法治视野下行政大审批制度构建

王斌林

（南华大学马克思主义学院 湖南 衡阳 421001）

简政放权、减少审批项目一直是中国行政审批改革的主方向。但随着实践的深入与时代的发展，人们对审批的要求不但要简而少，而且要精而好。也就是说行政审批的项目数量以及审批权要越来越少，审批的质量却要越来越高；审批时间越来越短，审批提供的服务却越来越多。而且行政审批不光是呈现出检查、核准、批准等这样的纯粹性“主”审批行为，还要附带其它有关信息提供、告知、指导、咨询等“从”行为，从而使行政审批体现出程序集成性、法律整体性、方式综合性、功能完整性和责任全面性的特点，这就是所谓的行政“大”审批。总之，正如大数据之“大”在于能力之大、方式之多、效率之高等，大审批之“大”也在于它包含着多个行为、多重内容，散发出多样形式，遵循着多元规则，体现出多种而又高效的功能。

一、大审批的建构方向

诸多实践经验表明，行政大审批是更系统、更完整的审批，是各种审批事项、审批技术关联更大，各审批环节相互联系更紧密，审批效果更加综合化的行政行为。正如大数据的能力在于对各种数据节点的“加工能力”，大审批也不是为大而大，而是为了在各种因素、各种问题中找到相关点和突破口，在有机整体中发现激活码。为了完成自己的功能，大审批也有着自己的“库”式表现形式：既有分又有合，既有分散又有构成、既有多种小目标又有集中大目的。所以，大审批的具体表现方式是多种多样的，大审批建构的大方向也就是系统化和整体化的完善。

（一）一个主行为，多个从行为，建构“大”职能审批

大审批的首要表现就在于行为之“大”，很多不属于常规审批方式的行为不断涌现, 如说、劝、商、引、帮、引导、提醒、预警等。当然，行为变大的原因在于审批的服务职能范围的变大，现代法治视野下的行政审批已经远不是盖印式许可与核准，而是既要管理，又要协调；既要核准，又要指导；既要保障，又要激励；既要监督，又要服务。所以，现代社会需要的是集成的行政审批，审批的集成最直接表现为行为的集成，部门的协作也必须由行为协调来体现，审批效能的提升也必须由多样行为方式来完成等。

审批的“大”行为方式一方面反映了审批本身的变大变强，又说明了现代行政审批对复杂环境与社会需要的回应力与适应力的与日俱增。行为方式多样化后不仅能使审批的功能变得强大，更能使审批权收缩后审批制度本身的活力不至于也缩小，如有的学者指出的那样：“大量的行政审批事项取消后，政府监管相应转向事中与事后的监管，建立与新体制相适应的新型监管制度，成为管理立法创新的重要方面。通过统一不动产登记，健全备案、公示、公告等方式建立统一规范的信息管理与信息共享制度，通过行政指导、信息公开、告知、风险提示等方式推进行政服务与行政督促制度，通过行政委托、公共服务外包等方式建立公私合作的监管制度，通过认缴、承诺、申报、保证等方式建立市场主体的自我约束机制，通过统一市场主体代码、个人征信系统、黑名单等方式系统建构社会信用体系。”[1]

所以一个审批，实际上包含着多个行为，一个明确的主行为必然要有相应的附带行为的辅助。当然，审批行为多样化后，要防止的是审批行为的散漫化与迷糊化，这就要求多样的行为必须在许可与核准这样的主行为统领下集成为一个协调一致、互为整体的“大”模式。因此，在行为主体的建构上，必须以“中心机构”这样的整体政府模式来实现各种审批职能，这样，当代的审批机制建构必须广泛运用大数据、人工智能等现代高科技手段，使得审批的集中化与多样化能真正达到一致。

