我国地方政府隐性债务风险管理研究——基于内部控制视角

熊运莲 何 怡

(西南科技大学经济管理学院 四川绵阳 621010)

第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日通过了关于修改〈预算法〉的决定，并决议于2015年1月1日起施行。2014年10月,国务院出台了地方政府债务管理的纲领性文件：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)。自此版预算法实施以来，禁止地方政府通过投融资平台等方式举债，进而地方政府大量通过PPP、政府引导基金和违规担保等方式，变相融资，扩大地方政府的隐性债务规模，形成了隐性负债。2017年12月，财政部发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》；2018年6月，财政部部长刘昆受国务院委托向十三届全国人大常委会第三次会议作2017年中央决算的报告，强调继续依法加强限额内地方政府债务管理，着力防控地方政府隐性债务风险。2018年8月，中央下发了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府隐性债务问责办法》等政策，意味着国家对隐性债务高度重视，着手摸底各地隐性债务，并对隐性债务可能引发的风险采取有效的应对措施。 2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对预算法进行了第二次修正。因此，地方政府隐性债务风险的治理问题已成为当前各级地方政府需要应对的重大课题。

下文运用《行政事业单位内部控制规范(试行)》和COSO内部控制理论，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等内部控制的五大核心要素出发，对我国地方政府隐性债务的风险管理路径进行阐释，为防范我国地方政府隐性债务风险提供参考路径，更好地促进地方经济稳步健康发展。

一、文献回顾

近年来，如何加强地方政府债务的风险管理以防范财政风险成为国外研究的热点。主要围绕以下几个方面进行研究：

地方政府债务的分类，如Hana Polackova[1]提出了财政风险矩阵，从法律责任以及道义责任视角将政府债务划分为两类：“显性债务”和“隐性债务”；张立承[2]综述了赵全厚研究员和封北麟副研究员的研究观点，将地方政府隐性债务细分为两类：“一类隐性债务”和“二类隐性债务”。

地方政府举债行为的研究，如巫姣[3]将城市化水平、财政集权和政绩考核制度置于同一整体分析框架下,对地方政府举债行为的经济增长效应进行深入地再评估，发现地方债务确实会影响区域经济增长。

地方政府债务风险产生的制度根源，如王喜梅[4]从新《预算法》视角，分析我国地方债务风险管理机制存在的问题，进而构建我国地方政府债务风险管理的“闭环”制度体系；陈磊[5]对地方政府隐性债务成因及界定，提出有针对性的审计建议,发挥审计的“免疫系统”功能,推动实现国家良治。

地方政府债务风险的评价体系，如宋良荣 、侯世英[6]从资产负债视角，分析我国地方政府资产负债管理的现状，通过 AHP 层次分析法对地方政府性债务风险评价体系进行初步构建，提出了地方政府性债务的价值管理的相关建议。

本文在上述文献的基础上，运用《行政事业单位内部控制规范(试行)》和COSO内部控制理论，从内控控制的五大核心要素出发，分析我国地方政府隐性债务风险产生的主要原因，进而提出我国地方政府隐性债务的风险管理路径。

二、基于内部控制视角的我国地方政府隐性债务风险分析

根据封北麟[7]的观点，我国地方政府隐性债务分为两类，并地方财政风险与金融风险呈现出相互转化、相互融合的态势。[2]杨兴龙[8]研究了内部控制服务国家治理的可能性，并对其运行机理和实施路径进行分析。在上述文献基础上，下文从内控控制的五要素出发对我国地方政府隐性债务风险进行分析。

(一)日趋复杂的控制环境

控制环境是内部控制的核心要素之一，是地方政府债务风险控制的基础要素。控制环境对我国地方政府隐性债务风险的影响主要体现在以下几个方面：

1.不平衡的财政分权机制

我国财政体制改革经历了“统收统支”“分灶吃饭”“分税制改革”的三次大改革,每一次改革都是财政分权的具体尝试。由于中央和地方的责权利划分不合理，一些事项本应由中央政府财政承担支出责任，但交由地方政府财政承担支出责任。尽管中央政府财政通过转移支付或税后返还的形式对地方政府财政进行了一定的补贴，但是从地方政府的角度看，地方财政与中央财政的分成比例仍是不断下降的，从而造成了部分地方政府的财政收入不足。另外，对于基础设施、社会治安和义务教育等地方公共物品支出，往往基数较大、刚性较强、历史欠账多，基本都由地方财政负责，在地方政府财力较为紧张的情况下,一些地方政府为了筹措资金，往往选择PPP、违规举债、变相担保等方式，容易形成地方政府的隐性债务，加大地方政府的隐性债务风险。

