，在制约其职能作用充分发挥的同时也饱受争议。随着我国全面深化改革和全面依法治国的深入，国家相继出台了相关规定，加强对警务辅助人员的管理，推进了警务辅助人员管理的规范化、制度化建设，但仍然存在一些现实问题需要进一步探讨。

一、有关警务辅助人员管理的现行规定

2016年，国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(国办发〔2016〕15号)(以下简称《意见》)，公安部、中编办、民政部、财政部、人社部五部委联合印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》(公通字〔2016〕30号)(以下简称《通知》)，对警务辅助人员的定义、招聘、管理、职责、监督等方面进行了规定，为警务辅助人员的管理提供了明确的政策导向，为警务辅助人员管理的规范化、制度化奠定了基础。2017年，公安部交通管理局出台了《公安交通管理警务辅助人员管理规定(试行)》，为公安交通管理警务辅助人员的依法、合理、规范使用提供了有力支撑。依据《意见》第四十二条的规定， 各地公安机关结合本地工作实际，相继制定了警务辅助人员管理的具体办法，比如《陕西省公安机关警务辅助人员管理办法》、《武汉市公安机关警务辅助人员管理暂行办法》、《云南省公安机关警务辅助人员管理办法》、《昆明市公安机关警务辅助人员管理办法(试行)》、《昆明市公安机关警务辅助人员工资待遇及经费保障暂行办法》等。2017年12月1日正式施行的《深圳经济特区警务辅助人员条例》(以下简称《条例》)，成为首部从立法层面对警务辅助人员的身份性质、职责权限等方面进行明确规定的地方性法规。2018年11月，公安部发布了《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》，自2019年1月1日起正式施行。修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条第二款的规定，解决了警务辅助人员从事相应工作的合法性问题。上述规定中，比较有代表性和参考借鉴意义的是《意见》和《条例》，前者是全国性政策规定，后者是具有法律效力的地方性法规，本文结合这两个规定展开论述。

二、警务辅助人员管理存在的问题

应该说，上述的众多规定一定程度解决了警务辅助人员地位职责权限不明确，名称、证件不统一，经费保障难以落实等问题，但在实际工作中，仍然存在一些问题。

(一)缺乏国家层面的统一立法，导致警务辅助人员管理的相关规定不一致

对于警务辅助人员的管理，目前在国家层面尚未制定有统一的法律、行政法规或是规章。虽然出台了《意见》、《通知》，但这两个规定都不属于法的渊源，不具备法的效力，其效力尚未上升到法的高度。深圳市的《条例》虽然属于地方性法规，但其不具有全国适用性。其他各地虽然依据《意见》出台了警务辅助人员管理的相关办法，但既不是地方性法规，也不是地方政府规章，尚未进入我国法律体系。除了深圳市的《条例》，我国对于警务辅助人员的管理尚缺乏立法层次的保障。警务辅助人员管理由于缺乏国家层面的统一立法，导致了相关规定的不一致。本文在此举三个方面的例子：一是警务辅助人员的名称不一致。《意见》第三条将警务辅助人员分为文职、辅警两类，深圳市的《条例》第三条将警务辅助人员简称为辅警，并分为勤务辅警和文职辅警两类。相比较而言，勤务辅警和文职辅警的分类更为科学。二是对可以从事工作的规定不一致。《意见》第八条对文职人员规定了三项可以从事的工作，第九条对辅警规定了十三项可以履行的职责；《条例》第十条对文职辅警规定了四项可以从事的工作，第九条对勤务辅警规定了十二项可以从事的工作。三是不得招聘为警务辅助人员的规定不一致。《意见》第十八条规定了六项不得招聘为警务辅助人员的情形，其中第五项是“家庭成员以及近亲属被判处死刑或者正在服刑的”，《条例》第十条也规定了六项不得招聘为警务辅助人员的情形，其中第五项是“有较为严重的个人不良信用记录的”。由于规定的不一致，导致《意见》和《条例》的冲突。《条例》在效力层级上要高于《意见》。目前不少地方都声称要学习深圳的立法经验，如果缺乏国家层面的统一立法，可能会导致地方百花齐放，就相同事项作出不一致的规定。

另外，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条第二款规定，“接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。”而《条例》第九条将勤务辅警可以在一名以上人民警察的带领下从事的警务工作规定了十二项，将《公安机关办理行政案件程序规定》的规定扩展到了“看守所、拘留所、强制隔离戒毒所、收容教育所、执法办案区等场所的管理勤务，实施查封、扣押、强制检测等行政强制措施”等工作，造成了部门规章和地方性法规规定的不一致。