（二）一个集成程序，多个环节，建构“大”内容审批

理想的审批固然是一个窗口、一次性盖章这样省事省时性审批，但由于审批内容所涉及的专业性之复杂、项目之繁多，这就要求审批能简约，但不能简单，要求简约下面有各种衔接，整体下面有各种协作。表面上看，简约的审批是程序集中的审批，实质上简约的审批是多种业务、多种信息、多种功能集成的审批，是“大”内容的审批。正因为如此，在实践中诸如合并审批、模拟审批等一些以简单办法对付复杂内容的新型审判应运而生，这正如有的学者所形象地描述那样：“在叠床架屋、分工负责的行政体制中，要实现真正的并联审批，其实面临审批事项互为前置、审批交叉、审批权限相互制约等制度瓶颈，而模拟审批的积极功能正在于通过模拟审批批件这样一个粘合剂，将叠床架屋的行政部门架构及环节繁复的审批事项，组合成一个虚拟整体性政府，从而实现真正的并联审批和无缝对接。”[2]所以，简洁的审批应该是粘合剂，并做到有容乃大，这样就能容纳与粘合各种资源、各种关系、各种机构等。这样的审批一定是“以法律关系、业务关系、逻辑关系为纽带的藕合体。”[3]

因此，“大”内容的审批就是“藕合体”式的审批，它要的是服务大、功能大而权力小，环节多而时间少，信息多而办事简，公民参与环节多而被审程序少。要真正做到事多权小其实是对政府现代治理能力的考验，也是对新型审批质量的检验。“大”审批在一定意义上就是能应对“大”内容有着“大”本领的审批，这种审批的实现不是收权那么简单，而是要在适应现代公共治理的基础上，对政府结构、管理体制、治理制度与公共目标等多方面进行改革。只有具备现代治理能力的政府，才会有这种审批本领。

（三）一个项目，多个衔接，建构“大”属性审批

在复杂的现代社会关系中，不但审批内容繁杂，而且对象的属性也很多样，一个项目往往包括环保、自然资源管理、卫生医疗等多重属性。当行政审批本身还是碎片状态时，哪怕是以一个项目申报的审批其程序也会成为一个马拉松过程，正如有的学者所描述的那样：“一个项目从审批启动到开工建设持续两三年，实属家常便饭。在这其中，相对人需要经过以下一连串足以让人眼花缭乱的审批程序：水保方案审批、环评审批、项目核准、建设用地规划许可……建设工程许可、市政园林工程等等。”[2]因此，如果我们根据对象的属性而分门别类地使每一个对象都被审批一道，那么这种繁琐审批、多头审批、捆绑审批、塔配审批不但效率低，而且会根本背离行政法的根本价值观。

但是，审批对象属性的多样化是客观存在的，在精简与放权的大政方针之下，审批客体的自然属性呈现多，在其法律属性和行为方上必然是一种“一”：一条龙服务、一站式审批、一个审批中心等。但审批对象的不同属性所提出的各种要求是不会自然消失的。所以，行政审批改革表面上看是减、放、瘦、简，但实际上也是一种“大”：审批主体变成了一个整体化主体，集收了各种碎片化主体的全部功能；审批程序是简单了，但却集成了各种监管职责；审批平台变成一个中心了，却包含了咨询、服务、预约等各种“内脏”。总之，精简后的审批要服从于审批属性多元化这个客观前提，它是一种“全事项管理、全数据流转、全过程监督”[3]

（四）一个法律，多个法规规章，建构“大”标准审批

行政审批中法律的任务与功能远不只是“规范”权力这么简单，因为在审批实践中，要被规范的权力不是孤立的，这里面所涵盖的是许多权力的相互链接、相互配合的问题，有许多节点、联系点的需求呵护与润接。所以，从所谓“审批难”的种种表征中不难看到，革除行政审批的痼疾，取消和下放审批事项只是改革任务中的一项，改革的核心是“要变革行政审批行为以及行政审批权力的运行方式”。[4]而正当的权力运行方式需要的不是单一的、静态的规则性合法，更需要包括各个层次标准的统一与互动，需要的是“大”标准去规范“大”行为。

一是，法律、法规与标准的配套化、协调化与体系化。人们在感叹行政审批权“不听话”的同时，往往会无可奈何地发现另一个更伤脑筋的事实：行政审批或行政许可本身涵义、范围和类型的极其复杂性与广泛性，不同审批行为在现实中实际是交错关系、交叉关系和重叠关系，行政许可行为与非行政许可行为也是呈现出穿梭状态。以上现象固然有行政主体肆意扩权的因素，但更多的原因在于行政审批扩“大”的必然趋势。在这种情况下，法律应该用自己的“大”本领去规范行政审批的多元性，不能像《行政许可法》这样的基本法律能成为无所不包的如来佛手心，而应该把不同法律、法规与标准配套化、协调化与体系化地使用，力争“实现项目可行性咨询、项目审批要件把关、项目管理服务、项目统筹协调的四位一体。”[5]这样，法律不但要管好每个审批行为，更要保障不同行为、不同审批功能之间的整体合作是否顺畅，不同审批行为的搭配比例是否恰当等。

