环境经济政策促进“双高”产品退出市场经验——以贵州省为例

秦罗金，石 虹

（贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

在2008 年2 月，我国环保部首次发布《高污染、高环境风险产品名录》，名录列出了141 种产品，其中有62 种产品兼具“高污染、高环境风险”两种特性，亦称为“双高”产品。近年来，贵州以火电、煤炭、冶金、化工为代表的资源型产业规模扩大，成为拉动贵州工业经济增长的火车头，而这些产业部分产出“双高”产品。本研究通过梳理贵州省已有的环境经济政策内容，分析环境经济政策对于促进“双高”产品退出市场的实施经验、问题，最后提出建议。

二、贵州省环境经济政策的主要内容

贵州省环境经济政策主要分为五大类，分别是公共财政政策、绿色金融政策、环保产业政策、排污权交易政策及其他配套与监督措施。

（一）公共财政政策

1.环境保护公共投资。根据《贵州省环境保护厅部门决算》，贵州省的环境保护公共投资主要为政府节能环保支出，分为四个项目：一是环境监测与监察支出，主要用于环境监察执法能力建设、环境突发事件应急处置、环保专项执法检查、环境规划法规编制与修订等开支；二是污染防治支出，主要用于支持集中式饮用水源地环境保护、农村环境综合整治、重点行业污染防治及监控设施建设、污染防治新技术、新工艺、新设备的推广应用和示范等环境保护专项支出；三是自然生态保护支出，主要用于生物多样性保护、农村环境保护、水污染防治监管和赤水河上游生态保护支出；四是污染减排支出，主要用于环境监测、监察、总量减排等能力建设支出。

2.排污费征收。1990 年5 月16 日，贵州省人民政府颁布《贵州省征收排污费实施办法》；2003年7 月3 日，贵州省环境保护局和物价局、财政局以及经济贸易委员会联合发布《贵州省〈排污费征收使用管理条例〉实施意见》的通知，明确直接向环境排放污染物的贵州的企业单位和个体工商户征收排污费。2015 年，根据《关于调整排污费征收标准有关问题的通知》（黔发改收费[2015]1019 号）文件，贵州省的工业二氧化硫和氮氧化物排污费征收标准调整为1.2 元/每污染当量（公斤），与全国其他省份相比标准较低。

3.环境保护税征收。2018 年1 月1 日，《中华人民共和国环境保护税法》在全国施行，应税大气污染物税额幅度为1.2 元～12 元/每污染当量。每污染当量2.4 元为贵州省大气污染物适用税额，每污染当量2.8 元为水污染物税额标准，新税额的制定结合了贵州省的污染物排放现状，考虑到贵州省排污企业纳税成本与治理成本的关系，适当提高环境保护税税额，有利于促使贵州的排污企业通过增加环保设施投入，实现达标排放。

4.生态补偿项目。2016 年，贵州省委办公厅、省人民政府办公厅发布《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》（黔委厅字[2016]72 号），建立生态环境损害的赔偿磋商机制，通过试点得到全国首部省级政府制定的生态环境损害赔偿磋商的规范性文件。制度规定：一是将生态环境损害赔偿调查、专家论证、磋商组成员工作报酬等合理费用纳入赔偿范围；二是赔偿权利人应当及时组织对磋商或诉讼后的生态环境修复效果评估，及时修复生态环境；三是结合贵州省实际，大力加强生态环境损害鉴定评估机构建设；四是探索生态环境损害修复责任的社会化分担机制。

5.出口退税。在2004 年，资源型与高能耗产品的退税率被国家大幅降低或取消，致使贵州的黄磷、棕刚玉等“双高”产品出口成本大幅上升，进而压缩其利润空间，最后使得其企业转型或退出市场。

（二）绿色金融政策

1.绿色金融债券、贷款。第一，贵州鼓励地方银行发行绿色金融债券。贵阳市公共交通集团发行26.5 亿元全国首单公共交通绿色资产证券化债券；在2017 年，关于贵州城市环境治理、垃圾治理、节水节能等方面的绿色项目，贵州银行、贵阳银行分别申请发行了80 亿元、50 亿元的绿色金融债。第二，贵州积极发展绿色信贷。2017 年6 月末，贵州省节能环保及服务项目贷款余额1 689亿元，贵州企业的节能环保项目的资金需求得到缓和。

