我国劳动就业的立法规制与完善建议

李素琴,程亮生

(山西省政法管理干部学院,山西 太原 030012)

就业乃民生之本,立国之策,历来为党和国家所重视。尤其是党的十八大以来,我国城镇新增就业岗位年均一千三百万人以上,就业难的痼疾得到了有效缓解。但人口众多、劳动力资源丰富的基本国情难以在短时期内做到根本性改变,大众就业、万众创业在具体实施中仍面临不少难题。如何有效落实就业,引导劳动者树立正确的择业观,是落实党的十九大就业目标的重要任务,一定程度上关系到我国依法治国方略目标的实现。笔者结合我国当前就业立法实际试谈几点看法。

一、劳动就业的内涵与立法现状

按照原劳动部《关于〈劳动法〉若干条文的说明》(劳办发[1994]289号)之规定,就业是指具有劳动能力的公民在法定劳动年龄内,依法从事某种有报酬或劳动收入的社会职业。在具体实践中,就业人员是反映一定时期内全部劳动力资源的实际利用情况的重要指标,因此运用中必须予以准确区分和把握。根据国际劳工统计会议规定的通用标准,就业人员包括:正在工作中的人员、临时不工作但有职业的人员、雇主和自营业人员等。具体到我国,按照我国《劳动法》第十五条关于就业年龄的基本规定,我国的就业人员是指年满16周岁及以上,从事一定的社会劳动或经营活动、并取得劳动报酬或经营收入的人员。具体包括了在城乡全民所有制、集体所有制和个体所有制就业的全部人员。靠非法活动,如地下包工、投机倒把、封建迷信赚取报酬,或仅从事家务劳动和义务劳动、并无收入的人口,均不能计入就业人员之内。

我国的劳动就业立法经历了逐步发展完善的过程。上世纪80年代中期,我国开始了劳动合同制度的逐步探索。其后,为实现扩大和稳定就业的发展目标,于1994年颁布《中华人民共和国劳动法》,明确提出国家通过促进经济和社会发展,创造就业条件,扩大就业机会。2007年颁布、2015年4月24日修正的《中华人民共和国就业促进法》,确立了国家执行“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针,建立促进就业的政府责任体系,实施有利于促进就业的产业、投资、财税政策,统筹城乡、区域和不同社会群体的就业,建立失业预警制度,完善公共就业服务制度、职业培训制度和就业援助制度。这些法律的实施,有效推动了经济发展与促进就业的良性互动。2007年颁布的《中华人民共和国劳动合同法》及此后出台的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》,更进一步完善了劳动合同制度,明确用人单位和劳动者的权利和义务,对劳动合同的订立、履行、变更、解除或者终止以及相应的法律责任作出了明确规定,同时针对劳动用工形式多样化的发展趋势,对劳务派遣和非全日制用工等行为专门进行了规范。

国家保障劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利在相关立法方面也得到了相应体现。1988年以来,我国先后颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》和《女职工劳动保护规定》《禁止使用童工规定》《残疾人就业条例》等法律和行政法规。《就业促进法》更是专门设立了“公平就业”章,规定劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视,并特别指出农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。此外,1995年以来,我国还通过《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律,通过立法对职业教育和职业培训进行规制。建立了“市场引导培训、培训促进就业”的职业教育与培训机制。通过依托各级各类职业院校和职业培训机构,完善多形式、多层次的职业培训,形成不同层次教育相衔接、职业教育和普通教育相沟通的职业教育和职业培训制度。上述一些列法律制度的确立与完善,标志着我国就业问题做到了有法可依。

二、国家层面的就业规制措施与劳动者就业观选择

由于人口众多、劳动力资源丰富以及经济结构调整等原因,我国面临着巨大的就业压力。在现实生活中,就业岗位严重短缺。很多劳动者,尤其是刚刚步出校门的大学生劳动者在就业时往往不能按照自己的理想标准选到合适的职业,于是有的人索性不就业,坐等理想职业的出现;有的人随便谋个有收入的职业混日子;也有的人对与自己的职业理想不相符的工作怨天尤人,无所作为。这些现象的发生,既是社会多元化的反映,也是市场经济条件下劳动者竞争中必然面临的现实选择。

按照我国《劳动法》第十条、第十一条及《就业促进法》第二条之规定,我国目前解决就业问题实行的是:自主、市场、政府“三结合”的原则。为此,要解决好当下矛盾突出的就业问题,就必须具有疏通就业渠道,有效化解矛盾的机制存在。这同时是一柄双刃剑,就国家和政府层面而言,有责任把扩大就业放在经济社会发展的突出位置来抓,通过多方采取积极措施来拓宽就业渠道,促进就业,并一定要保障把好的就业措施落到实处。对于劳动者层面而言,在就业中也必须要主动适应市场新形势,不能等、靠、要,而是要正确处理好择业、立业与创业的关系,为国家分忧解难。具体地,笔者认为:实践操作中要注意处理和解决好如下问题:

