乡村振兴战略视角下西藏林芝市特色金融精准扶贫成效研究

唐 静，吴 玲，吴乾坤

（1.西藏民族大学财务处 陕西咸阳 721082；2.中国人民银行拉萨中心支行 西藏拉萨 850000）

一、前 言

西藏地处“世界屋脊”，不仅生态脆弱，同时也是我国乃至东半球生态、气候的“生态源”和“调节器”。长期以来西藏自治区贯彻落实党的各项惠农政策，如“对口援建”、“兴边富民”行动等，乡村建设取得巨大成就，但与全国平均水平及党和人民对发展要求相比，仍存在发展滞后、贫困人口比例较高、地区间发展不平衡不充分等问题。上述局面与习近平总书记对今后西藏乡村振兴建设提出的“神圣国土守护者”和“幸福家园建设者”的要求不相吻合。因此，笔者认为，西藏乡村振兴战略目标除了实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”之外，还要让广大农牧民解放思想，坚定不移反对分裂，确保成为“神圣国土守护者”和“幸福家园建设者”。[1]

金融业作为西藏高端服务业的领先者，在大力发展普惠金融服务的同时，全面推行精准扶贫金融服务，为西藏农牧民脱贫致富提供了大量的资金支持。林芝市金融机构充分发挥各类金融服务主体的优势，精准定位金融扶贫对象和扶贫主体，以建档立卡贫困户中有生产经营能力、有金融服务需求的贫困户和易地扶贫搬迁项目为主攻目标，以扶贫开发各类经营主体为主要对象，以项目扶贫、产业扶贫为重要手段，加大对农牧民生产发展、就业就学、农牧特色产业发展、易地扶贫搬迁、农牧区基础设施建设和社会事业服务等的信贷支持，建立了多元化精准扶贫金融服务体系，强势助力林芝市脱贫攻坚，为和谐西藏和小康西藏建设做出了积极贡献。

二、林芝金融精准扶贫概况

林芝市现有金融机构8家、保险机构6家、担保机构2家、证券公司1家，金融机构数量、从业人数位列西藏第二位。近年来，林芝金融机构按照自治区统一部署，立足林芝小康社会建设和乡村振兴位目标，以打赢脱贫攻坚战为己任，敢于创新，主动作为，为林芝贫困农牧民脱贫致富发挥了重要作用。

(一)积极助力产业扶贫

截至2018年9月末，林芝市精准扶贫产业贷款余额为13.24亿元，定向支持239个项目，受益户数5000户以上，人数超过20000人，占贫困总人口的88%，1-9月累计发放贷款2.6亿元，其中，农发行7亿元信贷资金定向支持172个脱贫产业项目，商业银行6.24亿元信贷资金支持67个产业项目，支持农村新型经营主体40个，金额达到7501万元，为扶贫企业、农牧民合作社、致富带头人积极提供了信贷支持。

(二)大力支持易地扶贫搬迁

林芝市2016至2018年三年计划实施易地扶贫搬迁788户、3498人，总投资5.05亿元，其中由农发行西藏分行发放贷款1.72亿元，占投资总额的34%，有力支持了林芝高海拔农牧区的居民搬迁。

(三)全面开展普惠金融

一是持续加大涉农贷款投放力度。截至2018年9月末，林芝市涉农贷款余额62.85亿元，贷款增速47.6%，占林芝市各项贷款余额的16.11%。扶贫贴息贷款34.72亿元，占林芝市各项贷款总数的8.9%。二是加快完善农牧区金融基础设施建设。相对完善的农牧区金融基础设施是金融扶贫工作平台基础，近年来，林芝市以推动银行卡助农取款服务点为主要抓手，形成了“政府主导、人民银行牵头、各银行机构和相关部门参与”的联合工作机制，着力调动通信、电力、公路等部门的力量，改善偏远地区“三通”条件,为偏远农牧区金融服务设施布放创造条件。累计设立助农取款服务点643个，覆盖乡镇54个、行政村488个，覆盖率分别为100%和99.8%。三是加快信用体系建设。全市已完成4329家中小微企业及巴宜区8726户农牧户信用信息采集、录入工作。四是强化农牧区金融消费者教育和权益保护。根据建档立卡贫困户金融精准扶贫信贷需求特点，积极受理贫困户、扶贫企业关心的贷款利率执行，风险补偿担保等问题。五是强化保险行业责任担当。人保财险林芝分公司主动践行涉农保险机构职责，积极开展政策性涉农保险赔付工作；人寿保险林芝分公司在波密县和朗县的推广、应用“国寿脱贫保”，为两县脱贫攻坚做出了积极贡献。

