新时代流域(区域)环境法治的新发展——2018年全国环境资源法学研讨会综述*

肖 爱，刘娟伶

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

2018年10月19—21日，中国法学会环境资源法学研究会2018年年会暨2018年全国环境资源法学研讨会在长沙隆重举行，本届研讨会由中国法学会环境资源法学研究会和湖南师范大学主办，湖南师范大学法学院承办。来自北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、武汉大学、中南财经政法大学、复旦大学、中山大学、天津大学、中国海洋大学等高校及科研机构、政府部门、环保组织、企业的350多名环境资源法学专家学者和实务工作者出席了本次大会。本次研讨会主题是“新时代环境法的新发展——流域(区域)环境法治的理论与实践”。与会专家就流域(区域)环境法治的理论与实践新观点、新境界、新视野、新探索进行了广泛深入的交流,形成了诸多共识，也产生了不少新观点，必将推动新时代我国环境法的不断发展完善。

一、流域(区域)环境法治理论与实践研究的新境界

主题报告围绕“新时代环境法的新发展——流域(区域)环境法治的理论与实践”而展开，展示了这一主题相关实践与研究的三大新境界：一是流域(区域)环境法治围绕整体论基础上的多元价值排序而展开。如中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅教授的主旨报告中提出要以整体论来明确长江流域立法的价值取向和立法原则。二是流域(区域)一体化“协同法治”逻辑下的“一湖(河)一法(策)”趋势。如湖南师范大学李爱年教授对洞庭湖综合性地方立法即《洞庭湖条例》立法实践的主旨报告、河海大学李义松教授对江苏省河湖立法实践的系统总结和探讨。三是突出类型化思维在流域(区域)环境法治中的基础性方法论价值。如甘肃政法学院史玉成教授以类型化思维对流域生态保护补偿的样态和运行模式的研究。

目前，长江流域立法中所涉及的环境法律问题是法学界普遍关注的焦点问题。吕忠梅教授对“为什么要为长江立法”“为什么要为长江立一部专门的法律”以及“如何为长江立法”这三个问题做了系统分析。长江现在面临整体性保护不足、相关法律制度碎片化、没有形成有效的治理体系等一系列问题；政府之间在水资源利用和水污染防治上是割裂的，在流域的重大管理事项上往往出现九龙治水，各管一段，各管一事。但是，长江流域是一个巨大、复杂的系统。面对这一系统，需要理顺各种关系，形成制度化安排，制定一部长江法。给长江立法必须处理好几对基本关系：第一，开发利用与保护的关系，不仅仅注重开发利用，也不仅仅只注重保护，而是在保护中求发展；第二，区域与区域之间、流域与区域之间的关系；第三，已有的制度传承和自主创新之间的关系。理顺这些关系，科学划分流域治理事权，形成制度化安排，在流域建立多元共治机制。长江保护立法本身是一个政治产物，为长江立法就是实现其政治话语向法律话语转变的过程。第一，创立流域立法的新法律基础，即流域立法的理论基础。流域立法的新法理需要解决一些核心问题，如流域的法律属性、流域治理事权划分、流域治理法律关系以及流域多元共治的法律机制等。第二，以整体论来明确长江流域立法的价值取向和立法原则。坚持生态修复优先的立法原则，保障水安全。在流域层面进行资源的公平配置，实现健康长江、人水和谐、流域的可持续发展。第三，以还原论来进行具体的制度设计。一方面要界定清楚概念；另一方面明确规制对象。第四，明确流域层面的权力和权利、公权力和私权利关系。第五，确立权力配置的基本原则和构建治理体系，即体制——长江保护立法的基础、制度——长江保护立法的核心，最终实现长江经济带的可持续发展。