(一)国家和政府层面

促进就业离不开政策的支持。为了切实解决劳动力供求总量矛盾和劳动力结构性矛盾突出的问题,充分发挥国家宏观经济社会政策在促进就业工作中的重要作用,法律对促进就业的政策扶持作出了明确规定。

1.积极调整和完善所有制结构,促进拓宽就业渠道。即按照我国《劳动法》《劳动合同法》《促进就业法》等劳动法律之要求,从整体上搞活国有、集体企业,进一步增强公有制经济就业安置能力,同时,积极鼓励、引导企业、事业组织、社会团体等非公有制经济在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者拓展经营,增加就业。

2.积极调整产业结构,通过大力发展第三产业来吸纳劳动者就业。目前,我国就业结构变化的趋势是第一产业就业份额和人数持续下降,相反,第三产业则就业构成逐年增加,为此,不断深化企业改革,推动第三产业中劳动密集型行业的发展,是今后一个时期增加就业的主要领域。

3.满足不同层次不同形式的需求,积极培育有广泛连带性和广泛增加就业的产业。如农产品深加工业、新型食品业、饲料加工业、旅游业、房地产业、高科技业、社会中介服务业、文化产业、服装业、社区服务业、物业管理业、家政服务业等。

4.提倡灵活多样的就业形式。如非全日制工、季节工、短期工、计时工、计件工、轮换工及弹性工作制等。

(二)劳动者层面

我国《劳动法》第十条第三款规定:国家支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业。《就业促进法》第二条、第七条也规定了国家实行扶持劳动者自主择业的方针,倡导劳动者一方面要树立正确的择业观念,不断提高就业能力和创业能力;另一方面积极鼓励劳动者自主创业、自谋职业。也就是说,劳动者本身也要主动适应就业形势,灵活应对。具体地,应注意处理好以下几个问题。

1.理性择业。所谓择业,就是择业者根据自己的职业理想和能力,从社会上各种职业中选择其中的一种作为自己从事的职业过程。任何已具备劳动能力的人,都要进入社会职业领域选择特定的职业。在职业选择过程中,择业者不仅要考虑到个人的需要、兴趣、能力等因素,还要考虑社会发展的需要。我国现阶段实行的是“双向选择”的就业方式,即个人和用人单位的相互选择。这就要求人们在择业时须树立正确的就业观。首先要形成“自找市场”的就业观。就业凭竞争,上岗靠技能。想就业就要勇敢地投身于就业竞争的劳动力市场中,这是实现就业的必由之路。其次要确立“先求生存,再求发展”就业观。不要把“既舒适又赚钱”作为择业的必要条件,而是要先找到岗位,融入社会,然后才能实现自身价值。另外,劳动者在择业时要注意筛选和运用职业信息对于择业者所能收集到的各类职业信息,并结合自己的实际情况加以选择。如在机遇方面,大城市条件优越,发展的机会较多,但竞争激烈。中小城市和不少艰苦的地方或行业就业空间大,竞争也相对较小,创业也更容易些。

2.勤奋立业。求职不易,立业更难。立业有两种理解:一是指选定一个可以赖以谋生的职业,亦即“谋生”。这是低层次上的但又是最基本的需求。二是不仅指谋生,而且求发展,说的是一个人有抱负、有追求,并且事业有成,即所谓“谋业”。这是高层次上的立业。对大多数普通劳动者而言,谋求生计很重要,因为获取必要的物质生活资料必须通过就业来获得。因此,当成功择业后就须热爱就业岗位,适应职业岗位。如服从安排,主动工作,尽职尽责。又如,在工作中严于律己,宽以待人;尊重他人,团结互助。只有这样,才能使自己在较短的时间里适应工作岗位的需要。应当肯定,“谋职”意义上的立业,但更应鼓励一些能力超群的劳动者在“谋业”意义上的立业,因为这种立业使个人价值更能体现,对社会的贡献也更大的知识和技能,以创造性的劳动把理想转化为现实的过程,包括两层意思:一是在自己所从事的职业活动中,以有别于以往、以有别于常规、以有别于他人的思维方式和行为方式开展工作。二是自主创业,不仅解决自己的生存问题,而且还为别人提供就业岗位。在激烈的市场竞争下,创业已经成了这个时代劳动者彰显自身价值的特征和潮流。

