基于风险导向的PPP项目采购审计研究

杨国为 娄佳佳/文

据政府采购网显示，截至2018年10月末，全国PPP综合信息平台项目综合管理库共纳入PPP项目8441个，入库项目投资额达12万亿元。随着PPP模式不断被引入到基础设施和公共服务建设项目中，政府对PPP项目的审计工作也逐渐重视。根据生命周期理论，一般将PPP项目分为识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，采购是决定项目成败的关键阶段，也是审计工作关注的重点。

一、基于风险导向的PPP项目采购审计的含义

PPP项目采购的最终目的是确定社会资本合作者，基于风险导向的PPP项目采购审计是将社会审计和内部审计中采用的风险导向审计理念引入PPP项目审计工作中，通过评估采购过程中的风险，把握审计重点，制定审计策略及程序，对PPP项目采购全过程实施监督和评价。

二、PPP项目采购与传统政府采购的区别

（一）采购主体及范围的差异

在传统政府采购中，以国家机关、事业单位和团体组织为主体，以财政资金为资金来源，以集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务为对象。在PPP项目采购中主体是政府或是政府授权的企业和组织，采购资金来源是财政资金或是社会资金。采购对象包括购买货物、工程、买断、承包、许可权的转让等。总体来说PPP项目采购的采购主体和采购资金来源中都能加入社会资本，采购对象的范围也比传统政府采购更加宽泛。

（二）采购合同的差异

传统采购因采购对象为货物、工程和服务，采购一般采用付现的方式，采购持续时间短，采购合同简单，合同内容多围绕采购物品的权利与义务。其合同期限较长，一般为10至20年，合同中不仅包括权利义务的规定，还包括设计，投融资，资产的归属权、管理以及资产转移等内容。

（三）采购方式的差异

《政府采购法》中规定传统政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价五种。而在财政部规定的PPP项目采购的方式中，除了传统的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购外，还增加了竞争性磋商。一般采用公开招标的方式，除非项目存在技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或要求等情况，才采用竞争性磋商等其他方式。

（四）采购流程的差异

根据国家相关要求，PPP项目采购应当实行资格预审和物有所值评价。相比传统的政府采购流程，在确定是否采用PPP项目采购时进行物有所值评价，在确定采购方式后增加了资格预审环节，在签订采购合同前增加了采购结果确认谈判和确认谈判备忘录的环节。其中通过前置的资格预审环节，更加严格的评估和筛选社会资本，一般流程包括编制资格预审文件，发布资格预审公告，成立资格预审评审小组，提交资格预审申请文件，进行资格预审，编写资格预审结果报告。采购结果确认谈判时在评审结束后合同签订前按照评审结果中社会资本的排名依次与社会资本就合同中的一些细节进行确认谈判，率先达成一致的社会资本为预中标的社会资本，并与其签署确认谈判备忘录。

（五）PPP项目采购中引入了物有所值评价和财政承受能力评估论证

相比传统的政府采购，在进行PPP项目采购前，政府需要对PPP项目进行物有所值评价和财政承受能力评估论证。物有所值评价（Value for money）是政府用来评估是否使用政府和社会资本采购模式来代替传统政府采购模式的手段，它主要通过评判PPP采购方式是否比传统采购方式更节约、效率更高。财政承受能力评估论证是拟开展PPP项目通过对政府进行责任识别、支出测算、能力评价等来评估项目的实施对当前以及今后政府年度财政支出的影响，判断政府是否够能切实履行PPP合同，保障项目的正常运行，防范和控制财政风险。

三、PPP项目采购中的主要风险

（一）采购计划风险

PPP项目作为政府向社会公众提供基础设施和公共服务的手段，一般都是工程建设项目。项目的建设过程中涉及政治、城市建设规划、法律、国家未来政策变动等因素的影响，导致项目停工或搁浅；没有指定完善的采购计划，临时编制采购计划，对社会资本应具有的相关资质规定不完全、不准确，导致采购工作量大、投标企业不达标，给政府带来重大经济损失；采购需求决定采购计划，未结合实情评估项目采购需求的合理性，编制采购计划的人员，申请流程等问题也是采购计划风险产生的原因。

