对原油包干政策施行过程中出现的问题的再认识

李玉琪 张 旋

(西安石油大学 石油史研究所，陕西 西安 710065)

0 引 言

20世纪80—90年代，为保证我国石油产量及石油工业的发展，石油工业部提出了“1亿吨原油包干”的设想，获得国家批准后于1981年开始施行，并迅速取得成效。包干政策的实施使得石油工业部不仅稳住了年产1亿吨的原油产量，而且在第一个5年内为石油工业筹措资金117.3亿元[1]，有效缓解了当时石油工业投资不足的状况。然而，随着国家经济体制改革的深入及相关政策的调整，1986年开始石油工业又出现了上游业实际投资额不足、储量指标无法完成的问题，且石油工业部及油田企业能够从包干政策中获得的红利渐趋减少，甚至越生产越亏损，生产积极性再度下降。1998年中国石油天然气总公司和中国石化总公司改组为上下游一体化的中国石油天然气集团有限公司和中国石油化工集团公司，与中国海洋石油集团有限公司一起组成了“三桶油”，原油包干政策也在此时退出了历史舞台。

1 原油包干政策运行期间出现的问题

原油包干政策促使我国石油工业在一定时期内实现了稳产和发展两不误，但在施行的过程中也逐渐出现了问题。

(1)随着经济体制改革的逐步深化，生产资料市场开放，石油工业需要的生产资料从国家统配变为小部分国家统配、大部分从生产资料市场购买。1984年国家统配的三大建材占石油工业总需求的比例分别为水泥45%、钢材54%、木材80%[2]3，而1988年国家统配给石油工业的物资供应比例已下降至30%[3]38。由于当时国内建设需求较大，物资短缺，需要从生产资料市场上购买的原辅料多数依靠进口，加大了生产成本。

(2)相关政策变动使得原油包干政策带来的“红利”逐渐减少，加重了石油工业的负担。1983年国家开始收缴全国能源交通重点建设项目基金，石油工业部依靠超产和节约所得的原油差价收入均需缴纳该基金，到1987年累计缴纳60多亿元。1985年，国家提高进口关税税率，生产资料进口成本加大。同一时期内国内三次调低高价油价格，石油工业部超产、节约原油差价收入大幅减少。截至1988年，政策变更使石油工业依靠原油包干政策筹措的勘探开发基金至少减少了60%。[3]39

(3)政策性亏损越来越严重，勘探开发资金缺口加大。石油工业改组前上、下游分属不同部门管理，1983年上游业出现严重政策性亏损[1]，1987年开始出现全行业亏损，全年亏损4亿元，到1988年石油工业全年亏损已经高达14亿元[3]39。

(4)包干指标越来越高，为了完成包干任务部分油田超负荷运转。1984年开始施行原油产量递增包干政策，在此前1亿吨定额的基础上每年递增200万吨包干指标，并且5年内再向国家贡献原油4 000万吨。[4]1988年石油工业重组后，国家计划要求石油天然气总公司在1987年1.34亿吨年产量的基础上每年递增原油产量300万吨[3]39，按此计算，1988年石油天然气总公司的生产指标为年产原油1.37亿吨，而1988年我国实际年产原油1.37亿吨[注]相关数据来源于1989年第4期的《能源工程》。，刚刚完成生产任务，超产量为零。

2 对原油包干政策出现问题的相关研究

针对原油包干政策出现的问题，相关单位及学者在当时的背景下也做出了有针对性的研究，提出了他们在当时条件下所能想到的解决方案。

西南石油学院的罗维强认为，油田没有原油自销权与国内油价调整影响了原油包干政策的运行效果，逐渐加重的包干指标又影响了石油工业发展的良性循环，针对各油田的产量包干反而加重了油田间的“苦乐不均”。为此，他提出了用数学公式来确定各油田每年包干指标的办法。[5]23-29