二是，法律、法规与标准要不断跳转。在审批的“大”格局中，审批权力与行为的方式与性质往往是要转跳的：一会儿是强制审批与检查，一会儿是行政助成或协商；一会儿面对的是行政性事物，一会儿处理的是民事性事情；一会儿需求的是行政被动行为，一会儿依靠的又是行政主动行为。权力往往就是在这种流程与传递中失范的，法律也往往是在传递中受阻的，审批行为的不断“变脸”是必要的，要审批权以一个面目老老实实地待在一个固定的框架内也是不可能的，审批权规范的难点往往也在于此。所以，与“大”格局审批相适应的法律规范也应该是灵活多变的。

二、“大”审批建构基础和方式

行政审批之所以能成为“大”审批，以及种种“大”特征的形成是有着深厚的客观条件、基本现实、技术方法与制度手段作为基础保障的。“大”审批的形成基础决定着它的建构特殊方式：主要是指其相关的各种法律关系、社会关系、利益关系及其技术方法之间都能形成一定的逻辑关系和时空布局关系，从而构成各种环环相扣、节节相关、目标共同、效果综合的行政服务链条。这种“大”审批力求的是各种小目标、小方法之间的无缝对接，强化审批内外节点的有效联系，确保各种审批法治目标之间的一致性与各种审批法治政策之间的协调性。

（一）社会与市场基础：奠定审批的大方式

现代行政必然在法治的推动下不断增强其服务功能的特质与治理能力的本领，这不是什么道德主义层面上行政主体某种“善心”的发现，根本原因在于经济与社会基础的变化。现代市场经济是主体自由与自治的经济，所以放松与减少审批也就成了一个重要趋势。但是真正复杂的现实层面上的市场经济绝对不只是要自由那么简单，也就是说现代市场经济的自由性不在于政府干预的多或者少，而是在于能真正根据市场的需要自由地选择所需要的法律与服务，如美国经济学家凯斯·R·孙斯坦所说的：“只关心应当有更多或更少规则对于将来问题的解决没有太大意义。真正的问题是什么样的规范（值得强调的是，包括那些能够使市场成为可能的规范）能够在不同境况下实现人类的幸福。”[6](P9)

市场经济对于行政审批的态度也是一样的，行政审批要面对的也是由各种社会经济关系聚合而成的市场，在这样一个市场体系中，不但需要自由竞争、商业激励机制等，也需要政府服务、社会保障、政府供给等等；不但要尊重市场、服从市场，也要保障市场、规范市场。在法律关系层面，行政审批要处理的也不仅仅是行政法律关系，也可能是民事法律关系或其他法律关系。多种法律关系虽然在理论上是可以分门别类的，但在实际社会关系中，要完成一个完整审批任务，是不可能单纯选择一种法律方法，一个法律部门，而是必须把法律问题当作一个整体，综合不同法律部门的不同特质，并在此基础上达到一个新的集成高度。

所以，适用现代市场经济的行政审批的方式必须是大样的，首先，一个统一的审批很可能是多重行为方式的，一个审批可能是市场资格类型审批，但也很可能兼具资源配置类型审批和危害控制类型审批的特点；其次，一个完整的审批很可能是多样行为属性的，相对强制的行政审批在很多情况下必然与相对温和的行政指导与之相匹配，以完成完整的行政功能；最后，最重要的是，我们应该有一个可供自由选择的审批方式体系，①以灵活的办法应对变化的市场需要是行政审批“大”方式的最大体现。