2.不健全的地方政府投融资机制

根据我国新《预算法》规定，各级地方政府中，只有省级地方政府才能发行地方债，其他各级地方政府只能通过省级地方政府代为举借，不能采取直接融资方式进行融资，因此，诱发地方政府隐性债务存在的主要原因是地方政府投融资机制不健全。部分地方政府领导为了追求其任期政绩，在地方政府资金相对短缺的情况下，为了筹措任期内地方经济发展所需的资金，以国资形式出现的融资平台公司、城投公司、建设开发公司等尚还存在，并通过这些公司直接或间接地筹措多种内部或外部资金。但由于部分平台公司的治理结构不完善，相应的监督管理机制也不健全，易引起地方政府的投融资决策不严谨，容易导致地方政府债务规模失控，形成地方政府的隐性债务风险。

3.不健全的地方政府债务管理机制

根据新《预算法》规定，地方政府的财政部门负责管理本级地方政府的债务，但是部分地方政府对地方政府的债务仅仅是进行简单的统计、资金划拨等事务性管理，并未真正有效地管理地方政府债务。各级地方政府并未设置专门的地方政府债务管理机构，地方财政部门对地方政府债务的管理也不够重视，只是对将其作为附属性管理，将地方政府债务的管理权分散到地方财政部门的预算、国库、农业和基建等机构。虽然这些机构隶属于地方政府财政部门，但是各机构间的业务缺乏关联性，使得这些机构难以密切地配合和协调地方政府的各项债务管理，容易造成对地方政府的债务情况，尤其是隐性债务情况不明朗的局面，间接地增大了地方政府的隐性债务风险。

4.欠缺的地方政府自身风险意识

在我国，各级地方政府官员只对任期内的经济、就业等指标负责，对任期外就是下一任官员负责了。这样，为了筹措任期内经济发展所需的资金，容易使得我国地方政府对债务风险意识不够，容易采用盲目举债、盲目担保等方式，一旦债务人偿还能力发生困难，作为违规担保的地方政府将承担连带赔偿责任，从而使得地方政府隐性债务增加。2018年8月，我国出台了《地方政府隐性债务问责办法》，强化了隐性债务问责机制，尽管使地方政府隐性债务扩张面临强约束，但在在抑制隐性债务扩张的同时，部分地方政府官员怕担责，没有正确的风险意识，拖累了地方政府基建的投资，不利于地方经济的健康发展。

(二)不完善的风险评估流程

尽管地方政府隐性债务风险可能会导致政府的信任危机，还可能成为我国经济发展中的一大隐患，但由于我国地方政府自身往往风险防患意识不够，部分地方官员为了实现其任期内“以数字论英雄”的经济考核指标，或者在有限任期内表现较好的 “政绩”，往往没有认真地执行“风险识别-风险评估-风险应对”的风险评估流程。比如，很多地方政府在推进政府与社会资本合作(PPP)过程中，项目论证、财政承受能力论证流于形式， 普遍存在“重建设、轻运营”、风险分配简单粗放等现象，易大概率转化为政府的兜底支出责任，形成地方政府的隐性债务风险。

(三)形式化的控制活动

根据内部控制理论的观点，地方政府应该根据风险评估的结果，采用相应的控制活动，将地方政府的隐性债务风险控制在可接受的范围之内。但是，部分地方政府对隐性债务风险的评估不够，采取流于形式的控制活动，尚未贯穿于债务管理的各个环节中。主要表现如下：我国各级地方政府机构中没有设立专职的债务管理部门，财政、审计、监察等部门都在管理、监督地方政府债务，管理标准无法统一，管理权限交叉混乱，看似各部门都在管，但都没有实质性地管；部分隐性债务，如融资平台公司债务，对授权审批、运营控制等控制活动意识较弱，难以真正实施授权审批制度；我国2018年前的预算会计以收付实现制为基础，对政府的隐性负债未予以记载和披露，缺乏相应的会计控制；地方政府隐性债务没有纳入预算管理，无法实行预算控制。

(四)不通畅的信息沟通

我国地方政府的投融资活动分散于政府的各个部门，地方政府只将显性的债务纳入预算和会计报表，而未将隐性的债务纳入会计报表进行核算，对我国地方政府隐性债务规模只能做大概估计。另外，根据《预算法(2018年修正)》规定，省级政府需要将地方政府债务纳入预算管理，但在实际操作中，省级政府只将显性的债务纳入，而未将隐性的债务纳入。省级以下政府无举债资格，除了通过省级政府代为举借外，为了融通资金，地方政府采用政府担保或变性担保等“多元化”融资方式，形成地方政府的隐性债务，不但未纳入会计报表，也未对外信息公开。

