我国普法教育的历史沿革*

刘顺峰

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

1978年12月，党的十一届三中全会作出了以经济建设为中心、实行改革开放的重大决策。为确保该决策的顺利落实， 1979年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施》的文件中首次明确提出，要灵活运用多种形式对广大干部、群众开展法制教育。由此，通过开展法制教育，提升公民法律素养，继而为经济建设与改革开放“保驾护航”便成了“法制-经济”关系结构内部各要素的内在运行逻辑。透析三十多年来的法制教育与经济乃至社会发展之间的动态关系演进史，可以清晰地看到，我们已从三十多年前落后的法制大国，正在不断向先进的法治大国与强国迈进。那么，三十多年的普法教育是如何展开的？其展开过程又蕴含着怎样的内在逻辑？普法教育中的法律常识与法律知识又是如何呈现的？二者之间有无关联？以及面向未来我国建构社会主义法治大国与强国的现实目标，普法教育应向何处去？凡此问题，虽牵连甚广，却尤为重要。职是之故，在本文中，笔者拟从法律史的视角，对如上问题做简要讨论。

一、普法教育的发展简史及内在逻辑

1985年11月5日，中共中央、国务院转发了《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》的通知。同年11月22日，第六届全国人大常委会第十三次会议做出了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，并对普法工作的具体要求、安排等做了认真部署。第一个五年普法(1986—1990年)规划，又称“一五普法”由此拉开序幕。

“一五”普法的目的是要推进两个文明的“齐头并进”，加快社会主义法制建设。为此，在“一五”普法的规划中，对普及法律的对象、内容和要求，普及法律的方法与步骤、普及法律常识的组织与领导等均做了详细规定。鉴于1949年至1978年间，尤其是“文革”期间，我国法制发展停滞的现状，在公民中普及法律常识，如我国的根本制度、结婚的条件、诉讼参与人的权利与义务、兵役制度、违反治安管理的行为等，不仅可行，且有必要。

“二五”普法与“一五”普法在时间顺序上虽具连续性，但侧重点却有显著差异。与“一五”普法较为分散地普及法律常识之进路不同，“二五”普法是以宪法为核心、以专业法为重点，广泛动员各级力量积极参与。不仅如此，还邀请法学专家、行政机构负责人组成法制宣讲团，深入企业、工厂、学校、医院等主动开展法制宣传，当面解答普通公民心中的法律疑惑。

“三五”普法强调以邓小平同志的社会主义民主法制思想为指导，突出强调公民的权利义务观念，加大对社会主义市场经济法律知识的普及力度，确保社会主义市场经济的有效运转[注]尹中卿.“三五”普法简明读本[M].北京:中央党校出版社,1996.1-18.。“三五”普法是在前十年普法经验基础上开展的一场法制教育运动，基于法制常识、经验的积累及法制观念的初步确立，“三五”普法过程中尤为注重对专门法的宣传力度，如《行政诉讼法》《农业法》《劳动法》《刑法》等，各地学习部门法的热情也特别积极。为了检验普法效果，不少地区还设置了普法学习辅导后的专门考试。

“四五”普法是进入20世纪后开启的首次全民法制教育。众所周知，1999年的宪法修正案中加入了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的表述，其不仅让普法意义上的“法制”教育开始向“法治”教育转变，与此同时，那种传统依靠行政治理的方式，也被要求向法治治理的方式转变。依法治国、建设社会主义法治国家成为“四五”普法运动宣传的重点。

“五五”普法在循沿“四五”普法基本目标、任务之基础上，加大了对社会主义法治理念的宣传力度。党中央、国务院希望借由普法教育，让普通民众了解社会主义法治理念的根本内涵、内在特征与价值意义，树立社会主义法治思维。针对“五五”普法的现实需要，全国各地有近三分之一的省(直辖市)制定了《法制宣传教育工作条例》，无论是在东部发达地区，还是西部民族地区。“五五”普法最为明显的教育成果之一便是农村社会法律意识、法律思维的显著改进。