(二)对于警务辅助人员的薪酬保障缺乏具体规定

《意见》就警务辅助人员的待遇保障规定“由各级财政部门按照财政体制予以全额保障”，该规定较为笼统，实践中各地各行其是。目前各地警务辅助人员待遇普遍偏低，甚至有的地方将警务辅助人员当做解决临时工作的廉价岗位，很多地方对于警务辅助人员的薪酬采取“一刀切”，既没有体现没有薪级和职级差别，也没有体现专业技术职称差别。同时，由于经济发展的不平衡，各地警务辅助人员收入差异较大，存在“同工不同酬”的现象。以上问题使得警务辅助人员缺乏职业归属感，流动性较强的问题未能得到根本性解决。

(三)实践中存在重使用，轻管理的情况

一是招聘工作流于形式。很多地方公安机关对警务辅助人员的招聘仅限于《意见》第十七、第十八条规定的硬性条件，没有规定细致的招聘程序，警务辅助人员招聘不公开，不透明。二是管理流于形式。很多地方公安机关对警务辅助人员的管理缺乏严格规定，一定程度存在警务辅助人员从事兼职，从事警务辅助工作不规范甚至代警察履行职责的情况。三是培训机制不健全。警务辅助工作具有一定的专业性、技术性，警务辅助人员需要不断的培训方能胜任。《意见》第三十条就警务辅助人员的培训进行了规定，包括岗前培训和定期培训，但就培训时间、方式、效果体现、奖惩等缺乏细化规定。四是奖惩机制不完善。《意见》第六章“奖惩” 作了原则性规则，很多地方依葫芦画瓢作了相应规定，但缺乏细化。对于警务辅助人员的奖励缺乏细化规定，干好干坏一个样，干与不干一个样，一定程度影响了警务辅助人员工作的积极性。同时对于警务辅助人员的责任追究机制也不完善。对于警务辅助人员的违规行为，很多时候是“一开了之”，解除劳动合同就完事，缺乏责任的后续追究。

三、完善警务辅助人员管理的相关意见建议

(一)逐步形成完备的警务辅助人员管理法律体系

经过十余年警务辅助人员管理的实践探索，在《意见》和各地管理办法的基础上，可以说，我国逐步形成完备的警务辅助人员管理法律体系的时机已经成熟。法律体系是一个有机联系的整体，在法律体系中，上位法作出原则性规定，下位法在遵循上位法的前提下对上位法进行细化，这样才能保证法律体系的统一。体现在警务辅助人员管理方面，在国家层面，应该及时出台警务辅助人员管理的法律法规。如果制定法律的条件还不成熟，可先由国务院出台行政法规，就警务辅助人员管理进行统一规定，以保证全国警务辅助人员管理的一致性。该法规可以在《意见》的基础上，吸取《条例》的立法经验，就警务辅助人员的定义、分类、职责权限、权利义务、管理、薪酬、奖惩等方面进行规定。需要特别说明的，一是为保证警务辅助工作的有效开展，增强警务辅助人员的荣誉感和归属感，应该对警务辅助人员进行合理分类，并在分类的基础上就警务辅助人员的职责进一步细化，同时明确警务辅助人员的薪级、职级等薪酬保障。《条例》第三十六、三十七、三十八条明确了“建立符合辅警特点、体现岗位绩效和分级分类管理的薪酬和福利制度”、为辅警缴纳基本养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险，缴存住房公积金，购买意外保险等措施，该规定值得借鉴；二是退役军人是我国社会主义建设的重要力量，国家就保障退役军人就业创业给予特殊优待。《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》(退役军人部发〔2018〕26号)提出：“辅警岗位同等条件下优先招录退役军人。”退役军人经过军旅历练，较为适合从事警务辅助工作，可以作为重要的警务辅助人力资源，在国家层面警务辅助人员管理规范性法律文件中应体现对退役军人就业的特殊优待。地方层面，在国家统一立法的基础上，应结合地方实际及时出台相关的地方性法规或是地方政府规章，细化行政法规的规定，警务辅助人员的招聘、薪酬福利、薪级职级、教育培训、考核、责任追究等作出具体规定。通过自上而下的立法衔接，可以有效推动警务辅助人员管理的合法性和稳定性，克服政策规定的不足，保证警务辅助人员管理的制度化、规范化、法治化，更好地发挥法治的引领和规范作用。

(二)进一步强化警务辅助人员的管理

一是严格招聘工作，细化招聘程序并保证招聘程序的公开透明，真正把会干事、能干事的人员招聘到警务辅助人员队伍当中。二是严格管理，杜绝警务辅助人员从事兼职，从事警务辅助工作不规范甚至代警察履行职责等情况的出现。三是加强培训，为警务辅助人员胜任工作创造条件。四是严格考核和责任追究，增强警务辅助人员工作积极性的同时保证警务辅助工作的严肃性。

警务辅助人员具有特殊身份，从事警务辅助工作时，辅警也是“警”。只有把警务辅助人员管理纳入法治化渠道，才能保证警务辅助人员管理的制度化、规范化和法治化，促进国家治理体系和治理能力的现代化。