21世纪以来委内瑞拉对外关系的发展及其影响——基于地缘政治的角度

赵重阳

21世纪以来委内瑞拉对外关系的发展及其影响——基于地缘政治的角度

赵重阳

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

进入21世纪以来，委内瑞拉奉行的对外政策引起拉美地区和国际社会的热议及关注。本文通过将委内瑞拉与该国的外交传统加以对照，认为从地缘政治的角度看，其并非无根之水，而是有着深刻的历史渊源，在国际、地区和次地区层面上都继承了以往的外交传统。不同之处主要体现在对美关系及推行对外政策的力度和广度方面，并成为引发当前委内瑞拉危机的两个重要因素。当前，委内瑞拉危机已经地区化和国际化，并将反过来产生深远的地缘政治影响。

地缘政治；对外关系；委内瑞拉

委内瑞拉是拉丁美洲和加勒比地区的一个中等国家，拥有丰富的石油等自然资源；位于南美洲的北部，加勒比海的南岸，邻近美国；面临复杂的地缘政治环境，具有复杂的地缘政治利益。1958年确立民主体制之前，委内瑞拉在国际和地区事务中一直处于边缘地位，地缘政治因素对其外交政策的影响并不明显。1958年之后，随着民主体制的确立，该国的政局逐渐稳定，经济实力也随国际油价的上涨而急速增长，在对外关系方面，委内瑞拉开始推行更加积极、主动的外交战略，并形成了基于地缘政治因素的外交传统。

进入21世纪以来①，在乌戈·查韦斯总统的领导下，委内瑞拉在内政和外交领域进行了一系列变革，引起世界的关注。2013年尼古拉斯·马杜罗·莫罗斯继任总统后，委内瑞拉的内外政策并没有大的变动，但国内政局和对外关系却出现巨大反转。本文试图从地缘政治的角度，将21世纪以来委内瑞拉的对外关系与该国的外交传统加以对照，探寻这一时期委内瑞拉对外关系的历史延续性和特性，并对其当前外交形势的发展及地缘政治影响进行分析。

一、影响委内瑞拉外交传统的地缘政治因素

自上世纪起，委内瑞拉各界已对委内瑞拉面临的地缘政治现实形成共识，即国际冲突不可避免；委内瑞拉位于次要地区，并处于美国的影响之下；委内瑞拉拥有漫长的海岸线，具有在加勒比海地区发挥影响的潜力和必要；委内瑞拉可通过寻求联盟或形成集团推动实现国家目标等[1]295-302。委内瑞拉前总统埃雷拉·坎平斯也曾说过，在有效参与国际事务时必须考虑到以下因素：是民主国家，是石油生产国和出口国，并同时兼具加勒比、安第斯、太平洋和亚马孙国家等多重身份。

基于这些地缘政治现实和认知，委内瑞拉外交传统的形成深受以下因素的影响：

（一）是石油国家

委内瑞拉已探明的石油储量是世界第一，石油业是其支柱产业，石油收入对其国内政治、经济和社会发展具有决定性影响。同时，由于石油资源对全球经济发展的重要性，以及参与委内瑞拉石油产业的多为跨国石油公司，其对于本国石油产业的任何政策调整都会在世界范围产生影响。

（二）在拉美地区具有特殊的地理位置和文化特色

委内瑞拉位于南美大陆的北端，濒临加勒比海，扼守巴拿马运河，连接加勒比海地区与南美大陆，同时还具有安第斯国家和亚马孙国家等多重身份，占据非常重要的战略地理位置。此外，委内瑞拉还是“南美解放者”西蒙·玻利瓦尔的故乡，玻利瓦尔关于美洲与全球政治密不可分、西属美洲大陆的团结与联合，以及两个美洲的思想对该国的外交思想影响深刻[2]。

（三）是濒临加勒比海地区的大国

加勒比海地区是该国的传统利益区。首先是因为该国大部分人口都集中在沿海地区。其次是该国漫长的海岸线使其与该地区的海洋问题、资源共享和安全问题，以及潜在的边界问题等都有很深的利益关联。第三是与该地区有紧密的文化联系。第四是其重要的出口市场和投资目的地。

