论行政法律关系的秉性与特质

李福林

一、问题的提出

行政法律关系是行政法和行政法法学的基石和指南。法律关系调整社会关系，社会关系影响法律关系。从法理来看，社会关系接受部门法调整和规范之后必然形成相应的法关系或者说法律关系。行政法律关系作为法律关系类型的一种，一直备受行政法和行政法学基础理论的关注和重视。研究和分析作为行政法和行政法学主要基石的行政法律关系，不仅可以有助于我们厘清行政法、行政诉讼法与其他相关的部门法之间的界限，帮助我们认识与理解各种各样的行政现象和行政活动，而且还能为行政诉讼活动提供适切合理的受案基准，促进行政争议的化解和行政任务的承担，更好实现规范行政权力与保障公民权利的行政目的。行政法律关系制度有助于从“动态过程”揭示行政法现象、说明第三人的法律地位，协调和平衡多重复杂的行政活动，并且推进行政法各项制度的完善①汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务印书馆，2002年，第388页。。

二、行政法律关系之秉性

法律关系是法学的核心内容，行政法律关系必然也是行政法和行政法学的基本内容。对行政法律关系秉性的厘定和明确，不但能让我们清晰的界定行政法与其他部门法的基本意涵和主要区别，而且有助于我们更好的分析和把握各种行政法现象。

（一）20世纪80年代行政法律关系之意涵

行政法律关系作为行政法和行政法学的主要内容，历来为行政法学界所关注和重视。早在1983年王岷灿先生在撰写《行政法概要》时就指出：“行政法调整对象，是国家行政机关在行政活动过程中所发生的各种社会关系，这样社会关系称为行政法上的法律关系，也称行政法律关系。”①参见王岷灿主编：《行政法概要》，法律出版社，1983年，第2～3页。通过分析、归纳和总结，我们认为，从20世纪80年代开始，行政法学界对行政法律关系的主要意涵，从五个方面进行解析与定义：其一，皮纯协、张成福主编的《行政法学》提出了权利义务说。权利义务说以其调整和规范的法律规则来界定，“认为行政法律关系的本质涵义就是指在国家的法律体系中，各种行政法律规范与规定所构造的、承认的、相关的权利与义务相互关系”。其二，许崇德主编的《新中国行政法学研究综述》提出了行政过程形成说。行政过程说以其的形成阶段或者说是形成过程来界定，“主要认为行政法律关系是指行政主体依照法定的程序，行使行政职权的过程形成的，行政法规范所规制的各种关系”，简言之，行政主体依照行政法的规定程序在行使职权的过程中与行政相对人之间产生和形成的互联联系。其三，于安主编的《中国行政法与行政诉讼法》提出了内容法定说。内容法定说以其从法律关系的蕴含的内容来界定，“认为法律关系就是行政法规范所构造的与确认的就有法律上权利义务内容的各种各样的社会事实关系的概括”。其四，陈安明主编的《中国行政法学》提出了职权界定说，职权界定说从行政主体具有的法定职权来界定，“认为行政法律关系是经行政法规范与调整的，为了实现权力的有效限制与公民权利的充分保障的行政目的而发生的行政主体的相互之间、行政主体与行政机关内部的工作人员之间以及行政主体与行政相对人之间产生的权利义务关系”。其五，王珉灿主编的《行政法概要》提出了调整主体和对象法定说，主体和对象法定说以其从行政主体与行政相对人双方的主体身份和所具有的法律地位来界定，“认为行政法律关系是指由行政法规范所确认和调整的，依职权行使行政管理职能的行政主体与作为行政相对人的公民、法人、其他组织之间以及行政主体内部形成的具有行政法律意义上权利义务的关系。”②参见许崇德：《新中国行政法学综述》，法律出版社，1991年，第54～56页。

（二）20世纪90年代行政法律关系之意涵

在20世纪90年代以后，随着行政法和行政法学的发展，行政法学界对行政法律关系的主要意涵大致上形成一定的共识。行政法学理论一般认为，行政法律关系是由行政法规范、承认、确立和调整的行政主体按照法定的程序行使行政职权过程中形成的各种社会关系。诚然，行政法律关系意涵中的各种社会关系的具体所指和确切意旨，仍然存在着不同的理解抑或说存在着从不同角度和不同层面来分析和理解。显然，在20世纪90年代这一时期对行政法律关系的意涵，不同的学者有着不同的定义：其一，有的学者认为：“行政法律关系是行政法规范规制和调整的，因实施国家行政权力而发生的行政主体之间、行政主体与行政工作人员之间、行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。”①参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998年，第27页。这种观点认为，行政法律关系首先是因为实施行政权力而产生的，法律关系的主体主要包括行政主体之间、行政主体与行政内部工作人员之间相、行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。其二，有的学者认为：“行政法律关系是指行政法规范调整，受国家强制力保障的行政关系。行政法调整的对象是行政关系和行政监督关系。”②参见罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年，第9～10页。这种定义体现出行政法律关系的主要特征是，行政法律关系是一种受国家强制力保障的关系，包括行政关系、行政监督关系。其三，有的学者认为：“行政法律关系是指行政法规范对行政主体在实现国家行政职能范围内的各种社会关系加以调整而形成的行政主体之间以及行政主体与其他方之间的权利义务关系，具体包括行政权配置法律关系、行政管理法律关系和监督行政法律关系。”③参见袁曙宏：《行政法律关系研究》，中国法制出版社，1999年，第7页。从这个角度分析，行政法律关系的主要内涵由四个层面的内容构成：第一层面讲的是行政法律关系是行政法规范对行政主体的作用；第二层面讲的是行政法律关系是实现行政职权过程中产生的关系；第三层面讲的是行政法律关系是各种社会关系运用行政法规范加以调整而形成的关系；第四层面讲的是行政法律关系是行政主体之间和行政主体与行政它方之间形成的权利义务关系。

