东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的合作瓶颈与破解路径——基于政府与市场关系的视角

孙德超，周媛媛，钟莉莉

(吉林大学 行政学院,长春 130012)

内容提要：土地指标跨省交易是促进东北地区与东部地区土地、资金等要素合理配置、推动区域经济协调发展的重要途径。其中，政府调控与市场调节都不可或缺。现阶段，政府管控较多、市场作用较弱是东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的关键性阻碍，需要政府与市场关系的动态平衡。政府应在适当调控的基础上，重点发挥制度供给、服务提供、市场监管等职能，充分发挥市场资源配置、信息传导、公平竞争等功能，寻找政府与市场协调配合的平衡点与合力作用，从而实现土地资源优化配置的政策目标。

一、问题的提出

随着我国城镇化进程的加快，不同省份因资源禀赋和经济发展状况的差异而面临着土地供应与经济发展之间的矛盾，部分落后地区具有丰富的耕地后备资源，但缺少土地开发资金，导致发展动力不足；部分发达地区资金充裕，但耕地后备资源已近枯竭，缺乏发展空间。以省、自治区和直辖市为单位的省域内耕地占补平衡制度已经难以有效解决经济发展与耕地保护之间的矛盾，迫切需要展开跨省域的耕地占补平衡。2018年3月，国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》(国办发〔2018〕16号)规定，“耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务”[1]，标志着耕地占补平衡指标跨省交易获得了“有条件”解禁，交易要求有所放开。这对提高我国土地资源利用效率、促进资源要素合理配置、推动区域经济协调发展具有重要意义。

东北地区和东部地区在土地要素和资金要素方面具有互补优势，为双方在土地指标跨省交易方面开展合作、建立利益互动机制提供了现实的条件。东北地区地广人稀，耕地后备资源丰富，但面临资金短缺、发展动力不足的困境。例如，2014年，黑龙江省耕地面积约占全国耕地面积的1/10，人均耕地面积是全国的3倍，耕地后备资源丰富[2]。吉林省目前的耕地后备资源在满足本省未来五年发展需求的基础上，还有40万亩的剩余指标可用于跨省交易[3]。但由于经济发展动力不足，东北地区丰富的土地资源难以得到有效的开发和利用。东部发达地区人口密集，资金充裕，但耕地后备资源不足，东部11个省份的耕地后备资源面积之和仅占到全国的15.4%[4]。随着工业化和城市化进程的加快，东部地区的建设用地指标日益紧缺，耕地后备资源逐渐枯竭，实现耕地占补平衡、保护耕地的压力日益凸显。有的地方甚至将林地、牧草地、生态保护区用地都开垦成耕地，不仅严重破坏了生态环境，也违背了耕地占补平衡制度的初衷。由于省域内补充耕地成本愈加高昂，东部发达地区急需跨省补充耕地指标。土地指标跨省交易的有条件放开，为东北地区与东部地区之间开展土地指标跨省交易提供了政策基础和时代契机。

开展土地指标跨省交易，需要处理好政府与市场之间的关系。目前，我国耕地占补平衡制度的推进，总体上是以政府调控为主，并没有形成与市场经济相适应的交易机制。在国家允许土地指标跨省交易后，政府调控手段成为主要的推动方式，土地市场在此过程中所起到的作用较小。由于没有建立起市场化的交易机制，仅仅依靠单一的政府调控，导致一些问题难以得到有效的解决。例如，土地指标跨省交易的供给方和需求方难以实现对接，在土地指标定价、收益分配等方面存在诸多顾虑，降低了交易成功的可能性。由此，降低了东北地区与东部地区各省参与的积极性，导致拥有良好合作空间和共同利益的双方在实践层面难以达成交易。鉴于此，探讨东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易中政府与市场的关系，探索与东北地区和东部地区实际情况相适应的土地指标市场化交易机制，具有重要的时代意义和实践价值。