洞庭湖立法也是流域立法中的重要问题。湖南师范大学李爱年教授结合其团队洞庭湖立法论证的实践，提出洞庭湖立法应打破我国现行流域、湖泊立法的传统做法，顺应当前环境治理一体化的立法发展趋势，在整合现行涉及洞庭湖保护地方法规基础上制定一部全新的综合性地方立法，即《湖南省洞庭湖条例》。造成洞庭湖生态环境问题的原因既有经济的，也有技术的，更有治理意识方面的。但是最重要的原因还是立法上的落后。目前从法律体系存在的问题来看，洞庭湖立法面临法律规范体系结构不完整、专门立法缺位、立法要素分散、目的和内容碎片化、立法目的偏颇等诸多问题。其深层次的理论根源还是管理的碎片化。解决这些问题，需要一体化、整体性、系统性管理的理念，并且由管理向治理转型，依靠经济、技术和人们意识的提高，依靠法治手段。基于系统性、整体性、一体化管理的原理和洞庭湖本身的客观规律，洞庭湖立法应该采取综合立法模式，定位于“洞庭湖湖泊保护开发利用综合法”。在立法内容上要处理好立法中的五大关系[注]五大关系是指：党的政策与立法决策的关系、权利与权力的关系、法律稳定性与改革变动性的关系、全局性与局部性的关系、成本与效益的关系。，树立一体化治理的立法理念，明确立法中的价值排序，确立主要法律制度，明确洞庭湖管理机构的定位和职能。

同样作为长江流域的重要省份，位于长江下游的江苏省一直高度重视河湖及水环境保护立法工作。河海大学李义松教授总结了河湖流域立法的江苏经验：在立法模式上，包括分别实践、分立立法和综合立法；在立法内容上，旨在回应特定历史时期特定区域的特殊要求，重视立法科学性、合理性和合法性。现阶段江苏省河湖水环境立法过程中存在理论研究工作者和实务部门对接困难、核心术语与范畴不统一、制度体系不完整、管理环节不连贯、难以协调平衡自然性与社会性等问题，亟待理论界与实务界携手创新突破困境。

生态保护补偿是流域治理的重要抓手和热点难点议题。甘肃政法学院史玉成教授以类型化思维梳理流域生态保护补偿样态，总结出流域生态保护补偿实践的五种模式：第一种是基于江河源头保护的政府项目补偿模式，如三江源流域生态保护补偿，由中央政府承担主要补偿责任。第二种是中央政府主导下的奖罚责任制模式，即在区域性生态功能明显的流域生态功能区，开展“中央主导、地方参与、纵横兼顾、奖罚责任”为特点的流域生态保护补偿模式，如新安江流域生态保护补偿。第三种是省际之间横向流域生态补偿模式，即流域上下游不同省域的地方政府之间通过协商谈判，达成补偿协议，实施补偿的过程，如渭河流域跨省流域生态保护补偿。第四种是省域范围内基于流域水环境质量的奖罚补偿模式，即基于流域水环境质量的奖罚补偿，水质达到标准的市县，由省级财政预算支付一定补偿资金；水质不达标的市县，则少拨付或不拨付补偿资金，甚至给予一定处罚。第五种是基于水资源短缺的水权交易模式，如甘肃张掖黑河流域水权交易。现有研究成果大多将水权交易纳入流域生态保护补偿体系框架。但是，水权交易在本质上是一种“水商品交易”关系，不具备生态保护补偿的制度要素，所以第五种不宜归类为“流域生态保护补偿”。目前流域生态保护补偿应当建立市场化补偿机制，完善横向生态保护制度，应该确立科学的补偿核算体系和合理的补偿标准，健全生态保护补偿法律保障体系。

二、流域(区域)环境法基础理论研究的新特征

在学者们的思想世界，不仅仅本土气息越来越浓郁，而且对流域(区域)环境治理的思考也从管理学、社会学等多学科融合中，凝练出法学的神韵。“法治”成为流域(区域)环境治理核心要义；“协作”或“协同”成为流域(区域)环境法治的基本法理基础，法学思维成为流域(区域)环境司法专门化的根基；流域(区域)立法模式也呈现出由分散到综合与集中的转型。

