脱贫攻坚战略将转向“解决相对贫困”

■ 刘伯霞

消除贫困是人类的共同使命，更是当今世界面临的最大全球性挑战。消除贫困、改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，更是中国共产党的重要使命。中国人民在共产党的领导下，依靠自己的努力和奋斗，短短70年，减贫7亿人，减贫人数相当于整个非洲或者欧洲的人口总数，对全球减贫贡献率超过70%，创造了人类有史以来规模最大、持续时间最长、惠及人口最多的减贫奇迹！2020年还将在中华民族几千年历史发展中首次整体消除绝对贫困现象，这意味着中国将提前10年实现联合国确定的2030年可持续发展减贫目标，大大加快了世界减贫进程！不但扭转了历史上积贫积弱的中国形象，而且逐步解决了困扰中国和世界几千年的贫困问题，彰显了中国共产党领导的政治优势和社会主义的制度优势，还为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。联合国开发计划署前署长海伦·克拉克曾由衷赞叹，“中国最贫困人口的脱贫规模举世瞩目，速度之快绝无仅有！”

一、减贫有多辉煌，扶贫就有多艰辛

脱贫攻坚是中国共产党为实现“两个一百年”奋斗目标而作出的重要战略部署。从扶贫历程看，先后经历了1949至1978年的小规模救济式扶贫、1978至1985年的体制改革推动扶贫、1986至2000年的大规模开发式扶贫、2001至2013年的整村推进式扶贫、2013年至今的精准式扶贫五个阶段，实现了我国农村扶贫工作由粗放扶贫向精准扶贫的转变。从时间节点看，以2020年为时间节点，精准扶贫可划分为消除绝对贫困（2013-2020年）与解决相对贫困（2020年以后）两大阶段。

二、脱贫攻坚战的重心将转向“解决相对贫困”

十九届四中全会首提“解决相对贫困”：坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。全会释放了3个信号：第一，反贫困是一个永恒的课题，反贫困只有进行时，没有完成时；在绝对标准下的绝对贫困问题消除后，贫困问题会以相对形式存在；相对贫困问题是不能消除的，会永远存在。第二，中国反贫困战略即将转换。2020年中国消除绝对贫困后，将进入更加注重相对贫困和多维贫困、统筹城乡贫困的扶贫开发新阶段，脱贫攻坚战的重心将转向“解决相对贫困”，为此需要尽快制定2020年后的减贫新战略。第三，要打赢脱贫攻坚战，必须建立解决相对贫困的长效机制。

三、相对贫困的量定

“相对贫困”是指在特定的社会生产方式和生活方式下，依靠个人或家庭的劳动力所得或其他合法收入虽能维持其食物保障，但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求的状态。其实“相对贫困”问题很早就进入高层视野，中央领导曾多次关注贫困线的边缘人群。2016年全国两会上，习近平总书记指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。2019年4月16日，习近平总书记在主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会时指出，打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务，我们要认识到一些长期存在的问题，逐步分阶段地解决。只不过这次提出“解决相对贫困”是十八大以来首次在中央全会公报中提及。因此，这次全会提出建立解决相对贫困的长效机制，是审时度势全面促进中国反贫困战略的转换。

四、相对贫困的标准确定

长期以来，在中国反贫困对象的瞄准和政策设计上，侧重于“因贫”所导致的基本生活方面“窘困”问题的解决，即聚焦我们通常所说的“生存型”贫困问题的解决。而相对贫困是对特定参照群体而言的，即同一时期，不同成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困。相对贫困的标准随着整体收入来定，比如低于平均收入70%或50%算穷人。国外通常以一个国家或地区社会中位收入50%或60%作为相对贫困的标准，由此发达国家相对贫困人口的比例在10%左右。不过我国目前还没有开始制定相对贫困的标准。但是，许多地方已制定了本地区的“相对贫困标准”。比如，广东在全国率先建立动态调整的相对贫困认定标准，建立了精准识别工作机制，根据核查情况、人口变动、返贫和新产生贫困情况，及时纳入动态调整范围，确保“不落一户、不漏一人”。早在2016年，广东省就以4000元作为新的扶贫标准，全省认定相对贫困人口176.5万、相对贫困村2277个。全国其他地方也可参照制定。