（四）处于美国的影响之下

委内瑞拉临近美国，与美国有深刻的利益关联。首先是石油纽带。石油业的勘探和开发长期由美国石油公司控制，政治、经济发展依赖于美资石油公司的支持和美国国内市场的需求，而其所处的优越地理位置和丰富的石油资源对美国的安全利益和经济发展也具有不可替代性。其次是社会联系。随着美资石油公司的进入，数以千记的美国石油业相关人员及其家庭也前往委内瑞拉生活。他们将美国的产品、思想及消费习惯等带入委内瑞拉，对其社会产生很大影响，并使其成为美国商品的稳定消费市场。

二、委内瑞拉基于地缘政治因素的外交传统

基于以上地缘政治因素，委内瑞拉自1958年以后逐渐形成了具有自身特色的外交传统，主要包含四个方面：

（一）推行石油外交

石油利益一直是该国参与国际事务的初心和目标，石油收入是其推行对外政策的主要依托，而石油合作则是其与其他国家建立联系的首要切入点。为此，委内瑞拉一直致力于推行石油外交，将石油利益最大化。首先是推动并成立了石油输出国组织（以下简称“欧佩克”），致力于维护该组织的协调一致和团结，并争取广大发展中国家的支持。其次是加强与苏联（后来的俄罗斯）等其他产油国的关系。第三是利用石油作为武器，推动南北对话、促进第三世界国家间的经济合作，要求建立国际经济新秩序。

（二）推动拉美国家间的团结和一体化

委内瑞拉认为，拉美地区只有联合和团结，才能在与外部力量谈判时处于有利的地位。其次，该国可通过推动拉美一体化赢得地区声望。第三，拉美团结和一体化有助于将单个国家面临的现实问题转化为拉美地区共同的事业，并确保该国主要外交利益受到威胁时得到整个地区的支持[3]。基于此，该国自20世纪60年代起推动并建立了多个地区性组织和次地区经济集团，如拉美经济体系、加勒比国家联盟等。

（三）确保对中美洲和加勒比地区的影响

委内瑞拉认为，因受财富中心、地理位置和海岸朝向等因素的影响，在加勒比海地区具有重大的政治、经济和军事安全利益，所以，除了在该地区发挥积极作用外别无选择[1]305-306。因此，委内瑞拉一直在联合国等多边场合要求加勒比海地区去殖民化、限制武器竞赛等；致力于保持该地区的稳定，反对独裁政府、积极促成中美洲和平进程等；向该地区国家提供大量石油和经济援助，仅在1974年－1978年间提供的财政援助就超过54亿美元[4]。

（四）高度重视与美国的关系

委内瑞拉将自己定位为民主国家，在价值观等方面与美国一致，认可美国在美洲的霸主地位，认同以美国为首的国际体系；是美国稳定的石油供应国，多次表示不参加任何对美国的石油封锁和禁运。20世纪80年代中期以后，委内瑞拉接受“华盛顿共识”，实施新自由主义经济政策，支持美国总统布什提出的“美洲倡议”，并加强与美国在维护民主、人权和地区安全、反毒品走私等方面的合作。

三、21世纪以来委内瑞拉对外关系的历史延续性和特性

1999年起，查韦斯连续14年担任委内瑞拉总统，在内政和外交领域实行了一系列变革，他的执政理念被统称为“查韦斯主义”。2013年继任的马杜罗总统继承了他的各项政策。在查韦斯主义的指导下，委内瑞拉在外交领域提出并推行了一系列倡议和政策，引发拉美地区乃至全球的热议。然而，查韦斯执政以来委内瑞拉的外交政策并非无根之水，而是有着很强的历史延续性，当然也有其自身的特性。

（一）查韦斯主义外交政策的历史延续性

1．继续推行石油外交

石油外交一直是委内瑞拉外交的基石，在这一时期也不例外，并且被推行到极至。这一时期委内瑞拉政府继续加强与欧佩克成员国间的关系，积极推动各国协商分配石油生产配额，稳定国际油价；努力促进石油生产国间的团结，促进欧佩克成员国与非欧佩克产油国间的合作与协调；积极使石油出口市场多元化，并加强与中国、俄罗斯和印度等国的能源合作，减少对美国市场的依赖。