(一)剖析流域(区域)环境治理的“法治”要义

中国政法大学曹明德教授对生态文明自然观的法哲学进行了分析，指出其从人类中心主义到生命共同体的变革，批判了人类中心主义和生态中心主义。人与自然的关系和人与人之间的关系具有同等重要的地位，既不能以生态利益来完全否定人类利益，也不能以人类利益来否定生态利益，两者不是非此即彼的关系，而是相互依存共生的关系。从人类中心主义到生态文明自然观的飞跃，是人类自然观的一次伟大革命，也是流域(区域)环境法治的逻辑出发点。兰州大学俞树毅教授提出信息化驱动的环境法律治理新命题，认为法治是流域治理的不二选择，面对环境安全法律治理的新问题，只能依靠信息化驱动才能实现。华东政法大学的张璐教授认为，环境司法专门化不应当仅从形式和事实上判断，应当考察思考分析其法理基础，环境问题是环境法学的逻辑起点，现在对环境问题的表述都是一些基础性的自然科学的描述。应当从法学的角度，对环境问题进行重新表述。重庆大学王江副教授对于生态意识的规范建构进行了分析，为流域(区域)环境基础理论提出了新的发展方向。南京工业大学的刘小冰教授从两个案例入手，向我们展示了环境公益诉讼中的道德风险问题，通过实证研究和类型化分析，指出道德风险主要有公平正义受损性风险、非公益性风险、实际效用减损性风险、负外部性风险等。当前最经济最有效规制这些风险的手段应当是建立以法院为中心的公益诉讼制度格局。徐州铁路运输法院王显波法官通过大量实证研究指出，环资类刑事裁判文书说理普遍存在不足，然后从主观方面、客观方面对说理不足的原因进行了分析，并且从价值理念、语言特点、逻辑架构对环资类刑事裁判文书如何设计和说理作了探究。

(二)突出流域(区域)环境法治的协作性

流域(区域)环境可持续发展需要改变目前依赖行政手段的单一治理方式，这已经成为理论界和实务界的共识。但是，如何对流域(区域)生态环境进行多元化综合治理，还需要不断探索。西南政法大学周骁然博士认为我国现阶段环境标准体系、环境标准实施方式存在一元价值取向，需要在实现体系化结构化优化过程中明确环境标准目标，最终设计出一个多维的标准体系。应当由政府结合经济状况确定环境质量标准，同时，通过相关奖励等措施引导企业去制定和执行严于国家标准的污染物排放标准，从而激励、诱导流域(区域)朝向多元化综合协作治理方向发展。广东省委党校的程雨燕教授，对美国自然资源法的损害救济制度做了非常详尽的介绍，而且就其中磋商的相关机制，对我们国家目前建立生态环境损害赔偿制度构建提供了很好的借鉴。山西财经大学的郭永园副教授则认为我国跨区域生态法治可以合理借鉴美国州际生态治理智慧。还有学者对跨国界的流域协作法治展开研究。西北政法大学的郝少英副教授，就中国国际河流法律政策进行了探析，她对中国国际河流开发利用法律政策进行梳理，分析了目前国内立法层面上对国际河流法治方面存在的问题，并提出相应的改进建议。云南昆明理工大学的张树兴教授和南开大学的孙成龙博士都对澜沧江湄公河流域环境保护法律机制的构建进行了探讨，认为特别要发挥澜湄合作中国秘书处的作用。山东师范大学的曾彩琳副教授分析了国际河流生态补偿的困难及其化解，提出国际水法要有所突破，需建成流域管理机构通过协商来解决。

(三)推动流域(区域)立法模式的综合与专门化

当前的流域(区域)治理方面的立法主要还是分散在各有关单行法中，在国家层面仅有淮河流域水污染防治以及太湖流域管理有专门的行政法规，在地方立法中也仅有《湖南省湘江保护条例》等少数几部小流域或流域段专门性立法。然而，正如吕忠梅教授、李爱年教授分别关于“长江法”“湖南省洞庭湖条例”立法研究的主旨报告所揭示的，整体性、综合性、一体化立法成为流域(区域)立法的学界共识。中国政法大学林灿铃教授也认为流域立法要遵循不改变河流整体性水文特征、合理利用以及不造成重大影响的原则，还指出河流所存在的文明和记忆是一种文化遗产，承载着人类智慧和想象，是人类社会得以延续的命脉和源泉，在绝大多数情况下不可再生，一旦被破坏将永远无法弥补。辽宁大学刘佳奇副教授结合辽宁省水事立法实践，提出流域立法呈现出三个发展趋势：第一个趋势从全域一法到一域一法与全域一法相结合；第二个趋势从污染水体重点立法到良好水体优先立法；第三个趋势从片面性立法到系统性立法。中国政法大学黄鹏辉博士认为我国淮河流域水资源保护立法主要困境在于水资源保护与水资源管理界定不清、水资源生态价值和经济价值考量失衡、流域属地治理向协同治理模式转换不完全。走出困境，要坚持人类和生态共同利益中心，构建淮河流域水资源管理机制，制定淮河流域水资源保护专门性立法。中国社科院助理研究员岳小花，则以菲律宾的环境法典化为借鉴，从环境法典化的高度为流域(区域)环境法治整体性综合考量提供了新视角。

