评审实务中对绩效评价的若干思考

□任 艳

绩效评价，是根据事先确定的评价内容、指标体系和评价程序，运用科学的评价方法对特定对象的实际业绩情况进行定期和不定期的考核与评价。全过程管理模式作为绩效评价的一种基本概念贯穿于支出项目始终，从目标、监控、评价、反馈、应用五个方面提出“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的机制要求，对优化资源配置、调整支出结构、改善财政资金使用效率以及提升公共产品服务能力等发挥了较大的促进作用。但在实际评审中发现，存在着诸如项目绩效考核不到位、监督机制不健全、重资金分配轻管理等问题，绩效评价质量的有效提升和深入推进、评价结果的切实应用、全过程绩效管理的做实，都将对经济增速放缓新形势下的预算绩效管理有积极影响。

一、战略规划下的全面绩效管理及其重要性

从绩效评价的发展历程来看，西方国家要早于我国很多年，在1906年美国政府就开始绩效评估研究，到2003年正式引入项目评估体系，将绩效与预算决策相统一。我国是1981年在政府报告中首次提出“经济效益”，随后在经济效益与发展的矛盾中研究绩效评价的思路，于十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”。之后，2014年9月，国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》中提出“全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”；2015年1月新预算法的实施为预算绩效管理提供了法理基础；2017年10月党的十九大报告提出“要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，为财政预算制度改革赋予新的内涵。

无论是国家战略还是财政规划，面对支出结构不合理、资金使用浪费、重复建设、重分配轻管理、重支出轻绩效等等问题，财政预算实行全面绩效管理既是工作要求，也是大势所趋，对优化公共服务或产品供给，促进社会经济效益提升有很深远的影响。

二、从评审角度看绩效评价的现状及存在的问题

绩效评价作为目前比较热门的话题，备受国家、行业、中介机构和个人所关注。从近两年评审的绩效评价项目来看，所涉及的领域涵盖文化教育、农村改革、人居环境等等，从少数民族地区教育特殊补助到农村环境整治专项资金，再到采煤沉陷区治理搬迁安置项目等，均是以预算、目标为前提，以全面绩效管理为理论基础，以政策、管理、效果为抓手围绕合理性、经济性、效益性开展的鉴证评价。这些项目的财政资金使用效益直接关系民生和民心，“有没有必要做、做的好不好、能否产生预期效果”是政府和人民群众最为关心的，也是绩效评价的终极目标。就目前评审项目而言，在绩效评价的过程中发现存在如下问题：

（一）前期工作缺位导致绩效考核范围不准确

在开展某一项目绩效评价的前期工作中，首先需要了解项目基本概况，对其涉及政策、范围、目标要求等进行初步调研，以确定所要抽取的样本数量，选取样本量的代表度直接关系到绩效评价的最终结果。在少数民族地区教育特殊补助项目中制定绩效评价方案的机构前期调研工作缺位，未深入基层了解资金拨付使用情况，导致抽选样本数量不足，无法代表某区域整体项目执行的实际情况，更谈不上效益评价。

（二）绩效目标、指标体系设置不健全

就我省乃至全国来看，尚未形成较为全面、系统、实操性的指标体系和标准操作规范。不同行业、不同评价对象和不同评价目的，所要求的绩效目标、指标和标准也不相同。因无规可循，又未深入分析了解项目，在实际项目操作中，大多凭借主观意志和个人经验设定量化指标，随意性较大。

（三）评价方法和手段单一或不到位

绩效评价的方法有成本效益分析法、因素分析法、比较法、公众评议法、关键绩效指标法等等，手段有现场踏勘、座谈会、调查问卷、查验资料、询问等等，通常是根据项目实际情况，选取适当的评价方法和手段以达绩效评价的目的。然而在实际评审中，由于客观环境和人为因素原因导致无法实施评审或自行减少工作程序，且未采取替代方式，致使评价结论不准确。

（四）分析解剖问题不深刻、评价结论不恰当

项目绩效评价的重点和亮点在问题和结论，是对政策是否合理合规、执行是否得当、效益是否达标的具体反馈，是绩效评价的重要环节之一。在评审中，往往由于项目涉及区域较广、人员配备较多、参与评价工作相对滞后、缺乏系统培训等，出现专业技能层次不齐，对项目涉及政策理解不到位、评价理念和意识未及时转变的问题，这样就会导致评价流于形式，缺乏对问题的挖掘力和判断力，对结论的定位和分析力。

（五）部门监督缺失，追踪问效无落实

部分项目在实际执行的过程中，不单单是一个部门独立完成的，更多时候是由环保、财政、教育、发改、国土、水利等多部门联动的，如：农村环境整治项目涉及环保、财政和城建部门；采煤沉陷搬迁安置项目涉及环保、财政、发改、国土和人社等等部门。多部门相互配合就容易出现相互扯皮、推诿的现象，在项目评价过程中，导致各自监督缺位，再加之监督机制不完善、各级政府考核不及时、发现问题不及时纠正、奖励惩罚不到位，让绩效评价结果“轻拿轻放”成了摆设。

三、评审实务中加强绩效评价的几点建议

（一）加强前期调研，合理确定绩效评价范围

在接受项目委托之后，需要对项目进行充分了解以确定评价范围，成立绩效评价工作小组，明确各自分工职责，搜集获取相关政策及项目资料，在必要的前提下，制定评价方案的人员需要进行现场调研，摸清资金拨付使用情况，加强与实施项目单位及受众的沟通协调，以便于合理的确定抽取的样本点和样本量，杜绝样本选取少不足代表性或者样本选取多工作量繁重等现象。

（二）建立健全指标体系，助力绩效目标实现

从评审角度看，目前迫切需要有标准科学的的基本操作规范作指引，尤其按照全覆盖的预算绩效管理要求，逐步对基本支出建立定额标准动态调整，对项目支出构建标准支出体系，围绕资金使用的特点，抓住决策、管理和绩效，设立可量化指标，在部门预算编制的前端就有标准和规范可循，刚化预算约束力。

（三）提升人员专业技能，强化分析判断能力

财政、部门、第三方机构中所涉及的人员都是绩效评价的参与方，全面客观高效高质量的完成评价任务是对专业技术的需求，专业性和责任心是对人员胜任力的要求。除了专门的业务培训之外，还应注重对法规、政策、工作流程和规范的及时更新，摒弃惯性传统思维和评价方式，在新形势下创新工作理念，加大对资金绩效的分析力度，从高度、深度和广度上有所突破。

（四）深入推进评价结果应用，打造循环运行体系

项目绩效评价报告作为评价结果的承载体，从项目的经济性、效率性、效果性等角度出发，对财政资金的使用状况进行分析。各级部门应高度重视评价结果，建立完善的奖惩追责机制，按照“谁申报、谁制定、谁使用、谁负责”的要求，避免只管“伸手要钱”的现象，将评价结果作为同类项目预算制定的重要依据，让财政资金真正的发挥效应，真正的服务于民。除此之外，评价结果可以反馈修正指标，补充完善项目、行业的考核标准，形成制定、执行、评价、反馈、再修正制定的循环运行体系。

总之，在评审中要注重绩效评价的方法和手段，全方位提升绩效评价工作的质量和效率。在全过程预算绩效管理的模式下，将前评价——项目经费申报审核、中评价——监督管理、后评价——绩效评价结果应用有机结合，建立可对比、可分析的信息共享平台，有助于财政部门将有限财力集中到优质公共项目上，从源头开始保障项目的科学和效益性。