(五)不完善的监督机制

我国《预算法(2018年修正)》明确规定，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”，另外，“第九章 监督”中，明确各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级政府财政部门、审计部门等对预算、决算进行多方位的监督。但在实际运行中，财政部门往往发挥只统计、划拨等事务性职能，审计部门和各级人民代表大会及其常务委员会因时间、独立性等很难发挥很好的监督作用，地方政府往往依靠设立的投融资平台、建立投资公司等方式筹措资金，形成地方政府的隐性债务。另外，我国对过度负债的地方政府的追责力度不够，部分地方政府甚至报有 “兜底”的幻想，这间接地导致地方政府的举债方式灵活多变，举债规模日趋增大，地方政府债务的隐性风险也越来越大。

三、基于内部控制视角的我国地方政府隐性债务风险管理路径

(一)改善控制环境

1.健全我国地方政府举债的相关法律环境

为了防范我国地方政府的隐性债务风险，我国政府出台了一系列政策，如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》《两部门关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)>的通知》《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通》等，旨在完善地方政府专项债券管理的政策环境，加快地方政府分类发行专项债券的步伐，促使地方政府隐性债务显性化，发挥地方政府规范举债对地方经济社会发展的积极作用，有助于更好地防范地方政府隐性债务风险。

2.健全地方政府债务管理机制

各级地方政府需要健全地方政府债务管理机制，以更好地防范地方政府隐性债务风险。首先，地方政府内部需要强化诚信原则。领导人员需要诚信，树立正确的政绩观，通过公开合法的渠道，尽力将隐性债务显性化，或者减少隐性债务转化的可能性，不能为了自身政绩，盲目恐慌或扩大隐性债务风险。 其次，建立合理的债务管理机制。沿着“事前-事中-事后”的流程，建立合理的组织机构，并明确债务责任的分配、授权与追究机制，加强地方政府债务管理，防范地方政府隐性债务风险。最后，提高相关人员的专业胜任能力。建议培养或招聘具有金融、法律等人员充实到债务管理机构中，通过继续教育或培训，不断提高相关人员的专业胜任能力，更好地识别和评估地方政府隐性债务风险。

3.加强地方政府自身债务风险意识

各级地方政府需要树立适度借债的观念和风险意识，不仅是地方政府官员需要具备的，也是每一个政府部门人员的基本素质，是防范地方政府隐性债务风险的必备要素。地方政府既要高度重视，也不能盲目恐慌，按照“深化改革、综合治理，区别对待”的思路，既要稳健投资以促经济稳增长和扩大内需以促改革，又要加强地方政府隐性债务风险管理。

(二)加强风险评估

风险评估是地方政府隐性债务风险防范的重要环节。各级地方政府应密切关注影响地方政府隐性债务控制目标实现的各类风险，通过风险“识别-评估-应对”将地方政府隐性债务风险控制在一定范围内。

1.风险识别

根据封北麟[7]的地方政府隐性债务二分法观点，一类隐性负债，是地方政府在违法违规融资过程中刻意隐匿的地方政府债务，如政府融资平台公司的各类银行贷款、违规担保等，属于地方政府 “合理但不合规”的债务，需要对这类债务进行定量估计，大致估算这类债务的规模，并系统地收集相关信息对其主要风险点进行识别。二类隐性负债，是地方政府因其所承担的公共管理职责而必须承担的支出责任，如自然灾害补助等，是地方政府承担“维稳安民”的社会保障责任形成的隐性负债，地方政府需要对这类债务进行定性和定量预判，并系统地收集相关信息对其中的重要风险点进行识别。

2.风险评估

为了更好地进行地方政府的隐性债务风险评估，地方政府应当建立专门的债务风险评估机构，以更好地防范地方政府隐性债务风险。首先，根据一类、二类隐性债务来源的实际情况设定切实可行的隐性债务风险控制目标；其次，根据识别出的隐性债务主要风险点设计出一系列适宜的风险识别指标体系以定性或定量分析隐性债务风险；最后，根据已识别出的隐性债务风险点进行风险评估，进而提出风险应对建议。