石油行业承包问题研究课题组1989年在其有关研究中指出，包干政策出现问题是生产资料市场化与原油统配导致的投入与产出间的不平衡所致；包干指标后期脱离实际，不利于石油工业的良性发展；当时环境下的原油价格体系无法反映石油工业的实际情况。故此课题组提出了相应的解决方案：改变单一的产量包干，形成配套的产业扶植承包；制定与行业承包配套的投资政策；开展“一业为主，多种经营”；明确总公司在包干中的性质和地位；明确总公司和各油田公司间的经济关系。[3]40-42

1992年四川财经学校的谢君伙也在其文章中指出，当时原油包干政策存在的问题主要是包干没有同石油工业经济效益完全挂钩，没有考虑石油工业的发展规模，直接导致了国内石油价格分为统销价和市场价并存，造成石油工业亏损。[6]36-37

3 以石油行业承包问题研究课题组为例简述其研究文本

上文所述的研究中，因石油行业承包问题研究课题组的分析最为详细，故本文以此为例进行再分析与再认识。

3.1 课题组总结出的问题

课题组总结包干政策运行中出现的问题主要有六个方面[3]40～42。

(1)原油包干政策在形式和内容上存在国家“保”和石油工业“包”的不对称、包干指标单一的问题。原油包干政策实施初期国家基本上可以保障石油工业完成包干指标所需的大部分生产资料，但随着经济体制改革的深入，生产资料市场逐步放开，国家对石油工业能够提供的生产资料逐步减少，对原油产量的包干指标却越来越高，“保”和“包”失衡。包干政策只看原油产量这一单一生产成果，对于新增储量等勘探成果没有核定指标，忽视了油田的勘探开发成果，从而导致各油田对生产的投入加大、对勘探的投入缩减等问题相继出现并加剧。

(2)原油包干的标准脱离了石油资源开发的自然规律。为了完成过高的包干指标，实现超产，各油田企业在原油开采工作上向上产油田倾斜，导致产量高的油田投入越来越多、生产指标也越来越高，产量低的油田能够获得的投入越来越少，产量也随之越减越少，进而导致石油行业开发失衡，从长远来看不仅影响后续的石油产量，甚至可能影响国民经济的均衡发展。

(3)忽视了油田生产经营的特点，没有妥善解决风险的转移与承担问题。在市场经济条件下，勘探开发风险可以部分或全部反映在原油成本上，通过原油价格变动补偿部分风险损耗。原油包干政策下，我国的原油仍旧大部分由国家统配，油田企业无法通过原油价格补偿这一部分的风险耗损，开发风险基本上由企业自己承担。此外，油田企业从勘探到开发是一个延续的过程，而各个环节之间没有固定的衡量标准，不可避免地出现下游环节替上游环节承担风险的问题。

(4)原油承包政策下的石油价格体系是纯粹的计划经济控制下的价格体系，既不反映原油生产成本，又不反映市场供需状况。原油包干政策下的石油行业实行原油价格“双轨制”，包干指标内的原油由国家统一定价分配，超产部分则作为“高价油”出售。少量的“高价油”短时间内缓解了供需矛盾和油田企业的资金缺口，但由于这一政策下产量决定收益，反而加剧了油田之间的利益分配不均。此外，“高价油”的价格定制也没有考虑油田的实际生产成本，并不能反映市场的实际供需。

(5)原油产量包干加剧了地区分割和“大而全”的不合理的生产技术要素配置。由于地理位置、交通等外部条件限制，我国当时的油田分布基本上按地理区划分，而自成一体的管理体制使油田企业普遍形成了“庄园式”的作业体系。原油包干政策以油田为单位来核定生产指标，导致各油田对自身区域内的资源开发进一步垄断，加剧了地区分割。区域固定化又使各油田间及油田内部缺少竞争，生产要素配置得不到有效的优化，缺乏经济效益。

(6)原油包干政策没能解决石油工业产权关系不清、经济关系不顺的问题。石油工业依旧是集政府所有、政府管理、政府经营于一体，油田企业和石油工业部之间、石油工业部和政府之间不仅存在行政隶属关系，还存在经济关系。这种产权不清，以及所有者、经营者和生产者地位的不确定，导致了油田企业对于生产经营没有稳定的自主权，企业运营难以规范化、法律化，无法自负盈亏。