三、加强对用人单位的招聘管理,制定我国的《反就业歧视法》

劳动立法中的反歧视,是针对就业歧视而言的,通常是指用人单位应当向每个人提供公平合理的工作机会,根据个人的工作能力和工作需要决定员工的聘用、报酬、培训机会、升迁、解职或退休等事务,不得有歧视。用人单位作为承载就业的一方主体,在具体落实就业中具有不可替代的作用。从劳动合同法的角度考察,用人单位落实促进就业的过程,实质上就是用人单位进行招聘和订立劳动合同的过程。劳动合同的订立过程是求职者转化为劳动者、招工单位转化为用人单位的过程。在招聘过程必须加强对用人单位的法律规制,将反歧视原则贯穿招聘的全过程。在此基础上应适时制定我国的《反就业歧视法》。

我国《宪法》第三十三条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”各种类型的劳动歧视行为直接违反了《宪法》的规定,需要通过具体立法予以禁止。

我国的反就业歧视范围经历了一个逐步扩大的过程。我国《劳动法》第十二条、第十三条分别规定了反就业歧视的原则规定。第十二条规定:劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。第十三条规定:妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时,除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。原劳动部《关于〈劳动法〉若干条文的说明》规定,劳动者的就业地位、就业机会和就业条件平等。我国目前反就业歧视立法存在的问题在于缺乏细化规定,在如何认定歧视、对歧视行为如何进行诉讼、对歧视行为予以何种处罚等问题上缺乏可操作性的规定,有必要再下一步的立法中予以细化。制定我国的《反就业歧视法》在此显得很有必要。

目前,我国正处于第三次就业高峰,劳动力供大于求现象长期存在。由于工作机会资源稀缺,招聘单位面对众多的求职者时有较大的选择空间,所以招聘单位往往试图通过在招工简章中设计招工条件,对求职者进行初步筛选。而招工条件中往往存在大量的歧视性规定。我国目前的招聘录用中,无论企业、事业单位或国家机关,均对求职者附加诸多条件,存在大量歧视现象,容貌、身高、体重、疾病、户籍等限制比较普遍。与此同时,随着社会公众法律意识和权利意识的逐步提高,对就业歧视也越来越敏感乃至不能容忍,反就业歧视的要求越来越迫切。这一矛盾在当前显示情况下还将在继续存在,如不能及时有效疏导,有时还会演化为严重的社会问题,影响社会稳定。

针对企业招聘提出的反就业歧视诉讼已经成为新的热点。这类案件虽然多为个案,但由于其反映了立法的缺失和公民意识的觉醒,往往造成巨大影响。如本世纪初轰动一时的周一超杀人案[注]北京晨报2003年06月29日：《浙大学生周一超杀人案开庭400人联名求法外开恩》、张先著[注]张先：《赢了官司走了人》http://www.dzwww.com/dzwwc/200404240577.htm诉讼案均引起了广泛关注,促进了反歧视立法。目前我国反就业歧视立法正处于逐步完善阶段。《传染病防治法》中规定了禁止传染病歧视,任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。早在2007年5月劳动与社会保障部制定了《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》,对乙肝歧视作了详细规定,规定用人单位不得以劳动者携带乙肝表面抗原为理由拒绝招用或者辞退乙肝表面抗原携带者;除法定工作外,用人单位不得强行将乙肝病毒血清学指标作为体检标准。2007年5月,国务院制定的《残疾人就业条例》开始实施,规定禁止在就业中歧视残疾人。2009年颁布履行的《就业促进法》进一步将反就业歧视问题作为立法重点,扩大了反就业歧视的范围,规定劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视。农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,禁止对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。

随着我国反就业歧视立法的发展,歧视认定范围的逐步扩大,用人单位面临的法律约束也将越来越多,一旦用人单位在设计招工条件时出现疏忽,可能就构成就业歧视,甚至导致劳动合同无效。出现这种反就业歧视个案纠纷,对用人单位而言会造成巨大损失。在此类案件中,用人单位不仅会受到道德的批判,而且社会公众形象也会被大大破坏,对自身的声誉和利益造成不利影响。面对法律的缺失,用人单位更需要谨慎,如果缺乏反就业歧视的法律意识,极有可能在实际工作中造成歧视,陷于纠纷之中。

四、结语

党的十九大报告明确指出:就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策,实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训,注重解决结构性就业矛盾,鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务,促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端,使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。这一光辉的论断既是我国劳动保障法制建设重大成果的总结,也是指导今后一定时期内促进就业的基本原则,大大丰富和完善了我国劳动保障法律体系。进一步地深化就业法治保障,在法律层面规制好国家、用人单位、劳动者之间的有机统一,对于促进劳动者就业,在就业领域落实依法治国方略,构建中国特色的社会主义法治社会,作用重要而深远。