公安行政应诉能力提升思考

陈臻昱

（南京市公安局鼓楼区分局 江苏南京 210000）

行政诉讼是公民、法人或其他组织通过法律途径维护其合法权益、监督行政主体合法合理行使公权力主要途径之一。随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的贯彻执行，新《行政诉讼法》中登记立案制、异地集中管辖制度等的推行以及公民法律意识的提高，公安机关应诉工作面临着全新的挑战，不仅在数量上，更是对执法全流程、量罚合法与合理性等环节提出了更高的要求。笔者目前在公安法制部门工作，从事案件审核同时负责公安行政诉讼工作，深感当前行政诉讼给公安行政执法工作带来的挑战，而我们的应诉工作仍需进一步完善。鉴于此，笔者结合基层公安执法及诉讼工作实际，谈谈自己对公安行政应诉能力提升路径的思考，以期促进公安执法水平和应诉能力的进一步提高。

一、当前公安机关行政诉讼情况现状及趋势

（一）新行政诉讼法施行，诉讼数量稳步增长

据统计，2011年至2015年的五年间，全国共受理行政一审案件751678件，其中以各级公安机关为被告的共70907件，占9.4%；共审结行政一审案件715397件，其中以各级公安机关为被告的共67576件，占9.4%[1]。全国共受理公安类一审行政诉讼案件具体到年份为:2011年10153件，2012年10750件，2013年10533件，2014年14497件，2015年24974件，较去年大幅上涨72%。2016年全国共审结公安机关为被告行政一审案件24179件，较去年上涨约6%，2017年审结21011件，较去年下降13%[2]。由于2018年全国法院司法统计公报，尚未发布因此2018年相关数据还不能得知。但可以发现，涉及公安的行政诉讼数量在经历了2015年的大幅上涨之后，整体的上涨趋势有所回落，甚至在2017年有所下降。

以A市公安局为例，2017年全局一审行政诉讼应诉案件共255起，比2016年上升74.7%。其中:市局作为被告的行政诉讼案件34起，比去年上升78.9%，其中因市局作出维持复议决定与分局作为共同被告的行政诉讼案件30起；交警支队作为被告的行政诉讼案件14起；分局（包括派出所）作为被告的行政诉讼案件207起，比去年上升62.9%。而2018年度A市公安局一审行政诉讼案件达301起，较去年上升18%，其中市局经复议案件作为共同被告42起，较去年30起上升40%。

从以上数据可以清晰看到，新行政诉讼法施行后，由于简化了立案条件，扩大了受案范围，大量原本难立案的“民告官”案件也进入到诉讼程序，而且，起诉期限由3个月延长到6个月，原告将有更充足的时间准备起诉，这些都是造成诉讼案件增长的原因。此外，还有一个现象值得注意，新法规定复议机关即使是维持原行政行为也需要作为共同被告出庭应诉，加之新法要求行政机关负责人应当出庭应诉，很多原告诉讼时往往会首先选择复议，其主要目的是希望能够通过庭审见到更高级别的领导干部，以期解决问题。

（二）打处矛盾转移，诉讼压力增加

从案件类别看，以A市公安局B分局为例，2015年行政诉讼50起。其中:31起由于征地拆迁导致非正常上访引起；2016年行政诉讼一审案件28起，18起为同样原因引起；2017年行政诉讼一审案件23起中，同样原因为11起；2018年行政诉讼一审案件27起中，同样原因为9起。

从以上数据可以看出，B分局几乎每年行政诉讼中近一半案件是由于征地拆迁环节引发矛盾，相关人员非常正上访被公安机关处罚，进而将原本跟公安机关无关的矛盾转移至公安机关。由于一些非访对象会不计后果，以同一项涉案事由，先后将行政复议、行政诉讼一审、二审甚至再审的救济程序都走个遍，导致司法资源严重浪费。而随着行政案件跨区域集中管辖试点，法院法官对案件的审判标准逐步趋紧，对公安的处罚行为进行严格监督审查，公安机关的应诉压力明显增加。