三、流域(区域)环境法制度研究的新视野

对流域(区域)环境法治的研究离不开具体制度研究，生态保护补偿制度、环境信息公开制度、环境影响评价制度和排污许可制度等环境法治基础性制度仍然是学者们关注的焦点，只是从流域(区域)的新视角展开。“河(湖)长制”作为一个中国问题、中国思路的制度实践尤其吸引学者们热情而理性的思考。

(一)河(湖)长制研究

2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。2016年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。2017年，习近平总书记提出“每一条河流都要有河长”的号令。2018年10月，全国首个《河长制工作规范地方标准》和《湖长制工作规范地方标准》在浙江绍兴发布。河长制从理念到宏观政策再到到具体实践，不断面对新挑战做出完善，日益规范化、制度化，并终于在《水污染防治法》中得到明确规定。西南政法大学乔刚副教授从河长制的演进、河长制功能的内涵、河长制功能的发挥及其困境、河长制功能的补强四个方面探究河长制的功能及其实现。他认为应该从社会主义生态文明建设的国家战略高度来思考，宏观把握河长制功能及其实现途径，以形成中国特色的流域治理新模式。江西社科院助理研究员谢丹将河长制实践分为三个阶段：第一个阶段是江苏省实践；第二个阶段是全国其他部分省市效仿实施；第三个阶段则上升到国家层面的全国推广，认为河长制的发展和成效是基于环境保护目标责任制下的达标压力，这是其发生、发展的内生动力，这一动力也不断推进流域整体性治理的制度完善。南华大学肖明新博士基于对环保督察所反馈信息的分析，认为目前河长制治理效果不理想，其主要原因是环保部门与水利部门职权与责任不明晰，需要通过机构改革来明晰有关部门职责，设立专门的河长制实体机构，同时，要提高政府和社会对河长制的关注和重视。

(二)生态保护补偿制度研究

生态保护补偿制度既具有流域(区域)利益协调功能，又是流域(区域)纠纷解决的有效措施，很长时间来吸引了大量学者不断探索和思考，其实践性研究特性日益突出。林灿铃教授认为应高度重视河流利用过程中上下游之间、不同行政区域之间资源合理配置，通过生态保护补偿平衡各类主体之间的多元利益。刘广明副教授分析了京津冀流域(区域)生态补偿制度构建的必要性、构建的路径、关键节点以及关键问题，认为从目前的实际情况来看，流域(区域)生态补偿制度构建模式要以政府补偿为主导，市场补偿模式条件尚未成熟。目前生态保护补偿是在政策推动下进行的，政策灵活性强，但是不稳定，缺乏足够权威性，京津冀流域(区域)生态保护补偿制度的权威性和稳定性有赖于生态保护补偿条例的制定。彭丽娟副教授对《湖南省湘江流域生态补偿(水质水量)暂行办法》这一规范性政策文件的实施效果进行了具体评估后指出，湘江流域生态补偿存在资金总量小、资金分配不合理、监测覆盖面窄等系列问题，应该进一步完善政府纵向转移支付这一流域生态补偿措施，同时，建立生态补偿基金制度，整合森林生态效益补偿基金、重点生态功能区转移支付资金等各类各级生态补偿基金或资金，为生态保护补偿制度提供根本性的资金保障。