（二）利益关系基础：决定审批的大机制

从最现实的角度看，利益关系的调整才是审批改革最需要切实考虑的问题，马克思认为利益的思考是人的感性活动和实践的真正开始。在法理学意义上，利益法学是法学成为实践科学的开始。对于行政审批改革也是一样，只有利益的思考的介入，才不会仅仅从审批时间的长短、手续的繁简上形式性地判断审批的好坏。中外行政法治史都表明，利益格局安排的效果如何，是公共行政改革是否成功的关键。也正是利益调整的需要，诸如“消费者主权”意识、“顾客满足”意识已经是现代行政制度中的核心命题。

在行政审批法律关系中，多主体、多层次、多方面利益关系就是最实际、最直接的社会关系。各级政府、行政机关、行政相对人、社会团体等都有各自相互独立又相互联系的利益诉求。社会福利、政治效益、职责绩效、经济利益等构成了一幅复杂的利益交叉网。在这种复杂的利益关系中，有利益博弈关系、利益分配关系、利益协调关系、利益合作关系等等。事实证明，正是利益的膨胀与刺激导致了越权审批与重复审批，正是权力与利益的不正当搭配驱使着不合理审批的发生。[7]

从利益这个最简单、最基本的东西出发，可以引申出行政审批最复杂、最大气的审批机制范畴，是利益合作把行政审批变成了有协同治理大能力、协商合作大机能的真正有效率的现代化审批。一站高效、雷厉风行的审批应该是上下同心、互利互惠、良性循环的审批，破解利益难题的审批不能不有一种特别的大智慧、大能耐。同时，复杂利益关系的存在，决定了审批的简洁不能消弭与忽视很多复杂问题的存在，所以，行政审批必须包容与整合许多机制：其一必须有审计机制，审批的放权实际就是放利，审批的时间缩短必须落实在成本的节约上，这些都要用完整的审计制度来保障；其二必须建立绩效考核机制，利益考核是责任正常落实的最佳途径，绩效考核实际上就是责任的现实性保证；其三必须完善利益协调机制，在行政审批法律关系中，各种利益属性与产出的特质是不一样的，垄断性、公共性、私利性是交叉在一起的，在一定意义上，审批的合法性就在于利益的协调性、协商性；其四，还必须有利益激励机制，利益追求是最有效的动力性手段，通过合理合法的利益激励方法肯定是比任何命令性与管制性方式更有效。

（三）技术方法基础：保障审批的大技能

互联网及其各种电子技术已经广泛运用于行政审批并成为改革行政审批的重要客观基础，很多电子审批平台也应运而生。电子审批给人的直观印象是方便、简洁、集中等等，但科学技术真正给现代法治和现代治理带来的主要影响不在于这些外延性东西，十八届五中全会在谈到科技对社会治理的作用时提出：“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。”所以，科技真正带来的是“治理精细化”，满足的是“全民共建共享”。

同样，科学技术对于行政审批的法治化意义也在于科技以其工具理性的特点给行政审批的价值理性的实现提供坚实客观基础，其实质还是在于建立新型“权利—权力”关系，把先进的技术方法变成更公正、更合理的行政法律关系。在这里，权利和权力都变“大”了，审批权力的“大”在于其精细化的本领变大：通过审批的职能化水平的提高，使审批的并联性、集中性、统一性、集成性得到空前的提升，审批的服务功能与范围也随之变大。行政相对人权利变“大”又表现于其共建共享的可能性变大：通过网络与电子平台，相对人咨询、询问、监督、投诉等途径更多、机会更大。

总之，有了现代科技这个客观基础，行政审批不但操作性本领变得更大，其法治的内在属性也应该越来越明显：依靠科技手段的先进性，资源共享的公共性也应愈发突出；通过网络的方便性，使行政审批法律关系变得更加的协调互助；有了技术方法的可行性，各种信息的可用性也必然加强。这样一来，网络电子技术加上法律力量的推进，行政审批必然是更有综合成效的审批，更体现出政务集约性的审批。

（四）法律实践基础：催生审批的大职能

审批的合法性无疑是行政审批的首要前提之一，但从法律实践的角度来看，有关审批的法律及其标准必然也是多元的，因为单纯形式意义上的合法性好像也不是现代行政审批所需要的，实质的合法成了行政审批中应该深刻思考的问题。这样一来，规范行政审批的法律本身成了一个问题，正如有的学者所指出的那样：“一般认为最理想的行政审批是符合以《行政许可法》为首的相关法律法规。但实践证明，法律本身的模糊性、笼统性与空缺性，使得《行政许可法》本身到成为了深化行政审批改革三大因素之一。”[8]法律之所以自己成为改革对象原因就在于现代合法的行政审批需要有着大职能的法律制度与之相配。