3.2 课题组提出的建议及对策

课题组针对总结出的原油包干政策运行期间存在的6个问题，给出了他们认为合适的6条建议及对策[3]43～46。

(1)针对原油包干政策指标单一、“保”“包”失衡的问题，提出了4点改进建议：一是改变单一的原油产量包干，建立包括储量、产能和产量在内的综合承包指标体系，通过项目而非单一指标来实现对储量和产能的承包，强化油田的生产及勘探开发效益；二是依据全国各油田的实际生产能力划分油田类型，各油田进行有针对性的产量承包，不同类型的油田指标酌情而定；三是国家计划在确定石油工业的计划指标时要与承包基数相一致，尽量避免油田企业“超负荷”运转；四是在确定承包产量时给予石油工业一定的自主权或参与权，使包干指标在遵循油田的客观生产规律的前提下努力满足国家要求。

(2)理顺原油价格体系，制定与原油包干政策相配套的投资政策，建立石油工业扩大再生产的正常资金来源渠道。对构成原油成本的项目进行核定，将勘探费用部分列入原油成本，根据实际情况确定有偿使用储量的标准，以此为基础调整原油价格，回收勘探费用。原油价格的调整还要考虑市场供需和国际油价变动，应以“单轨制”价格体系代替“双轨制”价格体系。改革石油行业现行的投资管理体制，组建正常的投资渠道。

(3)鼓励石油企业开展“一业为主，多种经营”，搞好综合利用和伴生资源开发，增强企业承包后的经济实力。一要引导和鼓励油田企业对于石油、天然气副产品进行综合利用，发展油气下游工业；二要大力扶植劳动密集型集体经济或部分国营企业，安置油田剩余劳动力，减轻油气主体产业的负担，使“包袱”变为“财富”；三要鼓励油田现有的生产技术服务及设计单位走出油田，参与社会竞争；四要加强油田所在地伴生资源的开发；五要对稠油等特殊油藏实行特殊的承包政策，并给予油田适当的产品分配权和成品销售权。

(4)改善国家对石油工业的控制方式，明确石油天然气总公司在行业承包于石油工业管理体系中的性质与地位。对油田企业的管理以经济管理代替行政管理。

(5)正确处理油田企业与石油天然气总公司的经济关系，进一步完善承包经营责任制。在确保完成国家计划任务的前提下，油田企业与总公司签订承包合同，明确责权利关系，促进自我发展、自我调节、自我约束，逐步形成油田企业与总公司共同承担生产与资金压力的机制。石油天然气总公司要理顺石油行业的资金渠道，按“投资倾斜”原则安排各油田企业资金，使资金与生产建设任务挂钩。

(6)深化油田企业内部改革，逐步形成以二级单位为承包主体、经营主体、投资主体、收益主体及责任主体的新型油田企业承包制体系。

4 对石油行业承包问题研究课题组研究文本的分析

石油行业承包问题研究课题组对原油包干政策的研究文章如实地反映了在当时背景下原油包干政策出现的一系列问题，也相应地提出了有针对性的建议和解决方案，但是，由于这些建议和解决方案都是囿于当时的特定历史条件的，并不能从根本上解决问题。

原油包干政策出现一系列问题的实质是石油企业的性质不清楚，政企不分，以行政命令管理企业，导致企业很难适应市场化。改变单一的产量承包为综合承包指标体系，根据油田实际情况划分产量指标，甚至给油田一定的自主权与承包指标定制的参与权等一系列改变包干政策的形式和内容的解决方案，没有也不可能扭转以行政命令给油田企业下达硬性指标的管理模式，如发生像包干政策运行中出现的各种阻碍包干、削减包干红利的政策变动，依旧会带来相同的问题。