2.绿色金融扶持。第一，贵州大力发展绿色产业基金。贵州省围绕大扶贫、大数据、大生态三大战略，推进贵安智慧制造医药大健康产业并购基金、云上贵州大数据产业基金等多只绿色基金的设立。第二，贵州大力推动绿色企业上市。截至2017 年6 月末，贵州省新三板挂牌及境内外上市企业88 家，绿色经济“四型”产业占近一半。

3.环境污染责任保险。在2015 年，贵州省环境保护厅、中国保监会贵州监管局正式印发《贵州省环境污染责任保险指南（试行）》，进一步推进贵州环境污染责任保险工作，切实维护贵州投保企业、保险公司和污染受害者的合法权益，规范贵州环境污染责任保险工作，充分发挥贵州省保险机制辅助社会管理功能，建立完善贵州省环境风险管理的长效机制。

（三）环保产业政策

1.产业准入政策。贵州省各部门联动，严格“双高”产品企业市场准入条件，一是贵州省经济和信息化委加强焦化、水泥、黄磷、电石等“双高”产品的行业准入公告管理；二是贵州省国土厅严格规划计划管控、土地预审和供应，不为产能严重过剩行业项目安排新增建设用地；三是贵州省生态环境厅严格执行环境评价和环保“三同时”制度，对建设项目环评审批总体把关更严，一律不批与国家产业政策不符、属于淘汰产能、技术及产品的项目。

2.产业优惠政策。2014 年，贵州省人民政府发布《贵州省招商引资税收优惠政策》，文件规定：其一，对于从事符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》和《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》中项目的贵州企业的投资经营所得，自项目得到首笔生产经营收入所属纳税年度算起，前三年免征其企业所得税，后面第四年至第六年其企业所得税减半收取；其二，对于贵州的购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》等环保规定的环境保护、节能节水等专用设备的贵州企业，可从其当年应纳税额中抵免该专用设备投资额的10%。

3.产业规制政策。第一，根据贵州省人民政府《关于进一步加强淘汰落后产能工作的意见》（黔府发[2010]3 号）和工信部《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010 年本）》（工产业[2010]第122 号）等要求，严格执行环保、能耗、质量等法律法规标准和产业政策，依照环保法规关停贵州的不达标产能。第二，推进贵州的“双高”产品企业联合重组。鼓励贵州的“双高”产品企业组建产能整合平台，利用市场化手段联合重组，整合产权及其经营权，合理规划贵州的“双高”产品企业产能布局，支持贵州的高生产综合成本、低生产效率的“双高”产品企业根据市场需求而自主减少其失去竞争力产能，并结合联合重组、改造贵州的“双高”产品企业的技术并对其生产要素进行优化配置。

（四）排污权交易政策

2013 年，贵阳市生态委公布《贵阳市排污权使用和交易试点实施方案》以及《贵阳市排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，使得贵州省排污权交易市场框架逐渐清晰。贵州的排污权交易是以控制排放总量和拥有排污许可证管理为前提条件，支持贵州的工业企业利用先进的技术且注重减少污染物排放量，将所节约的排污指标依其环境资源特性而作为“有价资源”储存，为贵州的企业自身的发展需求作准备。

（五）其他配套与监督措施

1.企业环境信用评价及环境信用信息系统。为推进贵州工业企业使用环境信用信息系统，建立完善贵州的环境信用激励约束机制，督促贵州工业企业改进环境行为，自觉履行贵州省环境保护法律义务和社会责任，2018 年，贵州省生态环境厅正式印发《贵州省企业环境信用评价指标体系及评价方法（试行）》。该评价指标体系及评价方法有四个特点：一是明确贵州省企业环境信用评价内容，将贵州省企业全部环境信用信息分为污染防治、环境管理、社会影响三大类23 项指标，并细化每一项指标的具体评价标准和计分办法；二是建立评价贵州企业的环境信用状况的双重信用约束机制；三是统一规范贵州企业的信用评价结果和信用等级描述；四是明确贵州企业的环境信用评级升降级情形、环境信用评价结果运用等问题。