2．继续推进拉美地区一体化

这一时期，委内瑞拉政府不仅加强了推进拉美一体化的力度，还扩展了一体化的涵盖范围。首先是推动并成立多个地区和次地区一体化组织。如委内瑞拉政府积极参与了拉美和加勒比国家共同体，成为第一个包括拉美全部33个国家，除美国和加拉大外的西半球一体化组织；还积极推动并成立了美洲玻利瓦尔联盟、南美洲国家联盟、加勒比石油计划等地区一体化组织。其次是加强地区性能源合作。委内瑞拉政府推动成立南方石油公司、安第斯石油公司，并与巴西、阿根廷、哥伦比亚和玻利维亚等多国签署双边能源合作协议。三是加强地区传媒合作。委内瑞拉政府于2005年推动创办了南方电视台，以建立拉美自己的舆论平台、打破美国等发达国家对拉美的媒体垄断。

3．继续增强在加勒比海地区的影响力

这一时期，委内瑞拉政府继续向该地区国家提供优惠石油和其他援助。其最重视的两个次地区组织，美洲玻利瓦尔联盟和加勒比石油计划的成员均主要为该地区国家。在加勒比石油计划框架内，委内瑞拉政府以优惠价格和条件向参与国提供石油产品，使委内瑞拉政府赢得了这些国家的尊重和支持。近年来，随着委内瑞拉国内政治危机加剧，美洲国家组织于2017年和2018年两次就该国问题进行表决均未获得通过，加勒比海地区国家的支持起到关键作用。

（二）查韦斯主义外交政策的特性

1．与美国的关系发生逆转

虽然这一时期委内瑞拉的外交延续了前三个方面的传统，但在对美国的关系方面却发生逆转，由认可美国的影响转而反对美国的影响，并体现在各个层面上：

首先是反对以美国为主导的国际秩序。以往委内瑞拉主要寻求对国际石油市场的影响力，并以此为出发点要求建立国际经济新秩序，但对现有国际体系是认可的。而这一时期委内瑞拉政府反对的是以美国等西方国家为主导的国际体系，反对“单极世界”，主张多极化，并要求全面建立新的国际政治、经济、金融等秩序。

其次是排斥美国在拉美的影响力。委内瑞拉虽然提倡拉美的团结和一体化，但并不排斥美国的存在和影响。查韦斯执政以后，致力于推动一个排除美国单边主义的全新的西半球一体化局面[5]，消除美国对拉美的传统影响力。因此，查韦斯在各种国际和地区场合反对美国对拉美的干涉，反对美国提出的“美洲自由贸易区”构想，认为美国主导推行的新自由主义改革是造成拉美不稳定的原因；同时积极推动成立拉共体，旨在替代新自由主义发展模式的“美洲玻利瓦尔联盟”，建立南方石油公司、南方电视台等机制。

第三是加强与美国敌视国家的合作。查韦斯执政以后，着重加强了与俄罗斯、伊朗和古巴等美国所敌视国家的关系，与这些国家结成联盟。如委内瑞拉政府与俄罗斯的关系从单纯的石油合作扩大到政治外交领域，进而扩大到军事领域，建立了“真正的战略联盟关系”[6]。委内瑞拉政府于2009年宣布承认阿布哈兹和南奥塞梯为独立国家；俄罗斯在近年来委内瑞拉危机日趋地区化和国际化、美国干涉意图日趋明显的情况下坚定支持马杜罗政府。

第四是与美国的双边关系恶化。除了在国际和地区事务上反对美国外，委内瑞拉政府在双边关系领域也不断批评美国的干涉。特别是2002年发生政变后，查韦斯政府的反美立场更加激进，提出建设委内瑞拉特色的社会主义、实现关键产业部门国有化、中断与美国的军事和缉毒合作，使两国关系不断紧张化。马杜罗政府执政后，与反对派间的斗争不断激化，美国借机对其进行制裁。2017年美国唐纳德·特朗普总统上台后，对委内瑞拉政府的态度更加强硬，除连续发起多轮制裁外，还支持和鼓动拉美国家反对马杜罗政府。2019年1月23日，委内瑞拉反对派领导人胡安·瓜伊多自行宣布为“临时总统”，美国立刻表态承认，马杜罗政府随即宣布与美国断交。此外，特朗普政府多次表示将“使用一切经济和外交手段”支持瓜伊多，未排除军事干涉的可能。