课题组提出的理顺原油价格、完善投资政策、扶植伴生产业、“一业为主，多种经营”等建议和解决方案都是在当时半市场化的背景下进行的，而当市场经济还没有完全实现，市场无法进行自我调整时，这些措施是无法达到理想效果的。当时的社会状况是生产资料市场开放而原油市场不开放，导致市场化的不彻底，为了维持这种不彻底的市场化运转，政府就必须采取行政手段强制命令企业进行不平等的商品交易。故而这些措施解决不了根本问题，想要解决问题只能放开市场。

独立的市场主体是市场经济的基石，而作为原油承包主体的油田企业在当时的背景下并没有独立成为市场主体的条件。根据市场主体的特征，市场主体应具备经济性、独立性与平等性。油田企业拥有一定数量的生产资料和劳动力，从事商品经营活动，拥有一定的经济性。但油田企业生产的商品“原油”受国家统一定价及分配，不具备产品的分配及销售权，不能自主地参与市场经济活动，缺乏独立性。缺乏独立性的油田企业与其他能够独立自主的参与市场经济活动的企业相比，在市场经济中天然地处于不平等的地位。故此，当时的油田企业无法成为独立的市场主体。这就决定了虽然课题组提出了以经济管理代替行政命令的管理油田企业的建议，但是客观上只要油田企业不能真正成为独立的市场主体，石油行业就无法真正进入市场经济，形成良性循环。

课题组关于油田企业与石油天然气总公司及油田企业内部的改革建议基本上也是治标不治本。油田企业与总公司及内部各部门之间的管理基本上沿袭了国家对石油工业的管理模式，即便订立了承包合同，行政命令一旦更改，合同的约束力在油田企业与总公司之间依旧小于行政命令，这就回到了包干政策运行期间出现的国家计划约束力大于包干指标的问题上，企业内部尤其是分属上下级关系的部门之间亦是如此。

5 结 语

在原油承包政策实行后期，国家也对该政策做出相应调整，但无法解决根本问题，包干政策最终退出历史舞台。现今的石油工业虽然建立了上下游一体化的三大集团公司，但实质上仍未完成真正的市场化。石油行业承包问题研究课题组的分课题负责人吕建中也在2018年再次指出，包干政策在实践中的改革经验对当前石油行业全面深化改革仍然有重要的现实和借鉴意义，石油行业的改革“必须坚持按经济规律办事，落实企业自主权”[4]，笔者认为其实质就是必须真正的市场化。中石油咨询中心咨询专家、原全国油气储量委员会办公室主任査全衡也在2018年发文指出，石油行业的改革一直围绕“发挥市场在资源配置中的(基础性)决定性作用”的主旨[1]，也就是一直在寻求真正的市场化。石油行业想要真正市场化，进入市场经济，首先要厘清政府和企业的关系，其次要厘清企业和企业的关系。

政府是拥有公共管理和服务职能的机构，是市场的监督与维护者，本身不进入市场；企业是生产、交易单位，是市场的参与者，必须进入市场交易从而获利。目前油田企业的性质是国有企业，以完成国家任务为首要目标、内部以下达指标的方式进行运作的特殊性使油田企业依旧未能成为独立的市场主体。要改变这一点，需从经济上进行大刀阔斧的改革，让国有石油公司真正变为与其它民营企业一样的独立企业，同时，彻底放开旨在保证国有石油企业垄断的矿权限制，让其它企业平等地参与油气生产与经营。

企业与企业在市场经济中属于平等的竞争关系，但大型企业与各下属公司则多属于投资资产关系。总公司为下属公司提供投资并下达一定的盈利任务，下属公司盈利则总公司持续投资，下属公司持续亏损则总公司可将其脱手。这是市场经济下市场自行选择企业的存续，相对于企业属于政府的国有体制更加符合市场化发展的规律，并且避免了国有企业所特有的只管伸手要钱、不求生产效益的弊端。

市场也不是尽善尽美的，盲目性、滞后性等也会使企业出现亏损乃至破产的可能，但经过市场选择留下的企业往往更能适应竞争、承担风险，企业寿命和活力也更为突出。我国的石油工业只有进入市场，让油田企业在市场中自由翱翔，才能更好地应对世界石油市场的风险，进而保证我国的能源安全。