（三）部分原告间串联现象、恶意诉讼情况显现

以A市公安局B分局为例，许多行政诉讼案件原告都为“老面孔”，此类人员之间经常相互联系，探讨应对公安机关策略，积极运用诸如行政监督、行政再审等法律手段提起诉讼，通过复议增加市局、市政府作为被告对象，提高诉讼审级，甚至聘请“黑律师”指导、代理诉讼，针对公安机关任一行政措施环节（诸如传唤、扣押、收缴等）在全案已经起诉的基础上再分别诉讼，故意提高起诉案件数量，并定期集中共同旁听法庭审理，试图通过公开庭审从而引起关注，扩大影响。

此外，在交警部门一些现场处罚并现场收缴罚款的行政处罚案件中，也出现一些拥有一定法律实务经验的原告，其非常清楚公安机关相关处罚流程和法院受案过程，特别是涉及公安机关现场执法记录仪保存期限往往是3个月或者6个月，其往往在起诉期限届满最后一天前起诉，加上法院受理、寄送传票等时间，导致公安机关收到起诉状时候相关证据已经灭失。当然，此种情况是否有恶意诉讼之嫌需要进一步研究。

（四）公民权利保护意识增强，对公安工作提出更高要求

由于法律意识的不断提高，公民对于因扣押、传唤等强制措施以及不及时受案、政务信息查询等与自身利益相关情况愈加关注，容易引发诉讼案件的提起。现阶段主要集中在:一是部分报警人认为公安机关未按照其自身理解及时对相关纠纷进行受案调查，则要求公安机关出示不予受理治安案件决定书进而起诉公安机关不作为；二是许多群众由于不符合信息查询主体要求或是未按照相关规定提供证件及手续，从而对相关单位不满导致诉讼等。

二、公安行政执法及应诉中存在的常见问题

（一）对行政诉讼认识存在偏差

面对新《行政诉讼法》的施行，少数领导及民警思想上或多或少呈现出无动于衷的“麻痹症”、无所畏惧的“任性症”、无所适从的“恐惧症”，这些现象与新《行政诉讼法》的立法宗旨格格不入，也与弘扬法治思维背道而驰[3]。笔者通过走访基层派出所等单位发现，很多民警对行政诉讼的认识还只存在与听说过，实际参与到其中的人或经历过的并不多，但大部门民警普遍认为行政诉讼工作是一项负担，使得原本繁重的基层任务更加麻烦，因此，很多民警很不希望自己所办理的案件引发行政诉讼，甚至一些民警存在不愿意办理行政案件的倾向。此外，还有很多民警没有认识到行政诉讼是监督公权力行使的方式之一，是行政相对人的合法权利，反而认为行政相对人起诉纯粹是“吹毛求疵”，甚至有部分处罚决定裁量过程中因为行政相对人表达出要提起诉讼的想法后，反而受到很严厉的处罚。

（二）执法理念缺乏更新

个别办案民警还不能适应从“管理型”向“服务型”转变的执法趋势，不能够按照“理性、平和、文明、规范”的要求，正确对待和运用手中的权力[4]。而且很多民警行政案件办理过程中依然存在重实体、轻程序的现场，对行政法的原则以及程序规定的理解不透彻，不明白相关程序制度设计背后的人权保障等理念。由于法学基础理念理解的偏差，加上对执法为民的本质要求缺乏准确地把握，执法过程中容易出现懈怠、态度不好、办案程序疏漏、裁量不公平公正等情况。

（三）警情纠纷处置不规范，导致应诉举证难

以A市公安局B分局为例，近三年以基层派出所为直接被告提起诉讼的有10起，而这些案件都是接处警所引发，造成行政相对人起诉派出所不作为。一方面，许多民间纠纷并非属于公安机关管辖，而部分当事人不能理解，民警在出警过程中未能充分有效的说明情况或者告知其涉及的部门，同时部分处警过程中，未能通过执法记录仪全面摄录取证过程或是存在不文明用语情况，容易导致诉讼时陷入被动。另一方面，很多轻微的打架纠纷中，相关单位往往首先采取调解方式处理，但必须明确的是:必须双方愿意调解公安机关才能调解，如果有一方明确不愿意调解，公安机关应决定是否受理治安案件。客观来说，此类轻微打架纠纷通常仅有双方口供，且各执一词，缺乏现场物证、监控录像和旁观人的证人证言等证据，在此基础上办案民警无论是开展调解、还是对违法行为人进行处罚、采取强制措施，不仅难以取得理想效果，还容易导致一方甚至双方都对公安机关不满，继而引发复议诉讼等情况。

