村庄规划公众参与方式的思考

■ 戴荣里 张 刚

2019年4月28日，新版《北京市城乡规划条例》正式实施，明确提出了规划建设应当坚持以人民为中心，通过创新治理模式及完善规划公众参与机制，畅通多元主体参与规划等有关规定。本文结合笔者参与乡村规划实践体会，从规划师的角度分析了对当前阶段公众参与公众开展的体会，为共同推进的村庄治理模式的创新提供经验参考。

一、公与众的主体构成

从字面上理解，“公”代表行使公权力的政府管理机构、“众”代表社会各界相关利害关系人，包括专业学者、企业机构、社会团体及群众（村民），如何加强村庄规划中公众参与的深度与广度，首先应从“公”与“众”的内部关系进行梳理，分析清楚各自内部要素组成与职责作用，使之形成合力最终实现1+1大于2的效果。使得在编制村庄规划的过程中体现共识、凝聚智慧，为实现人民对美好生活向往做出科学可行规划安排。

二、村庄规划中公众参与中存在的问题

（一）政府层面“公”的要素及问题

新版《北京市城乡规划条例》提出了乡镇政府作为组织编制村庄规划的法定主体，但由于村庄规划技术性过强、乡镇专业人才缺失加之环保督查、拆违等专项工作任务过重，往往这些重要工作都是乡镇内部一个科室负责，镇政府内部协调机制是否通畅显得尤为重要。而村庄规划作为一个面向实施性的综合性法定规划，作为北京市国土空间规划体系中落实各项空间管控、建设用地减量与产业发展引导的“多规合一”实施环节，除区级规划自然资源主管部门以外同样需要区级园林、水务、文化旅游、生态环境、城市管理、卫生健康等各行业主管部门在规划编制的过程中加强指导。现阶段部门内部与部门之间不同程度上都存在着缺乏协调统筹、衔接不畅的问题，容易造成走规划与建设脱节的老路。如村庄规划中既要落实水务部门关于河道蓝线的划定方案（蓝线范围内为禁止建设区），又要将其蓝线内已经建设完成的污水处理设施体现在建设用地范围之内，由于部门内部科室没有形成统一意见，导致规划编制团队进退两难。又如某个村庄内部有区级文保单位，但刚刚机构改革成立的文化和旅游部门回复的意见仅仅关注旅游设施而缺少文物保护方面的重要意见。导致规划成果的科学性与合理性受到一定的影响。

（二）社会层面“众”的要素及问题

为畅通多元主体参与村庄规划渠道，努力画出最大的同心圆，近年来北京市规划自然资源委出台建立驻村编规划工作台账制度，通过明确规划编制团队驻村调研时间、沟通次数与座谈形式等细化要求，促使规划师在规划编制的过程中能更多的聆听村民和村集体的诉求、了解掌握一手资料。目前北京市正在如火如荼推行的责任规划师制度也是寻求增加专业力量协助各镇级政府开展规划宣传与审核指导等技术工作，但由于村民的主人翁意识没有被激活、驻村村企的发展诉求没有得到重视，有集体意识的村民也只能在规划成果编制完成后在公示栏看着完全看不懂的规划图纸而不知所措。

三、改进公众参与方式的思考

（一）细化政府部门内部运转机制

在区县政府成立乡村振兴3年计划的工作领导小组及工作方案的基础上，区政府各行业主管部门应结合自身自责细化工作安排，成立工作转班，加强内部部门之间信息共享，对于村庄规划编制中要落实的各项涉及自身职责的内容需要建立内部协商机制，形成内部的村庄规划责任分工方案并监督实施。在参与村庄规划编制的过程中，应及时将涉及该领域的专项规划中明确的核心内容向社会公示，比如生态保护红线、自然保护区等关系村民生产生活重要的限制性空间要素，划定的时候由于没有强制性的公示环节，没有征求群众意见，又没作好工作宣讲与知识普及，相关从天而降的各类管控要素在村庄规划这个法定规划平台中去落位后，难免会引起村民、村集体等利害关系人的不理解，应建立专项规划核心问题公示制度，把矛盾点前置，将各类专项规划明确的单一目标要素给村民有学习和理解的时间，用舒缓的过程去让村民理解生态安全与发展的关系。这就要求在政府各主管部门内部需要成立工作专班，形成内部的工作方案，将各项文件中的任务进行细化、分解，落实到具体处室。