(三)环境信息公开制度研究

法治的核心要求是“以事实为依据，以法律为准绳”，环境信息公开是环境法治的基础，环境信息是环境法其他制度实施的具体“依据”。环境信息公开涉及环境信息的内容、信息生成、收集、整理、利用以及信息发布、监管等一系列问题，每一个问题都可能影响到环境法治的实效。这一制度也成为流域(区域)环境法治中面临的重要问题，而且更复杂，意义更重要，也激励着学者们从新的视角展开研究。福建师范大学施志源副教授打破传统环境信息公开主体——政府和企业，从环保NGO参与突发环境事件信息公开的优势入手，对互联网时代突发环境事件信息公开的主体进行制度创新。同时指出环保NGO参与突发环境事件信息公开可能存在的风险，提出要确立环保NGO信息发布主体资格制度，建立信息质量监控制度，既要规范环保NGO的一个信息的生成的过程，又要规划环保NGO的信息发布行为，还要规范信息资源的效果追踪程序；要健全约束机制、明确法律责任，确保健全环保NGO安全参与突发环境信息公开的监管机制；健全宽容失误的这种责任豁免制度，构建环保NGO自律机制。他专注于突发环境事件信息公开主体制度这一微观层面的研究，深刻揭示了政府作为突发环境事件信息主体、信息的单一发布主体的短板，并就完善NGO参与突发环境事件信息发布的条件、程序、方式等问题进行了深入的探讨。福州大学的陈宇博士也认为企业是流域(区域)环境管理的重要对象，也是重要参与者，应高度重视“企业环境治理主体”作用的发挥。

(四)环境影响评价制度和排污许可制度研究

环境影响评价制度和排污许可制度是环境法治最经典的基础性制度，也是我国正在大力改革的环境法核心制度，老制度改革需要新视角才能产生新变革。广东财经大学的谢伟副教授对粤港澳大湾区三地环境影响评价制度进行比较研究，他提到了三地环评制度在环评范围、划分标准、具体方法内容等方面都存在差异，在实践当中产生了很多困惑，所以他建议组建这三地环评协调机构来协调建立统一的环评技术规范标准体系，建立相关的程序性和实体性规范体系，建立健全大湾区环境影响评价协作机制。天津工业大学王者洁教授认为由于环渤海区域环境治理的错综复杂，难以用一部《环境影响评价法》来有效的平衡各地区利益冲突，致使现行的环境影响评价制度无法发挥积极的预防和指引作用，需要借鉴欧盟环境影响评价制度的立法模式，突破现行中央立法和地方立法的局限，探索区域联合立法，制定《环渤海区域环境影响评价联合规章》，形成具有中国特色的三元环境影响评价体系，从而实现环渤海区域环境治理一体化。生态环境部高级工程师王彬从排污许可条件设置的历史旗帜、现实纠结、排污系统条件这三方面来阐析排污许可制度，认为应该仅仅抓住各个时间节点来建构排污许可申请、审核、批准、监管，高度重视微观层面和实际操作层面的具体问题，并推动发挥政策和法律制度的协同效应。

四、流域(区域)环境纠纷解决机制研究的新探索

流域(区域)环境纠纷解决是流域(区域)环境法治最重要的内容之一。流域(区域)环境纠纷解决需要不同行政区域行政主体之间的合作交流，也需要在生态环境损害赔偿、环境污染保险、环境公益诉讼、环境侵权救济等领域做新的思考。

(一)通过跨行政区行政协作解决纠纷

西北政法大学孙宁认为我国跨行政区域水冲突频发，主要表现在水量冲突和水质冲突两个方面。水资源的自然属性和功能多样性等因素是导致水冲突的主要原因，水冲突的实质是利益冲突。他从利益衡平角度探讨解决水冲突的措施。他对跨行政区域水冲突的含义进行界定，分析跨行政区域水冲突的原因，提出了我国跨行政区域水冲突解决要从利益平衡出发，既要强化行政主体责任，又要加强不同行政区域行政主体之间的合作和信息交流，还需要根据损害担责原则进行补偿，最后要鼓励国际环境保护组织的发展，为跨行政区域水冲突的解决带来活力。我国的跨区域环境纠纷解决机制虽然已经取得了一定的成就，但是随着环境问题严重性的日益凸显，跨区域环境纠纷解决机制仍不能有效地予以回应。山西财经大学王小萍教授、嘉兴学院马存利副教授等学者从政府间协作机制的视角，对流域(区域)法治各类主体间利益识别、利益类型化、权利主体-权力主体互动等方面做了探讨。

