加强银行外汇业务审慎监管研究

贺志强

（中国人民银行洛阳市中心支行 河南 洛阳 471000）

审慎监管原则源于巴塞尔委员会1997年的《银行有效监管原则》。主要包括涉及资本充足率和风控管理2项内容10大原则，外汇管理领域的宏观审慎管理理念萌芽于2013年服务贸易外汇管理法规，正式提及始于2015年2月人民银行在上海自贸区的全口径跨境融资宏观审慎试点。文章所谓的银行外汇业务审慎监管主要是指外汇业务领域的风控管理，分外部监管和内部控制两个方面。

一、银行外汇业务审慎监管内涵

银行外汇业务审慎监管主要是通过内外部的有机配合，防范外汇业务系统性风险和个体风险的统一。其中外部监管主要是指外汇管理部门通过行政法规、部门规章、规范性文件对银行外汇业务的监管，主要体现为通过适度监管防范化解系统性风险，缓解外汇管理风险对金融体系和实体经济的溢出效应。内部控制主要是指银行通过将外汇业务外部监管要求融入自身的内控制度，通过有效的内控制度和制约，推动外部监管要求的落实。

具体来看，外部监管更加体现为原则性监管要求，如“了解你的业务、了解你的客户、尽职审核”展业三原则，管理思路侧重于银行履行外汇管理法规应达到的审核要求，核心思想是结果管理。内部控制体现为操作指引和操作规范，如落实展业三原则具体要求、方法、步骤，管理思路侧重于银行如何在“了解你的业务、了解你的客户、尽职审核”过程中做到尽职尽责，核心思想是过程管理。

从二者的关系看，外部监管强调结果，内部控制强调过程，外部监管的落地需要内部控制的细化条款和操作指引，内部控制条款的制定需要服务于外部监管。从外汇管理的实践来看，不论是外部监管还是内部控制均应围绕《外汇管理条例》等外汇管理的具体要求进行，并根据外汇管理改革的进程，寻找外部监管与内部控制之间的平衡，实现既能达到监管要求，又可以促进银行外汇业务健康发展的目标。

二、银行外汇业务审慎监管中存在的问题

（一）对银行外汇业务审慎监管的法理依据不足

外部监管对银行外汇业务审慎监管最初萌芽体现为展业三原则，其首次出现在2013年9月1日正式实施的《服务贸易外汇管理指引实施细则》，该细则第四条规定：“金融机构应当按照‘了解你的客户’、‘了解你的业务’的原则合理尽职”。在后期陆续发布的《银行办理结售汇业务管理办法》、《银行办理结售汇业务管理办法实施细则》、《国家外汇管理局关于改革外商投资企业资本金结汇管理方式的通知》、《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》等文件规定中，更是均将“了解业务、了解客户、尽职审核”作为银行应遵循的原则，体现了审慎监管的意图和要求。始于2015年2月人民银行在上海自贸区的全口径跨境融资宏观审慎试点，国家外汇管理局2019年全国外汇管理工作会议也指出，要健全跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架，进一步深化了银行外汇业务审慎监管的内涵。而从外汇管理法规体系来看，作为顶层法规的《外汇管理条例》并没有直接、清晰地对审慎监管加以表述，也未对银行违反审慎监管要求界定明确的罚则。因此，当前对银行外汇业务审慎监管更多的侧重于理念，实践中审慎监管的法理依据明显不足。

（二）外汇管理法规体系仍需系统的简化、整合

在传统的行为监管模式下，外汇管理部门制定了大量规范性文件规范审单要求，对银行如何落实监管要求进行细化，一定程度上遏制了传统的违规手段，但随着日益复杂的金融创新，审单要求往往滞后于业务创新，规范性文件需要不断更新并出台补充性规定，导致外汇法规体系日趋复杂且难以覆盖所有的外汇业务。而在审慎监管要求外部监管应更加原则，注重结果导向。具体的过程管理应交由银行的内部控制进行落实。在该的思路指引下，外汇管理部门近几年，通过将展业原则纳入外汇管理体系，使外汇法规更加简洁、清晰。如个人外汇业务、货物贸易、服务贸易基本按照办法（指引）、细则、操作规程（配套文件）的思路初步建立了分层级的审慎监管体系，但资本项目的监管框架仍不够系统，仍需进一步简化、整合。具体体现在：一是缺乏统一的顶层的指引和细则；二是业务操作规程庞杂，按业务类型涵盖直接投资、外债、境外放款等多项业务，相对复杂，不利于业务人员掌握。