2.环境保护信用信息“红黑名单”管理。贵州省生态环境厅对环境保护信用信息实施“红黑名单”管理，并负责“环保守信红榜”“环保失信黑名单”的组织与发布。“环保守信红榜”指存在良好类信用记录的企业，系统记录红榜企业的环境信用评价评级或被授予的荣誉等，记录期限均为3年；“环保失信黑名单”指存在严重不良信用记录的企业，系统记录黑榜企业的失信时间、失信事由、主要法律文书名称及文号、处罚内容等，记录期限均为2 年。

三、贵州省环境经济政策对“双高”产品的实施经验及问题

（一）实施经验

1.初步形成价格调节机制，规范“双高”产品企业排污行为。贵州率先推行水泥窑协同处置固体废物试点方案并建立长效机制，对符合条件的项目在所得税、电价等方面给予优惠，为全国水泥业推广处置污染排放提供示范。

2.以排污费手段增加“双高”产品企业排污成本。对使用《产业结构调整指导目录（2011 年本）（修正）》中“双高”产品装备或产品的贵州企业，贵州省环境执法部门按照原标准向其加倍征收排污费。

3.以绿色金融政策鼓励“双高”产品企业绿色改造。一是贵州省的银行对不符合市场准入标准、国家产业政策规定等要求的“双高”产品企业和项目，加以限制其各种新增授信支持；二是贵州省第三方金融机构可查询人民银行的企业征信系统，降低贵州的“双高”产品企业的信用等级；三是以绿色贷款提高贵州省的水泥、火电、平板玻璃等“双高”产品企业的绿色环保水平，贷款用途限定为企业脱硫技术和节能技术改造。

4.以环境信用信息系统约束“双高”产品企业环境行为。贵州省已建立、使用统一的环境信用信息管理平台，以实现贵州企业、环保服务机构与各部门之间环境信用信息的“互联互通”为目标，并且向社会公开该系统，以形成贵州企业“一处失信、处处受限”的守法氛围，督促贵州相关单位、人员自觉履行环保法定义务和责任。截至2018 年底，贵州省已发布第五批环境保护失信黑名单，部分“双高”产品企业榜上有名，有效督促贵州“双高”产品企业持续改进环境行为。

（二）存在的问题

1.环保财政投入方面存在渠道过窄、引导性不够的问题。贵州省政府和相关部门的环保财政预算支出模式有待优化，专项资金的使用方式有待创新，调动市场资本的积极性不足。此外，贵州省的环境税费方面仍然缺乏具体的量化标准。

2.联合执法和联合惩戒约束机制不完善，未使贵州的“双高”产品真正退出市场。贵州的部分“双高”产品企业虽已停产，但尚未拆除其动力设施、尚未封存其主体设备，贵州已关停的“双高”产品企业的后续处理措施也未完全到位。

3.贵州绿色信贷政策的实施仍受信息沟通机制不畅制约。贵州部分企业的环境信用信息供给能力不足，导致贵州省的银行对“双高”产品企业认识不够，地方保护主义依然限制绿色信贷政策在贵州有效发挥作用。

四、研究建议

一是确保贵州环境信用信息畅通互联，确保“双高”产品真正退出市场。让“双高”产品企业的环境信用信息在各部门及时互通共享，对贵州省能耗、电耗达不到强制性标准的“双高”产品企业执行差别电价、惩罚性电价等差别化价格。

二是实施差别化信贷政策，纠正贵州信贷资源错配。对“双高”产品企业的筹融资活动，一方面，贵州省的银行应对有效益、有前景且化解低端产能甚至主动退出的“双高”产品企业，基于其商业可持续性和风险可控性，以差别化信贷给予其帮助；另一方面，对未按期退出市场的“双高”产品企业，严控新增授信压缩退出存量贷款。

三是加快社会保障制度建设，消除贵州“双高”产品企业退出的后顾之忧。贵州省政府应积极拓展社保基金的其他筹资渠道，保障“双高”产品企业退出后的职工安置等问题，社会保障基金可以结合资本市场，委派信誉良好的专业基金经理人操作资本，适当扩大社保基金债券发行规模。