目前，学术界对土地指标跨省交易中政府与市场关系的研究相对有限，主要包括以下观点：第一，强调以政府调控为主导。陈亚宁等[5]指出，跨省区的耕地占补平衡是一项政策性较强的系统工程，涉及现行的土地政策，需要在国家层面做出决定,在相关省区进行协调,在国家相关部委统一组织下进行。第二，主张以市场机制为主导。吕萍等认为，在构建省际间耕地易地占补平衡运行机制框架时，主要从市场机制、宏观调控机制、监督机制、评估机制和体制创新机制来考虑，其中，市场机制是核心，发挥主导性作用。其他方面均以市场反馈的信息为依据，不断做出相应的调整，发挥辅助性作用，保证省际间耕地易地占补平衡能够有效运行[6]。第三，建议同时发挥政府与市场的作用。蒲杰[7]指出，仅仅依靠市场机制容易引起供应失控，造成土地资源浪费，必须有公权力参与控制和管理，但单纯依靠行政手段容易导致交易垄断，应当借助市场机制去落实。该学者虽然指出政府和市场都应发挥作用，但仅在一般意义层面强调政府和市场的重要性，并没有对政府调控与市场调节之间如何协调配合进行深层次的分析和论证。

整体而言，现有研究存在以下不足。第一，缺乏对政府与市场动态平衡关系的研究。已有成果指出了土地指标跨省交易中政府与市场的不可或缺，但尚未深入研究政府与市场之间如何具体划分职责、如何保持动态平衡。第二，现有研究大多以东部发达省份为研究对象，缺乏关于对口合作框架下东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易的探讨。

基于现有研究的不足，本文探讨土地指标跨省交易中政府与市场关系的内在逻辑，进一步阐释了政府与市场如何保持动态平衡的关系；基于政府与市场动态平衡关系的视角，分析现阶段东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的合作瓶颈，即陷入“政府管控较多、市场作用较弱”的失衡状态；通过探究“政府主导型”失衡状态的主要表现，在操作层面为政府调控与市场调节在土地指标跨省交易中如何保持动态平衡关系提供合理的路径选择。

二、土地指标跨省交易中的政府与市场关系解析

政府与市场作为市场经济运行中配置资源的两种方式，在土地指标跨省交易中有着各自不同的功能定位，二者相互嵌入、相辅相成。

(一)土地资源的特殊性、跨省交易的联动性以及市场机制的局限性需要政府调控

政府调控是指政府以维护公共利益为目的，以强制性权力为基础，借助行政手段、经济手段、法律手段等调节和干预市场经济，从而实现社会总需求与总供给的动态平衡，促进市场经济良性发展。在土地指标跨省交易中，政府调控发挥着不可或缺的作用。具体而言：第一，土地资源具有稀缺性和有限性，是事关国家粮食安全、社会经济稳定的战略性资源。土地资源的价格不能因市场供求关系的波动而发生较大的变化，必须借助政府力量予以特殊保护。第二，不同于省域内交易，土地指标跨省交易是在全国范围内推行耕地占补平衡，因此，跨省交易的土地价格、土地规模等会对全国的土地市场产生重要影响。一旦出现难以控制的混乱交易局面，将对整个国家的土地安全构成威胁。第三，市场调节存在内在的缺陷，需要通过政府调控限制市场的消极因素。土地指标跨省交易市场的正常运行，需要以一定的规则及契约关系为前提，而省际交易的政策法规、交易平台的构建完善、交易活动的公开公正、耕地保护的法律责任、补充耕地的质量标准、违规行为的监督整治、交易纠纷的调节机制等都是市场难以有效供给的。而且，市场调节具有短期性、多变性，仅仅依靠市场调节，难以掌握土地市场复杂的需求结构，难以解决土地宏观总量的平衡问题和土地市场的长期发展问题。综上，土地资源的特殊性、跨省交易的联动性以及市场机制的局限性，要求政府必须在土地指标跨省交易中发挥调控作用，形成安全可控、平稳运行的土地指标跨省交易体系，增强土地指标跨省交易的规范性、稳定性与有序性。