（三）作者认为行政法律关系之意涵

以上学者们的不同观点和不同角度去理解行政法律关系的涵义，体现了行政法学者对行政法律关系意涵的认识处于不同阶段和不同的过程之中，也显示了行政法律关系内涵的发展趋势和发展方向—显然，行政法学者们都倾向于，对行政法律关系的涵义作宽泛和广义的理解与分析。行政法律关系作广义的运用和界定，这表明行政法学的理论界对拓展与扩大行政法疆域和范围的考察。诚然，行政法有自己独特调整和规制对象，“行政法是围绕行政权而形成的法律规范体系，即是行政法涉及行政权的配置、行政权运行过程之规制等。”④参见江国华：《中国行政法学总论》，武汉大学出版社，2012年，第70页。通过行政法律关系的广义界定，伸展行政法的边疆、扩展行政法研究的路径、确立行政法发展的方向，无疑存在着巨大的学术价值和学术能量。综上，行政法律关系可以理解或者界定为，由行政法规范所确立的、承认的、调整的因行政权力的行使而形成的行政主体与其他当事人之间的义务关系。我们认为，行政法律关系的意涵表现在以下三个方面：

其一，行政法律关系是基于行政权力的行使所形成的法律关系。“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系。”⑤参见张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993年，第160页。权力是行使行政职权的前提条件，为了确保行政主体顺利的、合理的和有序的完成行政任务，实现行政目的，有必要将不同类型的行政权力分配到行政主体的手中。“行政权是指国家依据法律规定，赋予行政主体依法享有的执行法律、法规，组织和管理国家与社会行政事务的权力；它具有公共性、强制性、执行性等特征。”⑥参见江国华：《中国行政法学总论》，第71页。一般来说行政权，有几种典型学说：国家权力说、国家政权说、公共事务管理权说、行政事务管理权说。行政法律关系源于行政权实际行使过程所产生的各种社会关系，这些关系都因为行政权的行使而形成。行政权在制度层面上分析，其是一种执行权；在操作层面上分析，其是一种从属的、被控制的权力；在司法审查的层面上分析，其是一种程序规制的权力。司法权对行政权的审查主要目的在于防止行政的恣意与行政权力的滥用。由此，“无法律即无行政”的理念得以确立，正是这一理念将行政权置于法律之下，使行政权成为一个“法律问题”①参见张树义：《现代行政权的概念及属性分析》，《国家行政学院学报》，2000年第2期，第75页。。从本质上看，行政法律关系因行政权的存在而形成法律关系，因此，离开了行政权的行使，就不可能产生行政法律关系。当然，行政权的行使是一个动态的过程，因此，行政法律关系产生于行政权的形成、使用、变化、救济、监督等过程中形成社会关系。

其二，行政法律关系是行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。行政法律关系本质上是一种权利义务关系，在行政法的规范与行政法的规则、原则调整之前，各种社会关系只是一种客观的存在，显然还没有涉及法律意义上的权利义务关系，只有当行政主体依据法定的程序，运用行政权实施和履行政职权和职责时，对各种社会关系进行规制和调整之后，行政主体与行政相对人之间的具有法律意义的权利义务关系才得以明确、固定和承认。“行政法律关系是一种以权利义务为内容的法律关系，其本质内核或者说起其实质上就是一种法律意义上的权利义务关系。”②皮纯协、张成福：《行政法学》，中国政法大学出版社，2002年，第6页。行政法律关系首先必然是一种行政法律意义上的权利义务关系，在运用行政法规范和行政法基本精神对这些权利义务关系进行调整之后，关系双方的权利义务便进一步明确、肯定和承认。从实质内容上看，行政法律关系应该是行政主体与行政相对人之间的具有行政法意义上或者说是具有法律意义的权利义务关系。鉴此，我们觉得行政法律关系的一层重要内涵是行政法律关系的主体只能是行政主体与行政相对人双方。