三、林芝特色金融扶贫路径

林芝市金融精准扶贫坚持“因地制宜、改革创新、求真务实”，走出了一条具有林芝特色的金融精准扶贫之路。主要做法可以概括为“科学设计、精心组织、精准实施”。

（一）精准设计藏汉金融扶贫卡

在西藏率先开展“金融精准扶贫小额信用贷款藏汉文流程图”“金融精准扶贫明白卡”到户上墙工作。“金融精准扶贫小额信用贷款藏汉文流程图”是根据精准扶贫小额信用贷款申请、发放、使用、收回等流程，按照农牧区贫困户的理解能力，制作的一套通俗易懂的藏汉双语宣传资料，让贫困户第一时间了解获得贷款的方法。“金融精准扶贫明白卡”是结合开展的精准扶贫明白卡是向全市6636户建档立卡贫困户“一对一”宣传、解释金融精准扶贫政策的重要载体，精准对接贫困农牧民的金融服务需求。

（二）精准创建“金融扶贫示范村”

林芝市在调研的基础上，积极探索金融精准扶贫示范村创建道路，其目的是通过金融助推建档立卡贫困户脱贫致富。达大村已成功创建为西藏首个“金融精准扶贫示范村”，目前正在将示范村成功模式推广至全市15个行政村。

（三）精准启动“银行+电商+企业+贫困户”的4+扶贫模式

这是将银行电商平台与精准扶贫深度融合的一种新模式，也是具有林芝特色的金融精准扶贫新路径。它是以工商银行“融e购”电商平台为依托，将银行信贷融资与电商销售有机结合在一起，银行通过了解入驻电商平台的扶贫企业交易流水，对销售业绩较好的扶贫企业提供授信，解决融资问题。“4+扶贫”模式在前期调研、宣传，召开启动会、协调会、培训会的基础上，已成功将林芝市20种商品成功在“融e购林芝馆”上线经营。

（四）精准组织扶贫贷款证发放

林芝金融部门大力提高服务效率和质量，把精准扶贫的理念推广到工作各个方面，精准扶贫贷款证发证面和发证速度均走在西藏前列，建档贫困户都能在最短的时间领取到扶贫贷款证，并有专人精准指导帮助他们第一时间获得扶贫贷款。贷款及时发放和足额到位，有效解决了贫困户资金难题，助推了产业扶贫。

（五）精准为基层选派金融扶贫干部

针对基层缺乏金融干部的实际，林芝市把选派德才兼备的金融干部作为了精准智力扶贫的抓手。近年来，林芝七县区金融机构优秀干部挂职锻炼到位率走在西藏银行系统前列，推选金融机构优秀干部挂职锻炼直接为县区政府提供了金融人才补给，提升了基层政府金融政策的应用能力，对县级金融风险的防范和提升农牧民金融水平起到了积极作用。