“六五”普法是在中国特色社会主义法律体系初步建成的背景下展开的。通过“一五”至“五五”的普法教育，全国人民的法律意识普遍增强，对法律知识学习的主动性明显提高。依法治理、依法行政、依法办事、依法决策等逐渐成为人们思维习惯的组成部分。在“六五”普法教育的过程中，全国各地紧密围绕习近平总书记的重要讲话精神，广泛宣传《宪法》《环保法》《林业法》等法律。法律进社区、法律进单位、法律进学校、法律进医院、法律进市场，法律与公民的生活密不可分，法律已经成为人们生活的必需品。当前正在开展的“七五”普法，其目标是全民法治观念的进一步增强，依法治理得到进一步深化。

从如上有关普法教育发展简史的梳理可以看出，三十多年来，我国普法教育的内在逻辑有三：一是始终以提升全民法律素养为根本出发点，目标是建立社会主义法制/治秩序。由中国共产党带领全国各族人民建立的新中国，从一开始便是以社会主义为根本制度追求，以建设富强、民主的社会主义国家为目标，这也是为什么中共中央在1949年2月作出废除国民党“六法全书”指示的重要原因。由于过往的法制发展史并不能给社会主义法制如何发展提供直接经验借鉴，中国共产党就只能依靠党的集体性智慧来展开探索。虽说后来因为“文革”，导致法制一度中断，但不容否认的是，经过三十多年的社会主义建设，社会主义理念已经获得了民众的高度认可。因此，从20世纪80年代中后期开展普法教育，既是中国共产党对社会主义法制本身的理论自信，也是建构社会主义法制秩序的必然要求；二是保持社会发展与法律发展之间的动态平衡，以法律发展为社会发展提供制度支持。从“一五”普法到“六五”普法，每个五年虽有不同的要点与任务，但详细分析这些目标与任务，不难看出，都是围绕着社会发展与法律发展之间的平衡，法律发展为社会发展服务而展开的。与此同时，考虑到不同地区、不同对象的现实需要差异，历次普法教育中还针对性地结合地区与对象差异，要求各地实施契合具体实践的普法教育；三是普法的对象始终以领导干部和青少年为重点。在过往的普法教育过程中，始终要求领导干部带头学习法律、多学法律、学好法律，带头遵守法律，以来作为普通大众的模范。领导干部是普法教育的重点，反映了我国普法教育所采取的差异化路径。从现实主义视角来看，这一决定不仅是必要的，也是科学的。将青少年作为法律普及的重点对象，要求在中小学思想品德课程中加入法律基础理论的内容，形成有关社会主义法制的一般性认识，同样也是建构社会主义法制/治秩序的内在要求。如上三条普法历史实践中呈现出来的内在逻辑，共同指引着我国普法教育的未来方向，即建立社会主义大国与强国。

二、普法教育发展史中的常识与知识

如上所述，20世纪80年代中期开启的普法教育，其是从普及全体公民的法律常识开始的。法律常识是对法律的最低限度认知，其内在要求是对法律的概念、规则与原则有一般性了解。虽然法律常识不能直接、全面改变接受法律教育者的既有思维观(其中最为常见的便是经济观、道德观)，但法律常识的普及却是法制秩序建构的基础。我国的根本大法是什么？婚姻法里有关男女结婚的法定最低年龄是多少？诉讼当事人的权利有哪些？诸如此类的法律常识问题在20世纪80年代后期经常以一问一答、说拉弹唱的艺术表演形式呈现于普通公民面前。经过三十多年的普法教育，一方面，我国公民对法的需求已然不再停留在法律常识的阶段，对法的性质的认知也从早期的阶级斗争的工具转变为确保权利得以实现的、具有国家强制力的规范；另一方面，我国公民对普法的态度，也已从三十年前的被动接受普法中的法律常识转变至主动学习普法之内乃至之外的法律知识，传统有关法律常识的一问一答模式已不被当前普法实践所广泛采用。那么，从历史主义的视角来看，普通公民由法律常识的被动接受到法律知识的主动汲取，叙说了怎样的普法教育“故事”呢？

一是普法教育不仅是为公民提供常识与知识的过程，还是塑造理性法律人的过程。三十多年的普法教育，已然让我国大部分普通公民开始习惯于用法律思维去判断社会生活中的是与非，用法律武器来保障自己权利的实现。每个接受普法教育的公民或是已经具有了理性法律人的基本素养，或是正在向理性法律人“靠近”。一旦理性法律人社会完全建构起来，社会主义法治秩序的建构任务也就完全实现了；二是普法教育与接受普法教育是个互相作用、互相影响的过程。虽然普法的主体与普法的对象、普法的目的与接受普法的目的、普法的效果评价与接受普法的效果评价等存在不同，但普法教育与接受普法教育却不是截然对立的，而是相互作用、相互影响。可以确定的是，普法教育定然围绕着一定的目的、任务与意义而展开，但接受普法的一方却因为地区、人群、既有知识结构等因素的制约，对普法教育形成不同的认知“印象”与态度，其会影响到未来普法规划的制定，而未来普法规划的出台又会指引接受普法教育者新的法律常识或知识的学习方向。凡此普法教育与接受普法教育共同作用，不断推进着社会主义法制/治的发展进程。