（四）案件调查取证办理存在瑕疵，应诉证据易被排除

尽管A市公安局近三年无一起行政诉讼败诉案件，总体执法水平值得肯定，但通过查阅卷宗，还是发现存在部分问题，同时通过相关的法院裁判文书，部分证据在庭审质证过程中由于缺乏合理解释而被排除，造成全案证据存在瑕疵。目前存在的程序和调查取证问题主要集中在:非现场发现违法行为人，不使用传唤证传唤；传唤、拘留不通知家属或者仅在拘留时一并通知家属，且部分通知手续流于形式未能有效通知；在处罚告知时，被处罚人要求陈述、申辩，不再次制作笔录予以记录其意见和书面告知复核结果（虽然法律没有明确规定听取其陈述申辩和复核形式，但A市公安局内部对此有明确规定，这一点值得赞扬。）；部分纠纷引发治安案件受案不及时，滥用调解，调而不解情况普遍存在，或是未及时办理案件延长手续；部分案件在违法行为人主动供认的情况下，调查取证过于简单，未能详细核实涉案地点、物品等情况，不能形成完整的证据链。例如，吸食毒品案件中，吸毒人员所供述吸毒所在公共厕所早已被拆迁、吸毒所在的肯德基店实际并不存在等矛盾情况。此外，还有单位由于笔误将处罚决定书中法条或是复议、诉讼机关写错，这类笔误属于重大错误，需要补办相关手续更改，容易导致败诉风险，事实上我国其他部分地区就有因为处罚条款写错直接被判决处罚无效的案例。

（五）应诉人才队伍储备不足

笔者通过走访调研A市公安局各分局、职能部门、派出所等单位，发现派出所层面尽管都配备了专职或兼职法制员，但能够独立出庭应诉的人员屈指可数。各个分局层面委托代理人一般由2人构成，1名法制大队民警加1名办案单位领导，但实际整个应诉准备过程以及庭审时候的答辩还是以法制大队民警为主。在各分局法制大队中，通常由1到2人在日常各项工作中承担行政诉讼工作，但收到的应诉案件起数却不少，这也是导致应诉压力增大的原因之一。而从主要应诉人员的知识背景结构来看，大部门应诉民警是警校毕业，虽有部分人员取得法律职业资格证书，但受过相应的专业庭审应诉指导的几乎没有，大都是“摸着石头过河”，结合各类诉讼案件中的问题自己总结经验，在专业程度上很难与职业律师相比较。

三、公安行政诉讼应诉能力提升方法和建议

（一）正确认识行政诉讼的目的，转变执法理念

党的十八届四中全会提出:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”行政诉讼是解决公民与行政机关之间纷争的重要途径之一，是通过司法途径对行政权力行使的重要监督手段。警察权无疑是行政权中的典型，是一柄最为锋利的双刃剑，最应置于监督之下[5]。面对行政诉讼时，公安机关需要摒弃“怕麻烦”的思维，更加主动积极应对，证明自我行政行为的合法合理。而且，相对人通过诉讼途径解决行政争议，相比信访途径更加正规合理，更有利于法治体系的建设。此外，公安机关应该顺应形势，主动更新执法理念，牢固树立依法履职观念，正确理解法律条款背后的立法本意和行政法基本原则，慎用涉及公民人身自由和财产的强制措施和处罚，切实做到“对党忠诚，服务人民，执法公正，纪律严明。”

（二）落实行政机关负责人出庭应诉制度

领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境[6]。从外部来看，公安机关负责人出庭应诉，能够解决相对人“告官见官”的意愿，能够体现出公安机关愿意接受监督的诚意，能够使得原告有机会当面向行政长官反映自己的诉求，原告的心理上会得到一定程度的满足，有利于消除原告的不满情绪，而且通过原告间的“口口相传”，公安机关的口碑得以树立，也能够将原本希望通过闹访、缠访等渠道反映问题的群众吸引到诉讼中来，有利于推进社会法治理念落实，有利于降低执法成本，有利于促进社会稳定和谐。从内部来看，公安机关负责人“真枪实弹”地出庭应诉，可以切身体会到庭审过程中的司法监督的严厉性，可以真实有效的发现实际执法过程中的困难和问题，更好地发挥行政机关负责人对执法工作的监督和引领作用，形成“倒逼”机制，从源头上减少执法不规范、不合法现象发生，避免行政争议的产生。

