如皋市乡镇综合执法改革路径

■ 王 震

江苏省从2015年开始以市场监管、城市管理等10个领域为重点，采取“一个部门一支队伍、一个领域一支队伍、一个区域一支队伍”3种方式推进综合执法。如皋市作为试点之一，除了在市级层面推行“一个领域一支队伍管执法”的做法之外，还在镇（街道）层面尝试综合执法体制改革。目前，如皋市乡镇综合执法体制改革仍然处于摸着石头过河的阶段，笔者作为本次综合执法体制改革的直接参与者，对目前乡镇综合执法的情况进行了调研，探讨在调研中发现的问题并提出相应的对策建议，为下一步改革提供参考。

一、如皋市乡镇综合执法情况

自2018年10月以来，如皋市城管局各派驻中队在综合执法方面均有所突破，全市13个派驻中队以如皋市城管局为执法主体，在各乡镇共计办理行政处罚案件229起，处罚内容涉及市容、市政、规划、建工、绿化、公共事业、住宅和环保等8个方面。一年内各乡镇办理的案件中市容案件159期，规划类案件42起，数量最多；燃气管理和室内装饰装修等公用事业和住宅类案件仍然在破冰阶段，数量仅各1起。不论办理案件数量如何，在经历下沉执法权和派驻执法人员后，各镇（街道）的城管基本杜绝了粗暴野蛮的执法方式，未发生涉及城管执法方式的复议和诉讼。38名执法人员被派驻在全市的14个镇（街道）工作，他们在规范乡镇执法队伍、探索乡镇区域内的行政处罚两个方面取得了一定的成绩。当前，派驻中队与各镇原有的城管执法队伍均已重新整合，做到了条块结合的双重管理。

二、如皋市乡镇综合执法存在的问题

（一）综合执法领域局限于城管，其他领域执法权下沉不足

如皋市乡镇层面开展的综合执法仅局限于城市管理执法方面，乡镇综合执法局和派驻中队所查处的行政执法类案件局限于2016年3月28日印发的《如皋市相关领域相对集中行政处罚权办法》中规定的城市管理领域，在镇级层面并没有真正做到“一个区域一支队伍”。如皋市各镇虽然在镇区的容貌和工程建设领域已经开展综合执法，也按照规范的执法流程进行了尝试，取得了零的突破，但是镇容镇貌或者工程建设等仅仅占乡镇工作的一小部分。对于“上面千条线，下面一根针”的镇（街道）而言，乡镇的经济发展、农业增收、社会稳定和环境保护等工作才是政府工作重点。

（二）综合执法机构设置不一、承接综合执法的部门不成熟

首先，各乡镇的综合执法机构设置不统一，有的乡镇没有设立综合执法局。目前，长江镇、白蒲镇、搬经镇、磨头镇、江安镇和城北街道均设有综合执法局，也有如皋市城管局的派驻人员担任综合执法方面的负责人，综合执法权可以按照分工以镇政府名义行使或者以如皋市城管局名义行使。吴窑镇、九华镇、东城镇、丁堰镇、下原镇、如城街道和城南尚未成立综合执法局，综合执法依靠城管派驻中队，以如皋市城管局的名义行使。因强镇扩权试点的原因，长江镇的综合执法局所行使的综合执法权与其他乡镇并不一致，长江镇也并未实施城管中队派驻。

其次，设立综合执法局的乡镇，综合执法局运行模式也不一致。虽然按照《关于深化城市执法体制改革推进派驻城管中队建设的指导意见》的要求，各乡镇原有的城管队伍与如皋市城管局的派驻中队进行了整合，但是各乡镇原有机制、不尽相同。部分乡镇是综合执法局和城管派驻中队一体化运作，如白蒲镇、磨头镇、搬经镇等，下设科室和中队的执法业务由派驻中队扎口；部分乡镇的综合执法局所行使的执法权不局限于城管领域，如城北街道和长江镇等，派驻中队作为综合执法局下设科室运作。

既然是乡镇综合执法，就要求综合执法机构按照乡镇实际进行执法工作。从镇政府的角度来说，乡镇综合执法应该根据镇（街道）的实际需要设置，接受镇政府的领导。如果没有综合执法机构，肯定会影响综合执法开展；如果综合执法机构运行模式不一致，也会导致综合执法权力运行受影响。