（六）精准设计产业扶贫信贷和保险产品

林芝在支持产业扶贫和农牧民安居乐业，可持续发展方面做了许多创新性工作，一是积极推进西藏首个扶贫再贷款试点基地建设，引导扶贫再贷款资金定向支持精准扶贫。2016年以来，人民银行林芝中支向林芝民生村镇银行共计发放了4000万元扶贫再贷款资金，指导村镇银行运用扶贫再贷款资金开展“试点基地”建设，引导扶贫再贷款定向投入扶贫产业建设。试点基地位于林芝市尼西村，扶贫贷款资金定向为尼西村三十余户农牧户投入2000万元信贷支持。二是开设旅游扶贫专属产品“藏宿贷”，开辟了林芝金融旅游扶贫新路径。2017年6月22日，工商银行林芝分行向米林县派镇索松村7户农牧户成功发放总金额为640万元、利率为1.08%的首笔“藏宿贷”信贷资金，标志着西藏唯一一款专门针对旅游扶贫开发的新型贷款产品——“藏宿贷”在林芝市顺利落地。目前，林芝“藏宿贷”余额达到1428万元，此项工作已得到工商银行西藏分行的肯定，并已开始在拉萨市推广。三是推出“扶贫特惠农牧民住房”保险和“脱贫保”保险新业务，助推农牧民脱贫致富。2016年以来，在人民银行林芝中支积极协调和大力推动下，人保财险林芝分公司积极向总公司争取特殊优惠政策，在林芝启动了“扶贫特惠农牧民住房”保险业务。截至2018年底，已有3296户农牧户参保，每户每年仅需缴纳160元保费，即可享受最高达10万元的赔付金额。人寿保险林芝分公司与波密县政府签订了西藏首单国寿“脱贫保”协议，协议将波密县所有建档立卡贫困户、城镇低保户及临界贫困家庭三类1025户、3751人纳入人身意外保险保障服务范围。

目前，林芝金融机构对扶贫产业项目的关注和对接力度前所未有。2018年，林芝市所有银行业金融机构均已完成全市扶贫产业项目调整前的对接，截止9月底已有239个项目获得信贷支持，占所有扶贫产业项目三分之二以上，累计金额13.24亿元。

四、当前林芝金融精准扶贫面临的难点

（一）“两项补贴”政策调整后影响了商业银行信贷投放的积极性

2018年5月，财政部下发了财金〔2018〕60号文件对“两项补贴”政策进行了重大调整。虽然新政策在防止骗取财政资金、防范金融风险方面有积极作用，但新政策下，在藏银行机构贷款收益率将会持续走低，部分贷款无法享受利差补贴甚至出现不保本，这会削弱银行履行社会责任的能力。从调研情况看，中央对西藏特殊金融政策的调整，影响了金融机构贷款业务开展的积极性，也导致了部分银行开始减少产业扶贫领域的贷款规模。[2][3]

（二）对政府债务的严格控制导致信贷资金对部分项目无法介入

近年来，为有效防范化解财政金融风险，各级政府及其部门下发了一系列文件，如财预〔2007〕50号、财预〔2017〕87号、藏政办发〔2018〕22号，对地方政府举债融资行为进行规范。从掌握的情况来看，当前西藏内金融风险总体可控，但潜在金融风险点仍在持续暴露和释放中，特别是政府债务风险一直是人民银行关注的重点。由于林芝县两级政府融资平台公司未能完全实现市场化运作，融资平台贷款应当视为政府隐性债务。近期，中央出台的中办发[2018]46号明确:“通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成政府隐性债务的，应对地方政府及有关部门单位和相关责任人实行问责”。鉴于新增政府隐性债务属于明显的政策红线行为，不符合相关政策要求，导致部分政府投资项目无法获得银行贷款。

（三）对杠杆率的控制导致部分企业无法获得信贷支持

2015年12月，中央经济工作会议上提出了“三去一降一补”五大任务，近年来，全国宏观经济杠杆率呈现逐步回落态势，但西藏辖区杠杆率却逆势上扬，林芝也不例外。据测算，2017年，林芝宏观经济杠杆率高达294.45%，其中企业杠杆率达到276.44%，远超国际公认的90%的警戒线，成为拉动经济杠杆率快速上扬的主要推手。在经济下行压力下，杠杆率偏高将导致风险向金融部门转移，风险集中释放压力必然会增大。2018年7月31日，中央政治局召开会议明确，要坚定做好去杠杆工作，切实防范金融风险。落实去杠杆政策要求，将导致僵尸企业、产能过剩企业、风险比较大的企业无法获得商业银行信贷支持。