所以，只要我们所倡导的审批是任务指向的，是回应社会的，它的工作组织与方式是开放性和沟通性的，那么，由实践所催生的、与现代行政审批相标配的法律和标准也就是一个大系统。从法律和标准本身来看，其内在构成应该是综合体现行业准入的规划标准、产业政策标准、城市管理标准、环保标准、消防标准、卫生标准、治安标准等一揽子标准；标准变成“一揽子”还不足以说明法律问题之大，法律标准之外还必须有一些“重要说明”、“重要提示”等随时补进的动态性、临时性规矩；[9]更有甚者，法律本身制定好后，法律工作还远没完结，因为开放的、回应性的法律系统“从严格意义上说，制定‘规则’只是精心设计政策——如确立‘执行准则’制定、‘实施目标’、系统提出‘指导方针’等——的许多方式的一种。因此，作出规定也只是处理问题的许多方式——如分配资源、形成动机、完善设施、提供服务等——的一种。”[10](P132)

总之，审批过程中遵守法律、适用法律是一个大的实践职能，要做到审批合法，就要求审批机构职能的加大。从审批合法这样一个逻辑起点开始思考，我们催生出审批的法律职能和机构必然会是大号的，这样我们就“需要建立一个独立的、能够履行夸部门职权的综合性法律监督机构。”[11]

三、“大”视角下行政审批制度建构思路及其法律性的升级

对行政大审批问题的思考来自于改变行政审批制度中存在的问题的需求，审批的逐步变“大”实际上也是审批法律能力的变大。行政审批的真正问题表面上看来是权力越轨，实际上是“小”不能成“大”，如繁琐的审批事项不能整合，多元的法律法规、标准规则不能相互体系化，部门众多的审批机构彼此之间不能互为整体，而是各自为政、相互扯皮等。所以，由“小”到“大”的改变是行政审批制度改革的关键与实质，行政审批建构的思路也就应该是用机制化、公共化、主动化与目的性方法去做大行政审批，以适应整体化与系统化的发展趋势。行政审批也应该在由“小”变“大”的过程中实现审批制度及其法律性的升级。

（一）变单性化审批为机制化审批，变单性法律控制为复合性法律控制

一直以来，行政审批改革的目的几乎都是为了规范审批权、减少审批项目和缩减审批的范围。但是在实际的、系统化的行政审批过程中，审批是连续性、积累性、变动性和发散性的，在审判行为背后包含的是机构整合、信息整合和业务整合。所以，行政审批必然由单性化审批变为机制化审批。在实践中，以宁波市为代表的一些地方所设计的“6+1”会商机制和“9+X”会审制度就是这方面的典型实例[12]。当然，机制化审批不只是多设计几个程序、多合并几个结构、多发挥几个功能这么简单。机制化审批仍然以理性地规范权力、保障公民权利为己任，但这种价值观不再停留在理想主义阶段，而是开始思考以结构性与实践性方式去实现这个理想。理想与理性的价值一旦生活化与实践化，那么多元因素的整体组合就不可避免，如韦伯所说：“事实上，我们可以从根本不同的基本观点并在完全不同的方向上使生活理性化。理性主义是一个历史的概念，它包含着由各式各样东西构成的一个完整的世界。”[13](P32)同理，机制化的“大”审批也是一个“从完全不同方向努力”、把“各式各样东西构成的一个完整的世界”的理性主义，审批程序的集成化、政府行为的整体化就是这种理性主义的集中体现。