(二)提高资源配置效率、激发市场主体活力需要市场调节

市场是以有价值的资源为条件，以供需关系为纽带，以价格竞争为途径的经济运行机制，其目的是有效配置资源，满足社会需求，提高经济效益。土地指标跨省交易的实质是通过市场交易合理配置和利用土地资源,因而需要遵循市场经济的规律,充分发挥市场机制的调节作用。具体而言：第一，相比于单纯依靠政府调控，市场力量的参与会在很大程度上提高资源配置的有效性。作为资源配置的手段，市场机制具有较强的渗透性,其利益取向可以突破各种阻碍，通过建立出让方与购买方之间的利益纽带，高效整合全国的土地资源，实现土地与资金要素在全国范围内的高效配置。而且，市场内在的公平竞争规则促使土地资源在市场中总是自发地从低收益用途向高收益用途流转，使土地资源的价值可以得到最大程度的显现与实现。第二，市场内部的激励机制可以充分激发经济主体的行为动力。市场机制以利益作为驱动力，具有较强的激励作用，可以充分调动交易双方的合作积极性。在土地指标跨省交易中，土地指标出让方以未来的土地发展权为代价，换取当下的经济发展资金，土地指标购买方以其积累的资金换取更大的发展空间，而市场机制能够通过自由谈判的方式最大限度地满足交易双方的利益需求。第三，政府行为本身具有一定的局限性。由于自利性动机、有限理性、信息不完备等制约因素的存在，政府难以制定出完美无缺的公共政策，难以顾全市场中不同经济主体的利益诉求，难以高效解决土地指标跨省交易市场中存在的问题。综上，市场调节能够使价值规律与供求规律、竞争机制与激励机制充分发挥作用，是提高资源配置效率、激发市场主体活力的必要手段。通过发挥市场机制的自发性调节作用，有利于形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的土地指标跨省交易体系，增强土地指标跨省交易的创新性、灵活性与高效性。

(三)保持政府调控与市场调节的动态平衡

在土地指标跨省交易中，政府调控与市场调节都发挥着不可或缺的作用，任何一方作用的缺失都会导致政府与市场关系陷入不利的失衡状态。当中央政府管控较多时，双方的交易资格、土地价格、交易数量、交易流程等都受到严格的限制，会抑制市场的自主发展能力。由于缺乏市场竞争，会在相当程度上限制土地指标跨省交易的灵活性、土地资源的配置效率以及交易双方的积极性。当市场调节较多时，市场交易的自由容易导致土地指标跨省交易陷入混乱无序的状态，如出现土地价格失控、投机炒作、利用土地非法套利、盲目开发土地资源等不良现象，从而扰乱土地市场的正常交易，造成土地资源浪费、生态环境破坏，严重时甚至会导致整个国家的土地陷于难以调控的状态，进而威胁到国家土地资源和粮食生产的安全。不论是“政府主导型”的失衡状态，还是“市场主导型”的失衡状态，都扭曲了土地指标跨省交易政策的初衷。因此，协调好政府与市场的关系，使政府调控与市场调节能够保持动态平衡的关系，对土地指标跨省交易政策的稳步推进、高效执行至关重要。但从实践层面看，由于客观环境具有复杂性，政府调控与市场调节的协调力度难以准确把握，容易出现此强彼弱的失衡现象。这就需要协调政府调控与市场调节的功能，保持政府与市场之间的动态平衡关系，从而最大限度地发挥出政府与市场的有效合力。

首先，厘清政府与市场在土地指标跨省交易中的关系。政府与市场应该是既各司其职、相互独立，又相互嵌入、相辅相成的动态平衡关系。具体而言：第一，政府与市场是各自独立的，政府通过制定政策等发挥调控作用，市场通过一系列经济规律发挥调节作用。政府与市场在土地指标跨省交易中有各自的价值定位，市场的价值取向主要是效率和利益,而政府的价值取向主要是公平与秩序。第二，政府与市场之间不是政府弥补市场或市场辅助政府的简单补充关系，而是相互嵌入、相辅相成的关系，二者地位对等、相互合作、相互补充。第三，政府调控与市场调节没有孰优孰劣之分，既会存在“有效政府”和“有效市场”，也会出现“政府失灵”和“市场失灵”，它们的优势和弱点在一定条件下可以相互转化，二者能够以一种互适的方式共存。第四，政府与市场的关系不是一成不变的，而是一个动态调整的过程。当政府的干预力度较弱时，市场自由调节的范围就会扩大；当政府的干预力度较强时，市场自由调节的范围就会缩小。政府调控的具体内容取决于土地指标跨省交易市场在不同阶段的发展状况、实际需求以及政府对经济的实际调控能力，需要在土地指标跨省交易的发展变化过程中把握政府的调控作用，实现政府调控与市场调节之间的动态平衡。