五、提升林芝金融精准扶贫效果的对策

（一）更加突出扶贫主体业务重心

国开行西藏分行要发挥开发性金融业务优势，大力支持西藏基础设施、基础产业和支柱产业建设，支持易地扶贫搬迁和城镇化建设等重点领域发展；农发行西藏分行要发挥政策性银行优势，突出政策性金融主业，加大对农牧区基础设施建设、粮油收购、易地扶贫搬迁、农牧业生产基地开发建设、农牧区流通体系建设、农业生态环境及技术服务体系建设等支持力度，促进西藏现代化农业发展；农行西藏分行要发挥点多面广优势，积极利用各类涉农贷款满足农牧民群众和农牧生产企业信贷资金需求，支持贫困户脱贫致富。其他在藏银行机构要正确处理履行社会责任、支持精准脱贫和商业利益的关系，发挥自身优势，延伸金融服务网络，积极参与精准扶贫金融服务工作，加大金融支持力度。

（二）进一步创新金融精准扶贫措施

各金融机构应在精准施策上出实招、在精准推进上下实功，在精准落地上见实效。精准发放扶贫信用贷款，实行贷款主办行制度，对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的小额信用贷款。加强金融支持易地搬迁，国开行西藏分行、农发行西藏分行要全面改进和提升扶贫金融服务，精准对接易地扶贫搬迁金融服务需求，通过发行金融债筹措信贷资金，按照保本或微利的原则发放低成本、长期的易地扶贫搬迁贷款。把产业脱贫项目纳入扶贫贴息贷款政策范围，贴息资金由各级财政统筹安排。加强与各地发改、财政、扶贫、农口、民政等协调合作和信息共享，及时掌握特色产业发展规划信息，精准对接产业项目发展。按照社会责任履行与商业利益分配原则，实行主办银行履行金融精准扶贫责任与当地基础设施建设项目对接挂钩制度，精准对接基础设施建设，形成互利双赢的合作局面。同时要依法合规，确保程序规范；要加强监管，确保资金真正用于脱贫攻坚，让贫困群众真正受益。

（三）切实增强财政金融政策有效衔接

加强与人力资源与社会保障、财政、妇联等部门的协调配合，强化政策宣传与指导，引导和鼓励金融机构合规办理就业小额担保贷款业务，进一步加强片区就业政策与信贷政策的有效衔接，集中政策综合优势，实施精准扶贫。制定完善财政资金配套机制，积极推动落实助农惠农等一系列奖励政策，充分发挥财政贴息资金杠杆作用。建立专门扶贫贷款担保基金,减轻经办金融机构的风险压力，增强其放贷意愿。对在扶贫开发工作中贡献突出的金融机构给予费用补贴、税收减免、不良贷款核销等优惠政策，提高金融机构开展扶贫工作的积极性。

（四）避免新增政府隐性债务，守住区域金融风险底线

建议林芝市委市政府对市县两级符合规定的融资平台公司，按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，或者引进民间投资改善股权结构，或者直接注资成为国企，切断地方政府和融资平台的债务关联，推动成为自负盈亏的新型市场化综合产业运营实体，避免政府融资平台贷款形成隐性债务。同时，抓住西藏发行地方政府债券有利时机，补充基础设施建设资金，拓宽融资渠道。

（五）做好三个结合，巩固脱贫成果

要把扶贫同扶志、扶智结合起来，把救急纾困和内生脱贫结合起来，把发展短平快项目和培育特色产业结合起来，变输血为造血，实现可持续稳固脱贫。根据林芝农牧民现有的被动脱贫思想，要引导贫困群众克服“等靠要”想法，逐步消除精神贫困，可以在扶贫过程中改进帮扶方法，采取生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，推动贫困群众通过辛勤劳动脱贫致富。同时要建立正向激励机制，将帮扶政策措施与贫困群众参与挂钩，培育提升贫困群众发展生产和务工经商基本能力。在脱贫工作中，积极组织金融扶贫办公室生动报道精准扶贫、精准脱贫成功经验、先进典型，宣传弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，进一步树立“戴穷帽可耻、摘穷帽光荣”的观念，营造“勤劳致富光荣、自主脱贫可贵”风尚，加强村规民约对贫困户理性消费引导。