（三）加强内部监督，促进执法公开

必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人[7]85。为避免在行政诉讼过程中出现举证难或证据效力地下等问题，公安机关内部监督部门必须要对执法实现全流程监督，加强案件质量审核，及时发现和整改问题；要建立执法检查常态机制，在严格落实《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》的同时探索建立民警执法融错纠错机制，鼓励民警敢于执法、严格执法。例如，A市公安机关通过执法监督平台，能够对警情、案件处置、执法视频等全程监督，并建立两个月一次的全局范围内交叉互评制度。B分局法制大队则联合督查、监察室等部门，每周对各派出所各类警情、案卷等进行抽查，对发现问题的下发整改通知书，从源头上减少执法不规范现象发生，降低诉讼风险。

虽然通过行政机关内部设置审批程序来控制行政机关的调查权，再辅以行政机关内部的执法监督与考评，也可取得良好的控权效果[8]，但笔者以为，诸如行政诉讼、媒体等外部监督显然比内部监督更加严厉，更加直接。阳光是最好的防腐剂。权力只有公开运行，才能防止被滥用[7]86。当前我国社会快速发展，传播科技日新月异，各种直播软件、新媒体、自媒体等层出不穷，容易放大社会矛盾，给公安执法带来新的挑战。在行政诉讼已经公开直播的情况下，公安机关应当有足够的信心面对各种媒体，主动公布执法过程，更大程度促进执法公开，确保权力在阳光下正确行使。这样也能降低因为对公安执法过程申请信息公开而导致的行政诉讼数量，节约司法资源。

（四）注重办案细节，提高程序意识

新《行政诉讼法》实施后，公安机关即使实体正确，只要执法活动中存在程序问题，就容易被人民法院确认违法。就目前A市局参与诉讼情况来看，案件实体基本没有问题，出现瑕疵主要在各个程序环节，而且个别程序问题无法在回避或是作出合理解释。例如，我们经常会发现很多吸毒案件现场检查笔录的结束时间与询问笔录上记录的到达派出所的时间之间间隔太短，而两者地点之间的距离明显短时间内不可能到达，仅仅以笔误做解释难免会让法官对此证据产生怀疑。因此，各办案民警要加强《公安机关办理行政案件程序规定》《行政诉讼法》等相关法律法规学习，全面收集案件中涉及的各项证据，规范制作各项法律文书，严格履行案件办理过程中的各项程序，特别是内部呈请手续，并且及时地对履行相关程序的过程准确记录，避免因程序错误导致败诉。

（五）加强教育培训，落实庭审旁听制度

通过庭审发现，许多原告相互间在不断的学习行政诉讼法等相关法律，“研究”对付公安机关策略，而部分办案民警却对法律法规理解不透彻、办案程序一知半解，致使工作范经验化、教条化。同时，法官在诉讼中的主导地位更加凸显，庭审过程中发问更加频繁，更加尖锐。因此，各单位要贴近实战采取灵活多样的形式，有针对性地开展教育培训活动，从执法理念、法律原则、办案程序、处罚决定作出的说理过程等等都需要重点培训，并且定期组织民警旁听庭审工作，以便民警了解法庭对案件调查的各个环节，从而提高民警规范执法意识和案件办理质量。毕竟让办案民警亲自参与到庭审过程，可以使其切身体会到证据出现瑕疵或程序有疑问时被法官、律师追问的“窘迫之境”，促使其在办案过程中能够主动以应诉的标准规范办案。

（六）强化各警种交流协作，共同提高应诉质量

公安行政诉讼中除了常见的行政处罚、强制措施外，近来，涉及信息公开、户籍处理等诉讼显著增加。B分局2019年截止3月20日新受理10起一审行政诉讼中，涉及户籍迁移、户籍信息变更共3起，信息公开2起，行政不作为2起，其余为行政处罚。而目前，公安机关的应诉主要为法制部门，法制部门的具体应诉人员虽然平常也负责行政案件的审核把关，但具体到某一诉讼案件、某一专业部门业务及法律依据其并未完全清楚，因此需要具体办案单位与应诉人员加强沟通，就案件涉及的各方面情况进行交流，使得法制部门应诉人员对案件事实、证据等充分了解，才能胸有成竹。对于涉及户口、信息公开等专业警种的诉讼，各警种更需发挥专业知识特长，跟法制部门充分说明其行为法律依据，办理过程，形成合力共同应诉。