五、相对贫困问题解决更复杂

解决相对贫困将比解决绝对贫困更复杂，持续的时间会更长，遇到的问题会更多。解决相对贫困问题，主要是缓解和缩小城乡差距，其根本在于基本公共服务制度的建立。城乡公共服务均等化，这也是长效机制的核心，比如教育、卫生、社会公共服务均等化等城乡差距问题，这些都需要很长一段时间来加以解决。十九届四中全会公报中“完善统筹城乡的民生保障制度”“健全国家基本公共服务制度体系”“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”“使改革成果公平惠及全体人民”“构建服务全民终身学习的教育体系”“完善覆盖全民的社会保障体系”等字眼都在昭示着中国共产党要进一步“解决相对贫困”问题的坚强决心。

六、尽快建立解决相对贫困的长效机制

过去解决绝对贫困重点是解决贫困群体的温饱问题，但绝对贫困解决后的持续发展，需要外部机制和内生动力的双重支撑，需要通过建立解决相对贫困的长效机制来实现。

一是充分发挥基本公共服务的作用，建立相对贫困人口发展的基础性机制。建立有利于相对贫困人口的包容性扶贫政策体系，拓展减贫政策的主体覆盖面，兼顾社会政策的统一性和特殊性，并不断完善相对贫困地区社区的基础设施建设和基本公共服务供给。尤其要重视对相对贫困群体的基本公共教育、基本医疗卫生、基本社会保障等方面的服务，重点是实现公共服务均等化，创造基础条件让贫困群体自强自立，激发相对贫困群众的内生动力。

二是整合资源，形成“政府主导、社会参与、市场促进”的相对贫困治理的整体性机制。在政府主导下，依靠市场力量和社会资源来建立相对贫困治理的整体性机制。利用市场的作用，发展多样化的产业结构，鼓励劳动密集型等相关产业向相对贫困地区和相对贫困人口倾斜，增加和拓宽相对贫困个体参与市场的机会和空间。广泛动员社会力量参与相对贫困的治理，有效整合社会扶贫资源，建立城乡相对贫困家庭社会服务体系，形成政府力量和社会力量的有机结合。进一步完善责任体系、政策体系、投入体系、工作体系、动员体系、监督体系和考核体系等中国特色的相对贫困治理体系，不断提升解决相对贫困问题的能力。

三是建立解决相对贫困与乡村振兴统筹衔接机制。建立长短结合、标本兼治的解决相对贫困与乡村振兴统筹衔接机制，关键是要实现观念、规划、产业、体制和政策等方面的有效衔接。观念衔接上，一方面，把乡村振兴的理念贯穿到解决相对贫困的全过程，因为只有真正实现了乡村振兴，才有可能从根本上解决相对贫困；另一方面，把解决相对贫困问题作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动相对贫困治理与乡村振兴有机结合、相互促进，把扶贫经验应用到实施乡村振兴战略当中，推动乡村走可持续发展道路。产业衔接上，要高度重视发展长效扶贫产业，依靠农村产业兴旺，建立农民稳定增收和持续减贫的长效机制。乡村振兴战略落脚点是农民生活富裕，生活富裕关键在于农民增收，而农民增收需要依靠本地产业支撑，即实现农村产业兴旺。

四是建立干预代际贫困传递的阻断性机制，防止返贫。在对贫困家庭实施物质援助的同时，培植相对贫困对象积极追求脱贫致富的自主性和自信心，优化相对贫困群体的生计资本结构，提升其组合、使用生计资本的能力，防止返贫现象发生。坚持扶贫与扶志相结合，通过实施“ 妇女教育计划”和“儿童发展计划”，加强母亲教育，特别是加强女童教育，提升相对贫困家庭的人力资本，从根本上阻止贫困现象的代际传递。