2．委内瑞拉参与国际和地区事务的力度与广度均超越以往历史时期

查韦斯执政以后，委内瑞拉以前所未有的激情参与国际和地区事务，涉及的议题从国际经济秩序扩展至整个国际体系，从石油经济领域扩大到政治、金融、传媒、军事等领域。然而，委内瑞拉政府提出和推行的各项外交倡议都是以石油资源和收入为依托的，并不具备完善的自我发展机能。如此大规模地支出，无疑要以消耗自身发展的资本为代价；一旦油价下跌，资金缺乏，这些机制将难以为继。当前马杜罗政府就面临这样的外交困境。

四、当前委内瑞拉外交形势发展的地缘政治因素及影响

2013年后，受世界经济不景气和国际油价持续走低的影响，委内瑞拉陷入严重的经济危机，社会形势恶化，人民生活困难。反对派利用民众的不满情绪，于2015年赢得国会选举，并在此后发动一系列攻势，试图推翻马杜罗政府。瓜伊多自封“总统”后，已经得到包括阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚等拉美多个国家在内的全球五十多个国家的承认。瓜伊多公开呼吁军队推翻马杜罗政权，甚至要求美国进行军事干涉。在这样的背景下，委内瑞拉政府面临的外交形势越来越严峻。

（一）当前委内瑞拉面临的外交困境

1．马杜罗政府与拉美多国关系紧张化

2015年以后，随着委内瑞拉国内事态的发展，拉美各国对该问题的立场也产生分歧，批评马杜罗政府的国家越来越多。哥伦比亚、巴西、阿根廷、秘鲁等国公开反对马杜罗政府，导致其与拉美多国的关系紧张化。如马杜罗政府先后与秘鲁、巴西和厄瓜多尔等国相互驱逐对方大使或外交人员，并于2019年2月与哥伦比亚断交。目前，拉美有多个国家都不承认马杜罗政府的合法性。

2．委内瑞拉逐渐被地区组织排斥

南共市于2016年12月中止该国的成员国资格；美洲国家组织拒绝承认马杜罗政府的合法性，委内瑞拉宣布退出该组织；由美洲14个国家组成的旨在协调解决委内瑞拉问题的新“利马集团”多次发表声明批评马杜罗政府。2019年3月，智利、阿根廷、巴西、哥伦比亚等南美八国宣布成立南美洲进步与发展论坛，而将马杜罗政府排除在外，明确表现出对其的排斥。委内瑞拉政府在拉美地区陷入越来越孤立的境地。

3．查韦斯时期积极支持的地区一体化组织纷纷陷入停滞或濒临解体

拉共体自2017年以来没再举行过峰会。南美洲国家联盟自2018年起秘书长职位长时期空缺，哥伦比亚、厄瓜多尔、阿根廷和巴西等国相继退出该组织。查韦斯曾寄予厚望的美洲玻利瓦尔联盟和加勒比石油计划也陷入停滞或呈收缩状态。

（二）造成委内瑞拉当前外交困境的主要地缘政治因素

除了因国内因素导致的外交政策全面收缩之外，地缘政治因素也是造成当前委内瑞拉危机的主要原因。由于委内瑞拉拥有独特的地缘政治特性，故外交政策既聚焦于委美双边关系和地区事务，又具有全球视野。而美国地区和域外因素也影响委内瑞拉的发展，并造成当前委内瑞拉危机的重要因素。

1．美国对马杜罗政府态度趋于强硬

美国自查韦斯执政以来就对委内瑞拉不满。“9·11”事件后，美国战略重心转移，而拉美左翼政府的兴起和拉美国家一致反对美国干涉委内瑞拉等原因，美国对委内瑞拉政府一直持容忍和观望的态度。但随着局势的发展，美国对委内瑞拉政府的态度越来越强硬。首先，特朗普总统上台后奉行右翼民粹主义执政理念，敌视委内瑞拉左翼政权。其次，拉美国家在委内瑞拉问题上的立场已不再一致，不少拉美国家不再承认马杜罗政府，转而支持美国的立场。这似乎从一定意义上赋予了美国制裁和干涉委内瑞拉的“合法性”，给美国提供了可乘之机。第三，马杜罗政府加紧寻求外域力量（如俄罗斯）的支持，更坚定了美国干涉的决心。