(二)公私主体协作解决纠纷

广州市律师协会的律师韩冰从从实务角度出发，分析了面对客观损害，如何看待流域纠纷问题，他借鉴德国请求权基础这一理论，认为损害赔偿归根结底就是请求权基础的问题。目前，我国西北欠发达地区面临着加速经济发展与加强环境治理保护的双重难题。兰州理工大学孙美迪从我国西北欠发达地区生态环境污染典型案例出发，结合2017年发布实施的《生态环境损害赔偿制度改革方案》与试点地区的成功经验，提出我国西北欠发达地区建立健全生态环境损害赔偿制度的建议包括在赔偿权利人方面，由省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。在赔偿范围方面，加入精神损害赔偿。建立西北特色的环境污染保险制度。实施诉讼和磋商等多种纠纷解决方式，采取磋商前置。建立专业的环境损害评估团队。加强生态环境损害赔偿资金管理，吸收公众参与，既要利用行政、检察、司法等公权力的监督制衡，也要多开展听证会、论证会，把赔偿金的方案公布，保障私权利对公权力的监督。

(三)依靠司法解决纠纷

河海大学顾向一副教授从检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序问题的提出、前置程序的必要性、前置程序的实效性以及完善这项前置程序等方面，对检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序制度进行分析，并提出要明确行政机关履行职责的判定标准、设置前置程序合理期限、前置程序的豁免理由和标准、完善检察建议的说明制度。陇东学院谢拓副教授主要探讨公民环境参与权在环境公益诉讼中的实现，这一过程中要解决的是权利法定的问题。他认为要加大环保宣传力度，提高公民的环保法治意识，还要建立健全公民参与环境公益诉讼激励和保障机制。重庆大学薛艳华博士后结合自身研究情况，提出了环境公益诉讼应该是以环境行政公益诉讼是为主线，然后以社会公众为主导的一个救济措施。建议要完善行政诉讼法以及司法解释，然后给予公众诉权。将环境公益诉讼的可诉范围，最终落脚在行为侵害的利益方面。

武汉大学彭中遥博士认为洞庭湖环境保护在立法上存在缺位，立法在适用过程中陷入了困境，我们要在完善立法的同时，加快洞庭湖环境司法专门化的进程，探索设立专门的洞庭湖环境资源法庭。为了应对洞庭湖环境资源法庭存在的困境，要明确洞庭湖环境资源法庭的设立依据，优化司法资源配置。江西师范大学康京涛博士以以212份环境裁决文书为中心，从司法实践出发，认为关于生态修复的法律调控的研究较少，法律当中对其规定模糊。他提出要明确其法律依据，优化责任承担方式，以行为责任为原则。中南财经政法大学张宝副教授对环境侵权责任构成的适用争议及消解现象进行研讨。究其原因，一方面是我们对“污染”概念不加区分，难以契合环境侵权的演进规律；另一方面是语境差异，这实际上会影响到民法与环境法对于环境侵权的认知。他用规范分析和数据分析的方法，对环境侵权责任构成以及围绕构成的诸多争议进行分析，得出了应重新构建环境侵权规则体系，发挥不同法律部门的制度合力，对生态环境损害进行救济。

五、结语

本次研讨会上，来自不同学科、不同领域的专家学者围绕会议议题展开了富有成果的激烈研讨，揭示了新问题，提出了新观点，丰富了环境法治认识，可以总结出三大共识：一是目前流域(区域)环境法治基础理论研究努力推动政策与法律的互动，以法治思维和本土意识深入研究政策实践，总结规律，凝练法律规范与法理，避免过于依赖政策性文件实施流域(区域)治理。二是需要实现技术理性与法律理性的统一，既重视技术规范的制度意义，又高度重视法律公平、正义、效率价值在流域(区域)维度上的保障和实现。三是流域(区域)法治要协调好整体性与特殊性，既要满足流域(区域)整体性价值目标的实现，又不能忽视各地方、各具体主体的基本需求，因此，“协作”或“协同”是流域(区域)环境法治的内核。四是方法论上更要重视本土问题、本土逻辑的挖掘和反思，问题导向、实践理性的实证研究成为推动流域(区域)政策和法律规范生成与发展相协调的基本原理的根本途径。