其次，明确政府与市场在土地指标跨省交易中各自的功能定位。对于政府而言，在土地指标跨省交易中，需要发挥制度供给、服务提供和市场监管等职责。在制度供给层面，制定统一的省际交易规则，为土地指标跨省交易提供完备的政策法规依据。例如，明确出让方耕地保护的法律责任，避免出现耕地保护的责任纠纷；规定省际交易中补充耕地的质量标准，避免出现“占多补少”“占优补劣”“占水田补旱地”等现象；建立解决土地指标跨省交易纠纷的专门诉讼机制，实现省际纠纷处理专业化，以维护交易双方的合法权益。在服务提供层面，为土地指标跨省交易提供优质的平台服务。例如，构建统一的省际交易平台，确保交易主体、土地位置、土地质量、土地生态等信息公开透明，确保交易价格、交易数量、交易年份等数据实时更新，以减少信息的不对称性，充分发挥平台在信息公开、监管问责等方面的作用，为交易双方营造一个公平公正、透明有序的交易环境。在市场监管层面，构建土地指标跨省交易的一体化执法监管体系。通过强化中央政府对土地指标跨省交易流程、交易内容、交易结果等方面的监管，督促各交易主体严格遵循规章制度进行交易，以规范市场交易秩序。例如，加强对耕地质量、耕地数量的核查与监管；加强对违规交易行为的查处与整治；明确不同层级政府部门各自的监管职责；以耕地资源“一张图”为载体，实现国家、省、市、县四级系统的互联互通，强化中央政府对土地指标跨省交易的全流程动态监管。对于市场而言，在土地指标跨省交易中，需要在遵循有关政策法规的基础上，充分发挥市场自身在统一联动、资源配置、价值实现、利益激励、信息传导等方面的功能，以经济规律为指导，形成统一开放、公平竞争、自由灵活、高效运转的土地指标跨省交易市场体系。具体而言，通过发挥市场的统一联动功能，将具有土地指标出让意愿和购买意愿的省份联结成统一的网络体系，交易主体可以灵活出入、自由对接；通过发挥市场的资源配置功能，高效配置全国的土地要素和资金要素，实现资源配置效益最大化；通过发挥市场的价值实现功能，允许土地价格在价值规律的引导下浮动，实现土地资源的最大价值；通过发挥市场的利益激励功能，满足不同主体的利益诉求，充分激发交易主体的参与动力；通过发挥市场的信息传导功能，真实反映并高效集结全国土地和资金要素的供求信息、土地价格信息、竞争信息等，促进土地市场信息的高效共享和顺畅流通。

再次，探索土地指标跨省交易中政府调控与市场调节的契合点。在土地指标跨省交易中，虽然政府与市场都有各自的功能定位，但二者的功能并不是此消彼长、难以调和的，而是存在有效的边界。由于现实情况具有复杂性，政府和市场的边界无法通过量化的形式予以清晰的界定，只能在理论分析与实践探索的基础上竭力寻找政府调控与市场调节的契合点，在多次“试错性”的重复博弈中,在追求政府与市场合力效应最大化的过程中，努力实现二者之间的动态平衡。例如，在土地指标跨省交易的参与资格方面，可以在中央政府每年规划拥有交易资格的省份内，各省按照自愿、平等、竞争的市场原则自由谈判和对接；在土地指标跨省交易的价格方面，可以在中央政府限定的价格区间内，根据经济规律，由市场机制调控价格；在土地指标跨省交易的规模方面，可以在中央政府分配不同省份年度土地指标交易总量的基础上，根据土地市场内部的有效供给与需求，由市场机制自由形成交易规模；在土地指标跨省交易的方式方面，可以在中央政府监督交易流程的基础上，由市场机制自由形成灵活多样的交易方式。总之，中央政府要根据土地市场的现实情况把握自身的调控力度，保证土地指标跨省交易政策以“平稳运行、高效执行”为出发点，调控的方式、范围、手段、程序等必须符合政府的职能定位和市场的现实需求。

三、东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的合作瓶颈

通过对土地指标跨省交易中政府与市场关系的解析，可以看出，土地指标跨省交易顺利推行的关键是协调好政府的调控功能与市场的调节功能，使政府与市场保持动态的平衡关系。进一步而言，政府与市场关系的失衡会成为土地指标跨省交易的重要阻碍。目前，东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易具备良好的主客观条件。在客观上，既具有合理合法的政策基础和对口合作的时代契机，也具备良好的合作空间和共赢的合作利益；在主观上，东北地区与东部地区都有开展土地指标跨省交易的意愿。但在实际操作层面，让交易双方可以同时获益的土地指标跨省交易政策难以真正落实。那么，在主客观合作条件同时具备的良好契机下，东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的根本阻碍究竟是什么呢？