2．拉美地区形势发生不利于委内瑞拉的转变

首先，拉美政治格局“右转”，马杜罗失去以往的左翼盟友。查韦斯执政的14年，正是拉美左翼开始兴起并形成气候的时期。智利、巴西、阿根廷、玻利维亚等十几个国家先后由左翼政府执政。这些国家虽不如查韦斯那样激进反美，但也强调对美国的独立性，反对美国干涉拉美事务，更反对美国干涉委内瑞拉的企图。查韦斯提出的许多地区合作主张都是在当时的大环境下得以推行的。2008年国际金融危机之后，特别是2013年以来，国际大宗商品价格下跌，委内瑞拉等资源型国家的经济遭受重创；加上左翼政府治理策略失当、右翼民粹主义抬头以及外部势力的干预等因素，阿根廷、巴西等主要国家的右翼政府纷纷上台执政，使拉美政治版图出现“左退右进”的局面。这些国家亲近美国、反对马杜罗政府，特别是哥伦比亚和巴西成为美国对委内瑞拉政策的坚定支持者。

其次，委内瑞拉移民问题引发拉美国家担忧和对马杜罗政府的不满。由于国内形势恶化，大量委内瑞拉人被迫离开家园。根据联合国的统计，到2018年底委内瑞拉的移民与难民总数已达300万，其中80%的人都去往其他拉美国家，并且这一人口外流趋势还在继续。大量委内瑞拉移民的到来不仅给拉美接收国造成巨大的人道主义救济压力和额外的财政压力，还带来严重的就业和安全问题。委内瑞拉难民问题成为拉美的地区性问题。为此，拉美国家多次举行会议探讨应对之策，要求委内瑞拉尽早解决国内危机，对马杜罗政府的不满也越来越强烈。

3．俄罗斯对马杜罗政府的支持

面对强大的外部压力，马杜罗政府加紧向俄罗斯寻求支持，以化解美国和拉美右翼政府的围攻。2018年12月，俄罗斯一支由2架战略轰炸机在内的空军编队和100多名军事技术人员飞抵委内瑞拉，与委空军进行联合飞行演习；2019年3月，俄空军两架大型飞机飞抵达委内瑞拉，同时抵达的还有百名俄罗斯官兵和35吨物资。可以说，俄罗斯对委内瑞拉政府的支持也是当前委内瑞拉危机陷入胶着状态的一个主要原因。

（三）当前委内瑞拉外交形势的地缘政治影响

由于委内瑞拉危机是多层次地缘政治因素共同作用的结果，解决进程也将对美委和美拉关系、拉美地区形势以及大国全球博弈产生影响。

1．委内瑞拉危机为美国重新加强对拉美的控制提供新的契机

进入21世纪以来，拉美国家独立意识增强，俄罗斯、中国、印度等国在拉美影响力增大，美国在拉美的影响力则相对有所下降。这使美国不得不更谨慎地应对拉美事务，甚至于2013年发出“门罗主义”时代已经终结的政治表态。但美国控制拉美的意志并未改变，针对拉美的军事存在也未削弱。一旦形势允许，美国必然会重新祭出“门罗主义”，再度加强对拉美的控制。而委内瑞拉危机正为美国提供了契机。美国正好以解决委内瑞拉危机为名，进一步分裂和扰乱拉美一体化进程，遏制其他外部国家对拉美的影响，重塑拉美地区秩序，解决其巩固全球霸权的“后顾之忧”。

2．委内瑞拉危机如何解决将对整个拉美地区产生重大影响

鉴于委内瑞拉与其他拉美国家间紧密的经济、能源和社会联系，委内瑞拉问题早已超出一国的范畴而地区化。这仅从当前委内瑞拉难民造成的地区性影响已可看出端倪。虽然哥伦比亚等国对美国亦步亦趋，但如果委内瑞拉危机解决不当，或发生武装干涉和内战等情况，其必然首当其冲陷入武装冲突的漩涡，更勿论哥伦比亚国内本来就存在游击队等反政府武装。此外，由武装干涉或冲突引发的经济破坏、社会混乱以及难民等人道主义危机也将危及整个拉美，对该地区的安全和发展进程造成严重负面影响。