（二）强化过程式参与

为加强过程管理，北京市出台了《关于加强过程管理建立村庄规划编制工作台账的意见》。制定详细工作台账，明确了编制单位驻村时间、与村集体沟通次数、座谈形式等具体细化工作，加强过程监管，并将此台账纳入村庄规划审批前置。一定程度上保障了公众参与的质量，在此基础上，还可以创造更多的机会增加村民参与村庄规划的环节，如目前的村庄规划在初步方案编制完成并经村民会议审定后进行公示，而此时的规划方案已经过初步构思、方案比选、政府部门意见征求、优化完善等多个阶段，形成了基本稳定的阶段性成果，导致群众反映的问题尤其是对规划方案调整较大的一些具有建设性的意见建议被采信度通常较低，可以通过在方案比选阶段增加公众议事环节的设置，增加村民、企业等利害关系人的参与度。目前，评审专家的参与多为技术上的参与，缺乏各利益主体的有效参与，针对这一现象应在政府部门召开的专家评审会及规划审查会阶段一并邀请村集体及村民代表参会，对规划提出意见，听取民意表达，为决策部门批复规划提供多角度、更全面的信息来源，最终综合考量后提出合理化的工作建议。

（三）激发村民的主动性

虽然住房和城乡建设部、自然资源部已明确发文要求各地不搞运动式村庄规划，但由于乡村振兴战略的层层传导，在规划先行的理念和各级政府绩效考核的推动下，各地运动式规划、被规划的情况时有发生，应继续加大引导力度，转变地方政府惯性管理思维，真正做到从你（村民）要编规划到我（村民）要有规划的思维转变，只有到了相应的发展阶段才能顺势而为提高主动性，由村民自发形成规则意识，这个规则可以是用地空间上的各类设施的综合安排，也可以是环境卫生、生活文明方面的村规民约，大家共同参与制定，在技术层面请专业人员协助，成果形式可以在政府报批版的基础上制作村民实用手册、动漫宣传片等多种方式，通俗易懂，也便于理解，这样的效果显然是政府主导下任务分派完成作业式规划所达不到的。

（四）加强规划知识科普教育宣传

目前，村庄规划只在最终成果阶段开展为期30天的公示，由于远郊区县村庄老龄化发展势头明显，对参与公共事务的意识比较薄弱，导致收集到的公示意见寥寥无几，少数人以自家利益诉求出发，最终在规划成果中体现的内容多为规划师与镇级政府的态度，参与规划的意识教育亟需开展，目前北京市已经在东城区等城区，进行开展了“我是小小规划师”等实践行动，进行有益的探索，从小培养孩子们参与自身家园的规划建设管理，产生了良好的社会影响。随着城镇化质量的提高和乡村振兴战略进一步向纵深传导，加强乡村地区规划科普势在必行，只有在文化底蕴、审美态度等意识发展到了成熟的阶段，才能起到真正让村民参与规划、理解规划最终达到支持规划的目的。

（五）建立村级规划师跟踪服务机制

由于乡镇基层治理体系主要为区级政府分派的维护治安、防火、应急等公共事务管理要求，对于公共空间及村庄风貌的改善相应的考核及实施制度等软环境需要进一步加大建设引导，而这些工作又要求具有一定的建筑、景观、人文地理等专业背景的人才，这就要求需要责任规划师团队去组织村里涉及公共利益和公共环境建设等方面的宣讲与技术指导工作，目前镇级的责任规划师主要服务镇级政府的重大项目实施、历史文化名村保护等重要事务的规划咨询与建设项目预判等工作，未能下沉至村级，而村级事务往往又复杂多变，这就要求村级责任规划师需要花更多的精力去与村民交流、引导和互动，在深入了解本村村情村貌的情况下，保持长期跟进，指导规划实施和关于村内公共空间治理、历史文化遗存保护与展示利用等工作，结合帮扶工作，将北京各大高校、科研机构、规划设计单位与各村进行对接帮扶，发挥好南京市建筑、景观、规划等专业人才集聚的优势，以钉钉子的精神，聚焦乡村振兴。

村民自治与村庄规划的紧密结合是社会治理格局创新的迫切需求，加强村庄规划编制与实施中的公众参与是实现乡村振兴的必然要求。公众参与度及参与的质量反映了一个地方经济社会发展的程度，当政府部门从费时、费力、嫌麻烦转换到主动协调、主动支持，服务型政府才能真正的发挥好服务功能。公众参与的效率与参与的深度也与城镇化程度、村民的知识体系、参与意识及集体组织、政府部门是否重视有很大的关系。需要在多个方面共同细化工作，践行好“以人民为中心”的工作理念，将公众参与、科学决策的规划编制思路落实到位，让公众共同参与制定的实用性、可实施的村庄规划指导好美丽乡村建设，发挥好规划引领的重要作用。