从政府与市场关系的视角看，虽然东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易已经得到了国家层面的认可，但是，交易双方并没有自由谈判与直接对接的机会。中央政府充当了双方交易的“中介”，双方在交易价格、交易数量、交易程序等方面受到中央政府的严格管控，政府的调控作用极大地压制了市场的调节作用。由此可见，阻碍东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易的根源是政府管控较多，忽略了市场机制的作用，导致政府与市场的关系处于失衡状态。这种失衡状态在一定程度上抑制了交易双方的积极性，导致交易双方在过多的行政束缚下交易动力不足。

(一)交易价格受到严格管控

政府对土地指标跨省交易的价格进行严格限制，与市场经济的价值规律、竞争规律、供求规律不符，一定程度上限制了交易双方的积极性。具体而言：第一，中央政府确定交易价格，统一收取交易资金。中央政府统一确定跨省域补充耕地资金收取标准，为不同省份制定不同的价格调节系数。买入方按照本省的价格系数标准，向中央政府统一支付“购买资金”，然后，由中央政府向土地指标出让方拨付一部分资金作为“出让资金”，剩余部分由中央财政统一安排使用。在此过程中，交易双方并没有价格谈判权，被限制的价格不能真正反映出市场中土地资源的供求关系，极大地降低了资金要素和土地资源的配置效率。而且，中央政府从土地指标跨省交易中收取的交易费用，由其自行决定，且留存费用的比例偏高，在一定程度上遏制了买入方的“购买意愿”。第二，对东部地区一些省市而言，跨省购买土地指标的价格较高，超出了正常的市场价格。例如，在与东北地区进行对口合作的东部省市中，江苏、浙江、广东三省及天津市的调节系数为1.5，北京、上海的调节系数为2[1]。这意味着，上述东部省市要购买东北地区的土地指标，需要承担超出市场价格的高额费用。由于市场主体具有追求自身利益最大化的倾向，出于经济成本的考虑，东部地区会尽量选择其他的替代方案。第三，中央政府拨付给土地指标出让方的“出让资金”与出让方省域内的土地指标交易价格大体一致。与省内耕地占补平衡相比，出让方在土地指标跨省交易中得不到额外的收益，还要负责耕地保护、拆旧复垦、人口迁移、生态保护、后期管护等支出，反而比省内交易还要承担更多的成本与风险，在思想意识层面上难以认同此类交易方式。第四，土地指标跨省交易的资金用途受到中央政府的严格限制。出让方对“出让资金”的支配权是有限的，只能用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，这在一定程度上限制了出让方的“出让意愿”。

(二)交易数量受到严格限制

土地资源的供求数量应该通过市场规律来反映，但在土地指标跨省交易的实际操作过程中，交易规模完全由政府调控，市场机制发挥的作用较为有限。第一，出让方的“出让数量”由中央政府决定。由耕地储备数量充裕且有“出让意愿”的省份向中央政府提出“出让申请”，中央政府统一分配“出让指标”，而且，每个省份每年只有一次申请资格。第二，购买方的“购买数量”由中央政府决定。有“购买意愿”的省份根据本省对土地指标的实际需求向中央政府提出“购买申请”，中央政府统一分配“购买指标”，并且对跨省购买土地指标的用途进行严格的限制。在土地指标跨省交易数量受到严格限制的情况下，出让方和购买方都没有交易数量谈判权，市场机制对土地资源的实际供求关系基本上不产生作用。