（三）银行的内部控制的审慎管理要求有待完善

按照“无罪假定”的理念，对银行外汇业务进行外部监管时需要假定其办理的所有业务均是合法合规，而审慎监管的要求银行应做到“了解业务、了解客户、尽职审核”，并通过一系列的措施落实这些要求，要解决二者之间的矛盾需要银行通过完善内部控制加以解决。而目前的银行的内部控制多是从营利主体的角度出发，侧重于道德风险、业务风险、经营风险、外部风险等方面交易控制，更多的关注外汇融资资金安全、外部监管负面清单、分级授权与审批等内容。而对外部监管强调的系统性风险等审慎要求，则执行标准差异较大，甚至个别银行为争夺市场份额、抢占优质客户，故意放松内控制度的情形。因此仅靠各银行自行制定规则，很难从根本上落实外部监管的审慎监管要求，需要统一的标准和规则更加有效地约束银行的内部控制行为，否则银行审慎监管的思路就很难达到内外联动、协调发力的目标，外汇业务审慎监管的效果也很难达到。

三、银行外汇业务审慎监管案例与启示

（一）案例介绍

案例1：A公司于2018年11月2日至10日连续7个工作日在B银行办理7笔29万欧元服务贸易对外付汇业务，单笔金额均接近但不超过等值5万美元，存在故意通过分拆方式逃避服务贸易外汇管理法规要求的嫌疑，即超过等值5万美元服务贸易付汇需要提交税务备案表。后外汇管理部门通过询问经办银行得知：该A公司主要从事建材机械的制造、冶金机械设备的安装调试等业务。付汇用途为支付工业技术指导费，C公司将技术资料分6批次发送，A公司收到电子邮件形式的技术资料后，经有效性验证后分批付款。主要是为了防止国内企业一次性得到图纸数据后故意以图纸不合格进行商业欺诈拒绝付款，银行对该业务和客户非常了解，与外汇管理部门向企业的核实结果相符。

案例2：检查发现D银行为E公司办理的保函支付日期超过保函有效期，不符合商业惯例。银行解释为：2013年9月其为E公司开立境外工程项下履约保函。2015年7月，受益人提出保函索赔要求，按照国际商会见索即付保函规则，D银行应于5工作日内履行该保函项下对外赔付。期间E公司向D银行提出该保函担保的工程出现纠纷，已通过法院已下达支付令，需停止保函项下对外支付，银行后根据客户请求取消付款操作。2019年5月，该保函项下工程纠纷诉讼结案，法院撤销了保函支付令，保函受益人再次通过银行提起索赔，银行付款。

案例3：在转口贸易检查中发现，F公司向G银行提交了虚假仓单和一系列单证的复印件，进行离岸转手买卖收付汇。G银行在审核过程中只是按照转口贸易的相关要求，对单证的表明真实性进行了审核和一致性进行了审核，为其办理了相关业务。直到外汇管理部门发现该企业转口贸易业务短期内激增、且高买低卖，将其列为线索进行了重点核实，并通过仓储公司验证交易单据真伪，才最终定性F公司的违规行为，并立案处罚。

（二）案例的几点启示

1.真实性与一致性审核是银行履行审慎监管核心

通过对银行办理以上三则案例的情况进行总结，真实性与一致性是外汇管理部门对银行审单的基本要求。银行认真践行审慎监管原则需做好以下几点：一是了解业务是基础。在上述案例1和案例2中，当外汇管理部门提出如何落实外汇业务审慎监管要求时，银行经办人员均能够熟悉描绘出业务的具体特征，并能够描述业务的具体内容，进行业务真实性的初步判断。而在案例3中，银行只是要求企业按规定提交资料，而对交易是否具有真实背景银行也是一知半解，存在较大的业务隐患。二是了解客户是前提。在案例1与案例2中，银行经办人员对客户均比较手续，银行工作人员对客户的厂区、经营范围、产品等均比较熟悉。银行在办理相关业务时，能够将客户情况和具体经办的业务有效联系起来，认真审视客户经营情况与业务的一致性，而在案例3中，银行对客户了解有限，只是在内部考核的压力下被动办理业务，提升部门和个人工作业绩。三是尽职审核是核心。案例1和案例2中银行事先对各种疑点进行了有效了解，如针对服务贸易分拆嫌疑。银行办理时提高了审慎度，从该角度进行了重点调查，了解到了分批付款的真实意图，主要是为了防止企业一次性得到图纸数据后故意以图纸不合格进行商业欺诈；保函延期支付是由于法院的止付令，解释合情合理。在案例3中，银行只是要求企业提交材料，而对材料内部的逻辑关系，如高买低卖并没有进行疑问性的审核，导致虚假业务得以办理。

2.商业惯例是银行履行审慎监管原则的延伸和规范。

一是外汇管理法规中并未明确保函赔付需审核的资料，在案例2中银行按照国际通行的保函惯例及法律要求，审核了索赔电文、支付令、法院裁定书等相关资料，并通过客户经理实地调查，了解该笔保函项下诉讼进展，在满足了法律及惯例双重要求下，认真履行审核义务和付款责任，在最终对外赔付的情形下，兼顾了监管要求、客户利益和自身声誉。二是在案例1中发送技术资料时，技术出口方分批发送资料，要求客户验证技术资料的真实性与有效性后，分期付款。既能够防止技术进口商一次性得到技术资料，以技术资料不合格为借口恶意违约，也可以保证技术进口商对技术资料有效性分批验证，使双方均能够合理控制风险。与大型设备购销按进度付款极为相似，属于商业惯例。银行在外汇业务办理过程中了解客户交易的商业惯例，既能保证自身的合法利益，又能够对业务的真实性审核起到印证作用。因此，遵循商业管理是银行落实展业原则的必要步骤。