三、面向未来的普法教育

2017年10月，党的十九大报告中提到，中国特色社会主义进入了新时代。新时代对中国特色社会主义法治提出了新要求与新任务，围绕这种新要求、新任务，面向未来的普法教育可从如下几个方面展开：

一是坚持以青少年为重点普及对象，加大对新时代中国特色社会主义法治文化的宣传力度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义法治建设。2017年5月3日，习近平同志在中国政法大学考察时强调，要坚持中国特色社会主义法治方向，坚持以马克思主义法学思想为指导。中国的未来属于青年人，青年人要勇于担当，不断奋斗。在青少年中开展普法教育，需要时刻围绕中国特色社会主义法治文化的内涵及义理，让青少年从小就对中国特色社会主义法治文化有所了解。然而，中国特色社会主义法治文化不是一天就形成的，其以中国传统法律文明为渊源，是在中国传统文明的历史土壤中生成起来的。因此，在青少年中普及社会主义法治文化知识，根本在于培养其对中国传统法律文化的兴趣，对中国传统法律文化的历史演进过程、基本特点、现代价值有清晰的认知。

二是充分运用人工智能技术，力求在宣传方式上有所创新。当前，人类已然处在一个人工智能时代，我们的工作、学习、生活乃至社会交往等均受到人工智能技术的影响。对于普法教育而言，人工智能技术的发展不只是个挑战，更是个历史机遇。通过微信、QQ、微博、抖音等新媒体，法律知识可以更快速与便捷地达至接受者。传统借由普法工作人员翻山越岭来“送法下乡”的场景已不再为人们所熟悉，面对面的交流与讨论的模式正逐渐被智能机器人的在线解答所替代。因此，未来的普法教育应充分运用人工智能技术，不断向技术普法时代迈进。技术普法，即首先根据被普法者的既有法律知识结构来判断其法律水平，测算其所需要的法律知识类型，继而有针对性地给受教育者发送其所需要的或感兴趣的法律知识信息。不过，对于技术普法这一宣传方式而言，其便捷性虽不言而喻，但还要注意法律知识的传播方式、方法与技术理性之间的关系，不能完全忽略了人在技术传播方式中的作用。

三是打造地区普法教育指数。普法教育以来，我国虽然取得了很大成就，但客观而言，还存在一些问题。面对未来的普法教育，我们应秉持实事求是的原则，从法治教育的目的出发，坚持普法教育与社会主义法治教育的统一性原则，在不同地区，就其法治教育情况展开评估，打造地区普法教育指数。具体言之，在普法教育的指数中，可设置一系列具体参考指数，如有关法律条文的掌握情况、不同法律之间关系的理解水平、法律思维与意识的表现方式、法律概念与法律原则的认识深度。此外，针对我国多民族的现实，对民族地区普法教育指数的打造，可采用另一套参数标准。如有关民族习惯法的基本内容、民族习惯法与国家法之间的关系、民族习惯法的历史、社会主义法治文化的特征等。通过数字化的方式呈现不同地区的普法教育指数，可以清晰地勾勒出未来普法的重点与难点，从而为普法教育的顺利展开提供现实经验样本。

四、结语

通过对我国普法教育发展史的分析不难看出，其意在提高全民法律素养，为社会主义法制/治建设提供智力支持。从普法教育实施的过程与效果来看，其积极作用不容否认。然而，随着社会经济生活发展的日新月异，要求我们必须从普法方式上予以新的变革。面对未来的普法教育，应更加侧重对青少年群体的普及力度，不断培养青少年有关中国传统法律文化与中国特色社会主义法治文化的自信，自觉做普法教育的践行者与传播者，将普法、用法、说法紧密结合起来，在大国法治秩序的建构过程中发挥聪明才智，最终为大国法治秩序的建构贡献力量。