(三)交易程序受到严格约束

土地指标跨省交易的程序应在遵循政府调控的基础上，充分保证市场调节的简单性与灵活性，交易方式应丰富多样。但从实践层面看，政府设置了土地指标跨省交易的复杂程序，严格控制交易流程。对于作为购买方的东部地区而言：首先，向中央政府提出补充耕地国家统筹申请；其次，由自然资源部对申请进行评估论证，同财政部按程序报中央政府批准；然后，由自然资源部、财政部回复申请方的人民政府，明确中央政府批准的具体交易数量和交易金额；最后，申请省份在收到复函后，才能在批准的交易规模范围内，依照法定权限组织相应的建设用地报批。对于出让方的东北地区而言：首先，按照本省的耕地后备资源储备情况，向中央政府申请纳入国家交易平台；然后，由中央政府具体分配本省的指标规模；最后，在中央政府统筹安排下，与购买方进行交易。在土地指标跨省交易的整个流程中，购买方和出让方没有自由对接的机会，交易对象、交易价格、交易规模、交易方式等都由中央政府全权管控。烦琐复杂的交易程序既降低了行政效率、增加了中央政府的管理成本，又挫伤了交易双方的积极性。

四、东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易合作瓶颈的破解路径

东北地区与东部地区的土地指标跨省交易尚处于探索初期，既需要保证土地指标跨省交易政策的有效落实和有序推进，又需要激活东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易的积极意愿和市场活力，因此，政府调控和市场调节都不可或缺。但目前，东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的市场体系尚未建立，政府调控力度较强，这种“政府主导式”极大地影响了市场机制的运行，抑制了市场作用的发挥，限制了交易双方的积极性。破除东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易的合作瓶颈，需要中央政府对全方位的管理做出调整，在适当调控的基础上，引入市场机制，重点发挥中央政府在制度供给、服务提供与市场监管等方面的职能，发挥市场在资源配置、信息传导、价值实现、利益激励、公平竞争等方面的功能，寻找政府与市场协调配合的平衡点，以最大限度地发挥政府调控与市场调节的合力作用，实现对土地资源最优配置和有效控制的统一。

(一)政府制定价格保护机制，放开价格限制

第一，制定交易保护底价机制。中央政府应根据土地指标生产成本、市场平均利润等因素，制定符合当前经济发展水平的土地指标最低保护价格。通过规定双方交易的最低价格限制，充分保护稀缺土地资源的市场价值，保护土地指标出让方的权益。第二，制定交易价格上限机制。作为土地指标供给方的东北地区，出让的不仅是土地指标，也包括土地的未来发展机会和潜在增值收益，因此，需要中央政府综合考虑，制定符合当前经济发展水平的指标交易最高限价，避免出现哄抬价格、漫天要价的行为，保护土地指标购买方的权益。第三，制定收取管理及服务费用的统一标准和适度比例。中央政府是土地指标跨省交易全国统一平台的建设者、服务者和监管者，付出了一定的经济成本，可以收取一定的“服务费用”，但收取比例不宜过高，并应以制度的形式将收费标准固定下来。第四，中央政府加强对交易价格的监督。规定每次达成交易的价格必须在交易平台上公开，由中央政府进行核实与监督，一旦超出价格底限和上限范围，则对交易主体进行问责。在制定合理的价格下限和上限机制的基础上，引入市场机制，允许土地指标出让方和购买方以公平竞争的形式自由商谈交易价格，让土地价格能够在政府限定的范围内围绕土地价值浮动。这种政府管控价格区间、市场调节具体价格的调控方式，既能避免土地交易价格失控，又能充分调动交易双方的积极性。

(二)政府控制交易规模和范围，放开数量限制

第一，中央政府控制交易总量，严守耕地红线。中央政府根据全国土地的实情，从宏观层面总体把控全国的土地指标跨省交易总量，并根据不同省份的土地利用情况，为其设置不同的年交易总量限制；制定土地指标跨省交易规划，重点对指标输出省份及其年度指标输出数量、指标输入省份及其年度指标输入数量进行实时监管。第二，中央政府为交易规模设置一定的比例。根据每个省份的耕地后备资源情况，制定科学有效的方法，测算各省耕地的复垦潜力，结合各省耕地占补平衡任务完成情况，合理确定土地指标交易规模的比例。规定每个省份进行土地指标跨省交易的数量，不得超过本省耕地后备资源的一定比例。第三，中央政府加强对交易数量的监督。规定各省每次达成的交易数量必须在平台上公开，由中央政府进行核实监督，严禁弄虚作假行为。交易数量一旦超出限制的比例，则对交易主体进行问责。通过实施中央政府控制交易比例和交易总量、市场调节具体交易数量的调控方式，既能确保国家实现耕地保护总量和结构上的动态平衡，又能最大限度地发挥剩余土地资源的使用价值，更好地符合东北地区和东部地区土地利用与经济发展的现实情况。