3.积极的风险应对

在评估地方政府隐性债务的相关风险之后，地方政府的领导层需要积极地确定防范地方政府隐性债务风险的应对方式。根据风险评估的高低，有针对性地选择规避风险、减少风险、共担风险和接受风险等风险应对方式。另外，在做出风险应对的过程中，地方政府的领导层需要考虑风险应对的成本和效益，在可接受的风险容忍度内积极地选择恰当的风险应对方案。

(三)进一步落实控制活动

控制活动贯穿于地方政府各部门之中，存在于各个层面和各个业务部门，应全面覆盖地方政府债务风险控制的各个环节。针对一类隐性债务，需要厘清此类债务的来源渠道，收紧融资渠道，实施专门的管理和规范措施，如制定关于地方融资平台公司举债的相关办法，并对隐性债务纳入政府内部会计系统控制之内，对可能性很大(>50%)的隐性债务应纳入政府预算管理与控制之内，引导地方政府隐性债务显性化，甚至阳光化。针对二类隐性债务，地方政府需要推进全面深化体制改革，如推进个人所得税改革，增加商业保险的专项附加扣除，缓解地方政府财政对补充养老保险的支出压力，另外，地方政府建立专家数据库，评估一类和二类隐性债务的可能性和规模趋势，依据隐性债务规模并按一定比例建立地方政府隐性债务的风险准备基金，以防范地方政府隐性债务风险。

(四)强化通畅的信息与沟通机制

为了更好地防范地方政府的隐性债务风险，地方政府需要强化通畅的“自上而下”“自下而上”的债务信息沟通与反馈机制。各级地方政府领导层需要将其关于地方政府隐性债务风险控制的相关指令顺畅地传递给地方政府隐性债务风险管理的各相关责任部门和人员，反过来，地方政府隐性债务风险管理的内部各相关责任单位和人员也应及时向上传达地方政府隐性债务风险的相关信息，为地方政府隐性债务的风险识别、风险评估和风险应对提供充足的决策信息。通畅的信息与沟通机制贯穿于地方政府隐性债务风险防范的整个流程中，也体现在内部控制的其他四个要素中。通畅的信息与沟通机制为地方政府隐性债务风险的有效管理提供合理的保证，有助于提高地方政府隐性债务风险控制的效率和效果。

(五)进一步完善监督机制

为了降低地方政府隐性债务风险爆发的概率，尽可能地有效监控地方政府隐性债务风险，地方政府需要进一步完善地方政府隐性债务风险的监督机制。

首先，建立“事前-事中-事后”的全方位审计监督机制。地方政府在筹措资金时，内部审计等监管部门可以进入事前监督，建立风险预警机制，严禁地方政府变相举债，防范地方政府隐性债务的增量风险。

其次，通过地方政府内部、外部的监督机制，对地方政府隐性债务风险进行风险管理。内部监督主要是地方政府的审计部门监督，外部监督主要是人大的监督、舆论的监督和社会公众的监督。通过内部、外部的监督机制，以显性化监控尽可能实现地方政府隐性债务的全过程监管，防范隐性债务突然的显性化冲击。

最后，强化持续监督机制。地方政府需要建立领导干部离任审计制，强化终身问责制，进一步强化对非标债务融资的监管，防范地方政府隐性债务风险。通过领导干部离任审计制度，有助于领导干部树立正确的“政绩观”，通过适度举债，促进地方经济的健康和谐发展。强化终身问责制，倒查违规举债责任，在一定程度上限制一些不合理的地方政府隐性债务行为，防范地方政府隐性债务风险。

结语

本文运用内部控制理论和《行政事业单位内部控制规范(试行)》对我国地方政府隐性债务风险进行分析，为我国地方政府隐性债务风险管理提供了参考路径。我国地方政府隐性债务风险主要是不平衡的财政分权机制、不健全的地方政府投融资机制、不健全的地方政府债务管理机制、欠缺的地方政府自身风险意识等日趋复杂的控制环境、不完善的风险评估流程、形式化的控制活动、不通畅的信息沟通和不完善的监督机制等风险因素引起的。可以通过健全我国地方政府举债的相关法律环境、健全地方政府债务管理机制、加强地方政府自身债务风险意识等以改善控制环境、加强风险评估、进一步落实控制活动、强化信息与沟通机制和进一步完善监督机制等风险管理路径，更好地防范地方政府隐性债务风险，促进地方经济的健康和谐发展。

最后，感谢西南科技大学高教研究项目(编号：17GJZX16)、四川军民融合战略研究中心(编号：JMRH-1810) 和四川信息管理与服务研究中心(编号：SCXX2018YB15)的资助。