（七）加强与相对人沟通交流，充分发挥复议作用

A市公安局2018年301件一审行政诉讼中，经过各级部门复议的案件157起，占比52%。B分局2018年自行处理3起复议案件，复议后只有一起起诉。可以看出，相当比例的行政相对人会优先通过复议渠道解决行政争议，如果复议取得一定的成果，也能减少诉讼的产生。公安机关承担的行政执法工作面广，行政处罚量大，行政强制措施种类繁多，容易成为诉讼对象。相较于行政诉讼主要限于对具体行政行为合法性审查，行政复议还可以审查集体行政行为的合理性[9]。这就要求各级公安部门，既要办好案件，又要在正确理解法律条文的基础上努力提高说理执法的能力，加强与相对人的沟通，充分听取行政相对人的意见，正确对待其申辩和理由，在坚守法律底线的同时争取相对人的理解和认同，减少诉讼的提起数。

（八）构建专业应诉队伍，推进公职律师任用管理

与许多政府部门将应诉工作外包给执业律师不同，公安机关往往选择由法制部门民警出庭应诉。而行政应诉工作的整个过程必须做足充分的功课，需要在准备阶段全面了解被诉案件的具体情况，甚至有时还须清楚涉诉证据之外的专业知识，因此对出庭应诉民警提出了更高的要求。对此，公安机关应当在内部进行选拔，建立一支专门从事应诉工作的民警队伍，有计划、有针对性的对其法学理论、专业背景知识、应诉实务技能、庭审答辩技巧等进行培训教育。

有条件的地方可以根据中央《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》等有关规定，结合司法部《公职律师管理办法》，在具备条件的民警中选拔任用公职律师，制定本部门公职律师管理相关规定，明确公职律师既是对应诉民警工作的肯定，也是提出更高的希望，并结合民警出庭应诉情况给予适当的奖励，激发应诉民警工作的积极性，确保公安机关行政应诉工作的良好开展。例如，A市公安机关在选拔公职律师的时候，针对全市近500名民警通过法考的情况下，严格准入条件，要求申报者必须在法制部门或从事执法工作2年以上，且根据各个分局、部门的实际诉讼业务量分配名额，全市总量控制在30名，每年定期到法院实习、到知名高校集中业务培训一周，并对公职律师实行员额制管理，定期进行考核，如遇职位调动不再从事应诉工作或工作量考核不达标则退出公职律师行列。

（九）建立预警清单，提前介入准备应诉

由于法制部门应诉人员在收到法院的举证通知书等材料后才会完全介入案件的办理，特别是所裁案件处罚时不需要法制部门审核，在全案决定已经作出、证据已经固定的情况下再详细准备难免会有所疏漏。因此，对于容易引发诉讼的案件或是在处理当事人的过程中，当事人已经明确表示会对处罚结果不服进行起诉的情况下，法制部门需要提前介入，全程指导，做好应诉准备，及时消除相关容易引发败诉的风险。

个人认为，公安机关应当建立预警名单，在碰到相关情况的时候立即通知法制部门应诉人员提前介入。预警名单的设计主要考虑案件类别，涉诉人员两个方面。首先，无论A市局还是B分局，目前的行政诉讼很大一部分都是由征地拆迁引发非正常上访导致，对于此类诉讼案件，公安机关在查处办理时期就应当做好诉讼准备。其次，在分析相关起诉人员构成时，可以发现一部分起诉人员都是老面孔，只要其有相关的报警或是公安机关处理其一次，其就会提起诉讼；另一方面，一些身份相对敏感的人员，如大学生、记者、律师、公务员等，也是容易引发诉讼的对象。例如B分局在处理一起女大学生在网络散布谣言诋毁同学的案件中，法制部门发现处罚对象为大四学生后，在审核时应诉人员便提前介入，收集网络、同学、学校等各方面证据材料，在量罚过程中充分考虑案件情节及学生身份，从轻处以行政拘留3天处罚。被处罚大学生处罚执行完毕后立即聘请本地知名律师提起诉讼，并组织公开庭审，而B分局应诉人员由于前期准备充分，庭审过程中就原告提出的比例原则、网络证据、对受害人造成的不良影响和警方量罚过程等充分质证，赢得社会各界旁听群众、法官、陪审员一致认可，原告律师庭审结束后立刻主动申请撤诉。