(三)政府完善服务与监督，简化交易程序

中央政府简化土地指标交易程序，退出不必要的交易环节，实现由管理到服务的重心转变，充分发挥市场机制在交易流程调节方面的灵活性。具体而言：第一，允许交易双方直接对接。土地指标的出让方和购买方可以按照自愿、有偿、公平的原则直接交易，在中央政府政策规定的范围内，自由地决定交易规模、价格和方式，并直接在国家平台上进行交易。第二，加强交易平台建设与服务。中央政府重点发挥服务与监督职能，在搭建平台、完善各省市耕地信息、审查耕地质量、监督交易过程等方面发挥主导作用，为交易双方营造公平公正、透明有序的市场环境。第三，完善服务与监督方面的政策法规。明确跨省交易中新增耕地保护的法律责任、制定利益协调机制和纠纷调节机制、完善补充耕地的质量标准与后续管理机制、健全补偿耕地质量验收程序，为交易双方提供良好的制度保障。通过简化交易程序，将中央政府的监管重点由全流程管控转移到交易服务与监督上，既提高了行政效率、降低了管理成本，又充分发挥了市场机制自主性和灵活性的优势，有利于确保东北地区与东部地区土地指标跨省交易市场规范有序、高效顺畅地运行。

五、结论

东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易，是通过盘活东北地区的存量耕地来释放东部地区的发展空间，有助于突破双方经济发展在资金、土地要素上的瓶颈，促进双方资金和土地资源的合理配置。对东部地区而言，有利于解决建设用地紧缺问题，缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾，推动新型工业化、城市化进程，促进经济可持续发展。对东北地区而言，有利于高效开发与利用潜在的耕地资源，弥补经济发展的资金缺口，增强经济发展动力。因此，东北地区与东部地区开展土地指标跨省交易是支持东部发展、推进东北振兴的双赢选择。

在东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易中，政府主导型的资源配置模式造成市场激励不足，交易双方对土地指标的市场需求难以得到满足，降低了双方合作的积极性；政府与市场之间没有形成相互配合、动态平衡的良性循环。实际上，政府与市场的共生、耦合关系是土地指标跨省交易体系有效运行的逻辑前提。政府与市场只有形成相互支持、良性互动的局面，才能契合土地指标跨省交易的现实需求。当前的土地指标跨省交易处于初期探索阶段，政府调控与市场调节的平衡点需要在不断试错与纠正中反复探寻。一方面，引入市场机制，依据市场规则、市场价格、市场竞争来配置土地资源，实现资源配置的效益最大化与效率最优化，有效激发市场活力。另一方面，突出政策导向，发挥政府调控在制度供给、服务提供和市场监管方面的作用，引导土地指标跨省交易稳定有序地开展。

在东北地区与东部地区推进土地指标跨省交易过程中，平衡政府与市场关系的主线是减弱政府调控力度、充分发挥市场机制的作用，以确保土地市场内部要素自由流动、价格反应灵活、利益激励有效、竞争优胜劣汰。政府调控与市场调节之间平衡点的具体把控，需要在交易价格、规模、程序等环节进行合理的权力配置。由于东北地区与东部地区土地指标跨省交易在不同的发展阶段面临的问题不尽相同，政府职能和市场功能发挥的侧重点也应有所不同，因此，政府与市场的关系是动态的、相对的，政府调控与市场调节的平衡点并不是一成不变的，而是会随着土地指标跨省交易市场运行机制的发展而不断发生变化。保持政府调控与市场调节的动态平衡，需要根据市场在不同阶段的现实状况，及时调整政府的调控范围和方式，使其适应新时期的土地市场发展需求。例如，土地指标的最低保护价格和最高限价应适时调整，以适应经济发展水平的阶段性需求；土地指标规模和范围的限制也应根据国家整体的土地资源状况、各省份的土地利用情况以及经济发展状况及时做出调整。政府调控的适时调整，能够为市场机制作用的发挥预留足够的弹性空间，从而实现政府调控与市场调节的动态平衡。由于土地指标跨省交易是省级行政区之间的合作，受到多种主客观条件的影响和制约，破解合作瓶颈，还需要从国家、省、部门等不同层面展开进一步的深入研究。