3．委内瑞拉成为大国全球竞争的一个焦点

俄罗斯在委内瑞拉危机中的表现十分引人关注，不仅从外交上给予马杜罗政府坚定支持，还向委内瑞拉运送军事装备和人员。这首先是因为俄罗斯在该国有很大的经济利益。近20年来，俄罗斯政府和俄罗斯石油公司对该国的贷款和投资已经超过170亿美元。俄石油公司还与委内瑞拉国家石油公司合资的多家企业中拥有大额的少数股权，对该国石油产业有很大的运营权。其次，反制美国对俄罗斯的围堵。近年来，俄在乌克兰危机和北约东扩等问题上一直与以美国为首的西方国家摩擦不断。特朗普上台后，在“通俄门”的压力下对俄采取强硬政策；美欧还以干预选举、乌克兰危机、伦敦间谍中毒事件等为由不断升级对俄的经济制裁、政治孤立和军事威慑。对此，俄政府不得不采取反制措施，支持马杜罗政府就是其中之一。虽然俄不可能在拉美与美国的军事力量相抗衡，但可以通过支持马杜罗政府增加美国干涉的成本，同时以此制衡美国在俄势力范围内的动作和影响。第三，俄罗斯与美国等西方国家的矛盾不仅有地缘政治、全球安全战略和世界秩序的冲突，更有深层次的价值观上的分歧[7]。因此，美国前常驻联合国代表黑利曾宣称俄罗斯永远不会成为美国的朋友。俄总理梅德韦杰夫也曾指出，“俄美关系的改善已经基本无望”。鉴于此，全球范围内任何可以牵制美国的事件都有可能吸引俄罗斯的参与。

注释

① 乌戈·查韦斯于1999年担任总统，执政的第二年就进入了新世纪，因此本文将其执政以来的这段时期概称为“21世纪以来的时期”。

[1] Judith Ewell. The Development of Venezuelan Geopolitical Analysis since World War II[J]. Journal of Interamerican Studies and World Affairs，1982（3）.

[2] 孙若彦. 论西蒙·玻利瓦尔的外交思想[J]. 山东师范大学学报（人文社会科学版），2018（4）：102.

[3] Henry S.Gill. Understanding Venezuela’s Foreign Policy[J]. Social and Economic Studies，No. 3，1978：355.

[4] 石瑞元. 委内瑞拉的对外关系[J]. 拉丁美洲研究，1980（2）：18.

[5] [西]罗伯特·曼西亚·布兰科. 从查韦斯到马杜罗的委内瑞拉外交政策――兼具延续性和现实政治变化的特点[J]. 蓝博，译. 江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2015（3）：97.

[6] 江振鹏，蔡同昌. 冷战以来苏联（俄罗斯）与委内瑞拉关系的演进[J]. 拉丁美洲研究，2012（1）：50.

[7] 毕洪业. 特朗普当政以来的美俄关系[J]. 国际论坛，2019（1）：86.

The Development and Impact of Venezuela’s Foreign Relations since the 21st Century——From a Geopolitical Perspective

ZHAO Zhong-yang

（Institute of Latin American Studies，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100007，China）

Since the beginning of the 21st century，the foreign policy pursued by Venezuela has attracted much discussion and concern in Latin America and the international community. By comparing it with the diplomatic traditions of the country，this paper argues that from the perspective of geopolitics，it is not the water without a source，but has a profound historical origin and inherits the diplomatic traditions of the past at the international，regional and sub-regional levels. The differences are mainly reflected in the relations with the United States and the strength and breadth of its foreign policy implementation，which have become two important factors triggered the current Venezuelan crisis. At present，the Venezuelan crisis has been regionalized and internationalized，and will in turn have far-reaching geopolitical implications.

Geopolitics，Foreign relations，Venezuela

D83/87

A

1672-4860（2019）06-0007-06

2019-08-24

赵重阳（1974-），女，汉族，辽宁新民人，学士，助理研究员。研究方向：拉美国际关系。