（二）合同签署风险

相比较传统模式的政府采购中资格预审并非必要的前置环节，PPP项目采购资格预审为必须环节。合同签署风险有：资格预审阶段无明确的标准，资质审查不严格，对社会资本的履约能力、管理水平等调查了解不够；按照规定，应招投标的未进行招投标，没有采用适当的采购方式；招投标程序不合规定，存在围标、串标等违规情况；没有按照合同对审批程序进行审查，自行签署合同；签署合同没有经过授权或违规授权等；签约的社会资本不符合相关规定；合同变更、解除没有履行相关的程序；对合同管理部门提出的合理合法的审查意见不予采纳；合同编制不标准，管理效率不高。

（三）采购价格风险

采购价格风险产生的主要原因是PPP项目周期长，相关原材料、建设成本等市场价格变动大，政府不可能预测到或不能及时掌握项目的具体市场成本；唯一的社会资本确定形成了多方面垄断；社会资本因利益而违背市场原则；政府对PPP项目所涉及的行业了解不深，价格信息交流受限，使政府采购部门的价格信息收集渠道单一；开标后，采购机构业务人员对报价进行价格磋商和谈判的主动性与能力不足。

（四）合同执行风险

合同执行风险产生的主要原因是在合同执行过程中社会资本没按照合同规定的时间进行开工建设，建设不符合规定，项目资金到位不及时、管理混乱，影响项目的正常运行；社会资本履约意愿发生变化、能力不足，签订合同后，出现未预期的因素，导致履约能力变化；合同承诺不规范；社会资本存在恶意欺诈及竞争行为。

（五）舞弊风险

招投标采购一直是舞弊的滋生地之一，舞弊也一直是审计关注的重点。PPP项目涉及的周期长、金额大，舞弊行为可能存在于采购的各个环节，虚假招标、明招暗定、围标、串标等舞弊行为的发生，不仅扰乱了招投标市场的公平、公正，也损害了其他投标人的利益，不具资格或管理混乱的社会资本中标还会给项目质量留下隐患甚至造成政府和项目经济利益损失。

四、基于风险导向的PPP项目采购审计的审计重点

（一）采购计划审计

针对采购计划风险，审计人员在制定PPP项目采购审计策略时，应审查采购需求是否合理，是否符合政策法规和城建需求，采购计划依据是否充分，采购程序是否合规及采购计划执行是否有效。详细审查编制的采购申请书，审批程序以及采购计划的下达情况。

（二）合同签署阶段的审计

资格预审阶段，审计员应检查资格预审的相关文件是否齐全，有无明确的标准，资格预审程序是否合规，检查社会资本的资质、履约能力、信用水平、管理能力等是否符合规定；在合同签署过程中，审计员应检查合同的授权审批程序；检查社会资本选择的合规性；审查合同的条款约定是否合规，是否会构成政府隐性负债；审查采购代理机构对采购程序的执行能力与适当性；审查招投标情况；调查采购员与社会资本的关系，检查是否存在串通、舞弊等情况。

（三）采购价格的审计

针对采购价格审计，审计员应了解PPP项目所属行业的相关信息，咨询相关专家关于PPP项目建设所涉及的材料的未来行业走向，收集整个项目建设等的价格信息，与实际社会资本给出的成本进行比对，检查社会资本有无违背市场原则；审查社会资本与政府之间有无利益关系以及参与投标的企业之间的关系，社会资本与采购员之间的关系；检查政府对采购的监督检查程序是否设立并有效执行，检查价格稽核程序的实施运用情况；检查采购代理平台的运用情况。

（四）合同执行阶段的审计

针对合同执行阶段的审计，审计员应与社会资本方进行沟通，了解合同的执行情况，检查资金支付的授权、审批情况、检查资金支付与合同的一致性，检查PPP项目建设的质量和效率，实时掌控合同执行的效果和进度。详细了解社会资本的经营状况，判断社会资本履约能力及意愿是否发生改变或存在恶意欺诈行为等。

（五）舞弊审计

对舞弊行为的审计，应贯穿整个采购过程，审计人员在制定审计策略时应分析存在舞弊行为的环节，和参与采购的人员进行沟通，除关注是否存在虚假招标、明招暗定、围标、串标等舞弊行为，还要重视审计过程中异常的现象，检查政府与社会资本之间的财务往来情况。

五、结语

采购PPP项目选择的社会资本关系着PPP项目的实施、运营和维护，因此，采购计划的制定、实施以及后期的履约都应该进行审计，审计工作应分析PPP项目采购的风险，以风险为导向制定审计策略，把握审计重点，提供审计质量和效率，同时促进社会资本更好为地社会公众服务。