3.外汇管理法规的禁止性规定是银行履行审慎监管原则的底线

一是真实性交易应该是离岸转手审核的重点。在案例3中，高买低卖在离岸转手买卖逻辑上是行不通的。若按照“了解业务、了解客户、尽职审核”的审慎监管思路，银行工作人员在内部控制环节理应仔细审核合同，并对客户交易提出质疑，要求补充仓单原件，详细审核单证的逻辑关系，否则就会因违反内部控制中的相关要求及未落实审慎监管要求，受到外汇管理部门的处理并受到内部责任追究，尽力避免相关违规行为的发生。二是虚构交易或者故意分拆是服务贸易进行审核的重点，以接近5万美元的金额在短时间内对外集中支付，是银行审核的关键，但如何界定银行在过程合理尽职，需要银行内控制度加以规范，但银行若在业绩考核和同业竞争的压力下，自我约束和规范不一定到位，不认真履行审单要求，单纯认为5万美元以下不需提交交易真实性交易背景资料，则可能造成服务贸易分拆的隐患，因此，需要银行工作人员系统性掌握外汇法规，并弄清外汇法规的禁止性规定和立法意图，坚守底线。三是外部监管需要内部控制相互配合。银行对客户尽职调查不仅需要只面对单笔业务，还要贯穿在整个客户关系存续的事前、事中和事后全过程，对每个阶段、每个环节的尽职审核，才能避免虚假交易和恶意逃避外汇管理。因此，审慎监管原则的落地不仅需要银行工作人员的责任心，更需要银行的内控制度与之配套，促进其落地。

四、相关建议

（一）从法律法规层面建立审慎管理监管体系

一是将审慎监管原则的要求贯穿于外汇管理法规的顶层设计，特别是在修订《外汇管理条例》时，需要增加审慎监管、展业三原则的相关内容，并对违反审慎监管、展业原则要求的行为，制定明确的罚则，健全审慎监管的法规依据。二是继续落实负面清单管理制度。通过明确外汇业务领域的禁止性和限制性规定，厘清外汇业务的市场边界，培养银行的底线意识，通过强化外部监管，促进审慎监管要求在内部控制环节的落实。三是继续简化外汇法规管理体系。整合精简外汇管理法规的数量，构建《外汇管理条例》，办法、细则、操作规程四个层级的层次清晰、内容完整、便于学习掌握的外汇法规体系，便于市场主体掌握并落实，同时也便于银行将其纳入自身内部控制，有效履行外汇管理部门赋予的业务审核职责。

（二）依托自律机制健全统一的审慎监管规则标准

充分发挥银行外汇业务同业自律机制的作用，由其制定银行在开展外汇业务过程中应遵循的规则标准，统一操作规范和标准，便于外部监管在结果管理导向中参考过程管理，给审慎开展外汇业务的银行予以合理免责。一是充分督促银行建章立制。将相对统一的外汇管理贯彻要求纳入自律机制评价活动，如细化真实性、一致性审核要求，制定合规经营规范、违规惩戒措施，落实外汇管理法规，降低违规概率。二是建立相对统一的展业规范。在展业自律机制公约及相关专项展业规范的基础上，及时将国际惯例、道德良俗、常用规则纳入展业规范，并根据业务创新、产品迭代的发展趋势及时更新补充展业规范，完善展业自律框架与内容，便于银行公平竞争及外部监管合理免责。三是建立相应的奖惩机制。对银行外汇业务展业自律成员落实相关制度较好的成员，通过内部评级、公示结果、向监管部门推荐等形式予以一定形式的表彰，对于遵守自律机制不到位的成员，通过内部通报、同业业务限制等方法给予一定的惩戒措施。

（三）理顺外部监管与内部控制的关系

外部监管和内部监管作为审慎监管的二项内容，共同构成了外汇业务审慎监管的内涵，但二者的主体、关注点又各有侧重，需理顺二者的关系才能既减少对正常业务的影响，同时发挥其防范风险、服务银行健康发展的最大作用。一是外部监管应以实质危害为主要管理内容。如银行没有、没有正确、没有全面、没有按照规定方式履行审慎监管原则，引发实质违规的；客户与银行串通，合谋恶意违规，构成虚假交易、逃汇、套汇等行为的。均应按照违反审慎监管的要求加强惩戒力度，情节特别严重，触犯刑法的还应按规定移送司法机关。二是内部控制应以违反程序、过程管理为主设定倒查机制。对违反逻辑、未按规定程序履行审核义务，没有造成实质性违规的，建议按照以教育式的处罚为主；对履行了正常的内控控制条款而发生非实质性违规，可以予以适当免责。外部监管将其交有银行外汇同业自律机制进行处理，或者由违规银行进行内部责任追究，并将处理结果报外汇管理部门。