机制化审批的法律性控制应由单体把关变为为整体把关，既要审批时间短，又要审批高效；既要审批简洁，又要作用齐全，既要参与主体多样，又要整体协调。所以，行政大审批行的形成需要很多法律关系的整合。因此，审批的机制化，包括审批法律控制的机制化，本质在于全程化与多样化，在理性化与标准化背后是多样东西的结合与整合，如有的学者指出的那样：“行政审批标准化是理念、机制和方法的结合体：在理念方面，行政审批标准化以主动满足社会公众需求为导向，力求打造服务型政府。在机制层面，行政审批标准化通过全程标准化的方式使整个审批流程都处于监督之下，使岗位责任的考量更为数量化和客观化，更加有利于调动审批人员的积极性。在方法方面，通过引入标准化，审批过程进一步便利，审批环节进一步精简，申报材料进一步整合。”[2]

（二）变封闭审批为公共审批，变单向控“恶”性法律模式为双向协商性法律模式

行政审批的变“大”，绝不是对行政权力扩张的容忍，而是指现代行政的公共化、公开化与多元化。所以，行政审批由“小”方式变成“大”模式也是一个由封闭审批变成公共审批的过程，中国行政“公共”性首先是由行政权力的公性决定的，并由此导致审批过程、审批程序乃至审批方式变得更加公开化与参与主体的多元化。所以，大审批模式必然伴随着公众意见发表机制、第三方评估机制、公开责任追究机制等。这样，审批越来越“大”，实际在于审批行政的越来越公共化，行政审批不但要尊重具体的行政相对人的利益，而且要有更宏观、更整体性的问题解决意识。

这就是说，在公共行政理念下，审批的目标在于社会公共利益与私人利益的总体性满足与全方位权衡，是在管理基础上完成治理任务。审批之所以“大型”化，原因在于利益要求的复杂化与治理方法的复杂化。审批变“大”后，审批机制的容纳度也在变大，也就是说行政行为多样性背后应该也是多种意见到位、论证到位、主张到位、辩论到位，行政大审批的质量与合理性取决于服务目的的达成、公民意见与公共论证的莅临。行政大审批仍然要控权，但已不光是对权力“恶”性的不信任式控权，而是整合各种力量来协商协调、相互论证以形成良性政治秩序。因为，“完善而成熟的主张应当成为民主政治的组成部分；决策质量应该成为公共辩论的核心；政治理性与面对他人而做出辩护的思想不可分开；增强论证的合理性对于寻找解决集体问题的最佳方案是至关重要。”[14](P290)

因此，以完成公共治理目标为己任的行政大审批是在各种对话中求真实，在各种论证中求真识，审批权力的法律控制不能光指望形式化的依法依规，而是一种双向协商性法律模式，“合法的政治秩序是一种不断调和或谈判的秩序，它总是允许通过对话提出质疑——这是一种思想和行动上的批评实践，它可以防止政治僵化和制度惰性。”[14](P279)在协商性法律模式中，没有公众认可的审批不是“合法”的审批，没有讨论的标准不是“合法”的标准，没有公众追责机制不会是稳靠的法律保障。所以，协商性法律模式虽然依靠权力、信任权力，但也可对权力形成更大的牵肘力量。

（三）变被动控权性审批为主动、供给型审批，变消极性法律控制为积极性法律控制

为了克制审批权扩张与膨胀的任性，规范和明确权力的边界是我们一贯的认识。这种认识有它的道理，但也明显体现出单向性思维特点，即认为审批只是诸如审查、许可、批准这样的“行政”性行为，基于权力“恶性”的天性，所以要本着提防与对抗的目的而必然让审批权被动而又消极性地屈服法律。在现代大审批体系中，被动限权已经不是唯一目的，因为在审与批之外，还需要行政主动地提供行政指导、告知、协调等多种“行政”味并不浓的其它行为。同时，在现代行政福利、行政救济的不断兴起以及我国供给侧改革、创新型社会建设的背景下，行政审批也必然变被动控权性审批为主动、供给型审批。这就给依法行政与依法限权提供了新的课题。

在行政制度的发展史上，行政法的不断涌现往往就是行政主体主动求变的结果，比如行政指导这种行政主体主动或自我发动的一种行为，往往是先于相关法律而产生的,也就是很多新型行政行为的初生之期往往是“无法”控制的，以致于一些日本学者在面对行政指导不断涌现的局面时发出了“法治主义崩溃”的哀叹[15](P141)。当然，这种不可避免的状况并没有真正造成法治“崩溃”，相反，它也给法治的完善提供了契机，所以，在日本行政指导出现后不久，世界第一部《行政指导程序法》也就诞生了，一些诸如行政法基本原则、行政法律保留等基本理论也得到了完善。在英国，随着行政权力的“大范围”化，行政自身也推动了相关法律裁判机构的复杂化，不同类型的裁判所像“蘑菇一样地发展”，司法程序也体现出其“积极主义”（activism）的一面。[16](P456)