（三）综合执法人员数量不足、不同编制的执法人员混岗严重

在综合执法改革之前，各乡镇城管队伍基本由合同制辅助执法人员组成。综合执法改革后各乡镇（街道）对原有人员进行了整合，也抽调部分有执法资格的人员与派驻人员一起加强了执法力量。目前乡镇的综合执法队伍的人员组成的编制混乱，存在较为严重的混岗现象。主要组成人员有原乡镇城管队伍中的合同制人员，乡镇抽调的具有执法资格的公务员和事业编制人员，如皋市城管局派驻的公务员、参公事业编制人员和全额拨款事业编制人员。这就造成了执法人员虽然在一起工作，但是由不同单位发放工资，待遇差别很大；由同一单位发薪水，待遇也因编制不同有较大差别。

各镇目前在综合执法人员数量方面也存在问题。根据国家、省规定及执法改革的要求，结合执法区域、执法职能的基本需求，城市管理执法人员应该按照人口万分之四至六比例配备，中心镇及街道执法人员建议按7-15名配备，其他一般镇按5-7名配备，才能满足最基本的执法需求。现在依靠如皋市城管局派驻的38人，显然不能满足这一点。笔者观察到，现在深受镇（街道）领导信任的，基本上还是原来乡镇招收的合同制人员。各乡镇普遍存在的执法人员不足、混岗情况严重、待遇差别较大等问题，必然会对综合执法的队伍建设和执法效果产生消极影响。

三、如皋市乡镇综合执法的对策建议

（一）进一步放权

目前镇一级政府作为我国最基层的政府，存在明显的权责不对等的现象，“属地管理”原则使镇政府承担了无限责任。市级政府和部门的各项考核和交办最终都由镇政府承担，但对于交办的问题镇政府往往缺乏专业化力量应对。目前的综合执法改革虽然解决了部分问题，但是仍有进一步扩展的空间。建议市级层面扩大综合执法赋权的范围，将环保、农业等领域行政处罚权委托给乡镇或者派驻执法队伍直接参与乡镇的管理。在目前下沉执法权的基础上，完善市镇“两级政府、三级管理、四级网络”的综合执法体制，有利于强化属地管理，实现执法重心下移，形成条块结合、以块为主、整体联动、齐抓共管的综合执法新格局，为下一步真正做到“一个区域一支队伍”打下基础。

（二）统一机构设置

综合执法改革，一是要解决多头执法问题，二是要解决执法缺位的问题，其中执法缺位问题在乡镇区域较为明显。如皋市在白蒲镇、江安镇、搬经镇等中心镇进行的综合执法改革实践对解决乡镇区域的执法缺位问题起到了较大的推动作用。在部分镇（街道）综合执法局已经成功运行的情况下，建议进一步扩大综合执法的范围，在全市各镇均设立综合执法局，由镇政府统一领导。

已经设有综合执法局的乡镇建议进一步深化综合执法改革，进行探索。如将部分站、所或者便民服务中心与综合执法局整体联动，将乡镇行政指导、行政审批和行政处罚有机结合，形成信息共享和通报机制。对于市级部门派驻的执法队伍也建议并入乡镇综合执法局，接受镇政府领导，并且有条件的镇可以探索“局队合一”体制，便于镇政府管理，保证综合执法队伍能整齐划一，“一个声音喊到底”，真正解决镇政府工作的难点、痛点。

（三）统一综合执法人员的身份性质和待遇

根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的规定“各地应当根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制”。针对目前综合执法存在的混岗问题，建议将全体执法人员纳入参照公务员管理编制。对于原乡镇具有执法资格的事业编制人员，只要是在一线进行执法工作的，也建议市级层面在编制方面统筹考虑，统一全市综合执法人员的身份性质。对于执法人员的待遇，也应该由市级财政统一保障，才能把执法人员留得住，用得好。

在综合执法改革方面，市一级的赋权和放人并不是要当“甩手掌柜”，而是要及时跟踪发现问题和总结成功的经验；镇一级政府也并不是机械地接受上级部门的安排，而是要根据地区特点和需要，有的放矢地进行综合执法改革并及时向上级反馈。总的来说，在乡镇层面的综合执法改革仍然需要进一步的探索，既要在市一级层面尽可能提供人、财、物、权的保障，也要考虑到镇一级工作中的实际需要和面临的困难。只有在市镇两级政府和相关执法部门的共同合作下，如皋市乡镇综合执法才能取得正面的积极的结果。