对行政审批来说也是一样，积极性的审批需要积极性的法律思维与方法与之相呼应。实践一再证明，单纯靠权力范围与审批项目标准化，下位法服从上位法这些传统而相对消极的做法是很不够的，权力与责任的积极结合才是良性发展的基础。因为积极的行为与积极的责任相结合不但使传统的权力清单变得更加丰富多彩，也能使行政审批主体的责任意识主动化、积极化。②

（四）变工作审批为目的审批，变形式合法为实质合法

行政大审批绝不是行政权力变大了，也不简单是行政工作多了,而是服务项目多了，功能齐全了，是服务目的与功能目标导致了行政审批程序结构的“大”样化，行政审批改革也不是简单地消减行政审批权，而是为了更好发挥政府作用，诚如《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》所指出的那样：“实行市场准入负面清单是发挥市场资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求。”

在行政审批中政府能否真正发挥政“更好”的作用，就不能单纯看它是否符合某些条框与标准，更重要的是行政审批必须实现大量的、系统性的目的与目标，完成实在的服务功能。这样，审批就不只是完成一种工作，更是布置完整的目的导向，总之，“（审批）流程再造的宗旨，就是要改职能导向为需求导向”[5]。需求目的导向的行政审批之所以“大”，就是由于它外在的、形式的手续虽越来越简单，而内在的、实质性服务却越来越多；不规范的行政干预虽越来越少，而正当的其它功能性行为却越来越多。

正因为有众多目的与需求作为导向，变工作审批为目的审批的另一个逻辑思考结论必然是对行政审批合法性思考也必须发生转变，这就是不再只考虑审批权与审批范围是否在法律与标准之内，而是要进一步考量审批的实际效果与实际功能方面的问题。进一步来说就是，不只是看行政审批是否符合标准，而是还要看这个标准是否来自于市场经济的需要；不只是看审批是否走完程序，更要看程序整体功能的完成情况；行政大审批之所以会引出整体政府的集成化审批程序，就是因为要满足综合性决策与多方面利益权衡的需要。目的导向的行政审批对与之相配的法律势必也要提出新的要求，这种法律也必须变成目的性法律，因为只有这样才能适用大审批的“大”需要。在法学发展史上，正是耶林创造的目的法学打破了以形式为主的实证主义法学对法律界的统领，从而为法律解释、法律论证、法律创造开辟了新天地，形式性合法逐步让位于实质性合法。与大审批相适应的目的性法律也应该是追求实质性法律效果与合法要求，即不主要是看是否形式性地符合法律规则，也是主要看法律功能是否多样有效，法律责任是否全面到位，法律机构是否协调互动，法律体系是否多元合一，法律过程是否杂而有序。目的导向正是依法行政最好的规制力，因为“有目的的法律思维限制了官员退隐于规则之后和逃避责任的倾向。”[10](P92)所以，只有实质目的性法律才能使大审批有大的法律效果。

注释：

①在当今中国各地方的行政审批改革中，选择性、多类型审批方式的规定已成为一种趋势。例如，2018 年2 月7 日，湖南省人民政府印发《湖南省“证照分离”改革试点工作方案》要求，将116 项行政许可事项，根据不同情况，采取5 类管理方式，即：对市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项，取消行政审批；对适合的行政许可事项，实行备案管理；对暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的行政许可事项，实行告知承诺制；对暂时不能取消审批或改为备案，也不适合采取告知承诺制的行政许可事项，公开行政审批事项目录和程序，明晰具体受理条件和办理标准；对涉及国家安全、公共安全等行政许可事项，加强风险控制，强化市场准入管理。

②如2014 年颁布的《安徽省人民政府关于公布安徽省省级政府权力清单和责任清单目录的通知》把权力清单与责任清单相结合的办法就是很好的创新。