其三，行政法律关系是行政主体与行政相对人在行政过程中形成的关系。“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利义务关系。”③张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993年，第160页。我们认为，行政法律关系形成于行政管理主体行使行政职权进行行政管理的过程中，是国家行政机关在行政管理过程中形成的各种关系。在行政法律关系的形成过程中，存在着两种不同的对社会关系调整的方式：一是由国家法律明确具体调整和规制权力的社会关系。按照法治行政的原则，行政主体形式任何行政权，都必须有法律明确的授权，行政主体才具备行政职权。因此，行政职权产生的社会关系就是行政过程中形成的行政法律关系。二是法律未经规定赋予行政职权的，不具备实施行政职权的主体资格，不应该在实际生活过程中形成行政法律关系。实际上，在现实的行政过程中大量存在着这类关系并非是法律关系，这些社会关系必须要有法律的追认、赋权、认可，才能形成行政法律关系。随着公共行政发展和合作行政的涌现，越来越多的原来不受行政法规范的社会关系将渐渐的纳入到行政法调整与规制的范围，这类社会关系就蜕变成行政法律关系。

三、行政法律关系之特质

行政法律关系在行政主体上、内容上和程序上都与民事法律关系、刑事法律关系等其他类型的法律关系有着本质的不同。研究和分析行政法律关系的特质，有助于我们充分了解和正确理解行政法律关系的秉性，乃至进一步体会行政法学与其他学科的不同的本质。行政法律关系与其他法律关系相比较具有如下特质：

（一）主体的恒定性

在行政法律关系中行政主体是法定的、固定的、不可转化的。如前所述，行政法律关系的形成必须要以行政主体行使行政权为基础条件。从学理来讲，国家的行政权的不存在和不运行，行政法律关系就必然不可能产生和发挥作用。而国家行政权的行使只能是国家行政机关和法律、法规授权的组织才有资格，其他任何组织和个人都没有权力行使国家行政权。显然，作为行政相对人的公民和其他组织不能转化抑或互换位置，直接行使国家行政权。这一规定与民事法律关系中民事主体双方可以互换位置是不同的，具有明显的区别。在行政法律关系中，国家行政主体与行政相对人双方的位置是不变的和恒定的，亦即是永远不能相互转换的。在行政诉讼中，被告一定是行政主体，原告也一定是行政相对人，行政机关不能成为行政诉讼的原告，行政相对人不能成为行政诉讼的被告。在行政诉讼中的双方的位置是恒定的、不能转换的。对于在行政主体与行政相对人的双方关系中，不以行政主体为一方的权利义务关系不可能形成国家法律承认的行政法律关系。因此，在双方的法律关系中一方当事人必须是行政主体。行政法学理论界将这种行政主体在法关系中的固定格局一般称之为，行政法律关系中行政主体的恒定性。

（二）内容的法定性

行政法律关系中的内容是法定的，法律关系双方之间不能私下约定权利与义务，也不能不受公法规制，私下自行选择权利和义务。因此，我们可以得出结论是，在行政法律关系中权利与义务、职权与职责是一个有机的、统一的整体。在行政法的规范中明确规定了各方的权利义务，即是行政法律关系内容的法定性。在任何行政法律关系中，作为行政法律关系主体的行政机关只能按照法律赋予的职权和法定的程序，依法行政、依法办事。比如，在行政许可法律关系中，按照法律规定授予公民某种资格必须基本的条件和程序，行政机关只能逐一审核申请公民是否符合法定的条件和遵守法定的程序进行行政许可，行政机关不能擅自改变申请某种资格的条件和程序或者行政机关与行政相对人约定改变申请某种资格的条件和程序。在国家税收关系、国家检疫检验关系中行政法律关系中的内容法定性就更为明显了。同时，行政法律关系中的内容一个法定的整体，权利不能逃离义务，义务不能脱离权利。行政法律关系中的权利义务相互重叠、相对交叉、相互渗透，不可分割与截然分开。在行政法律关系的行政主体的权利中，从权利向对方的行政相对人来说是权利，但是从相对于国家和社会来讲是义务或者说是职责。例如，对行政主体来讲，公安机关维护治安，进行行政处罚，对相对人来说是权利与职权，对于国家与社会来说义务与职责；税务机关征收税收对纳税人来说是权利和职权，对于国家与社会来说是税务机关的义务和职责。又比如，对于公民个人来讲，受教育是权利也是义务；劳动是权利也是义务。所以，在行政法律关系中内容具有法定性。

（三）地位的不对等性

在我国的行政法学界，对于行政法律关系中行政主体的地位问题一直存在各种不同的看法。一种观点认为：“在行政法律关系中行政主体处于支配的、主导的地位，行政主体与行政相对人在法关系中始终处于不平等的地位。”①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，中国卓越出版社，1990年，第45页；杨海坤主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，1998年，第17页。这一主张的核心观点是：一是行政主体单方可以决定行政法律关系的形成、变更和消灭；二是行政主体具有可以直接决定对行政相对人进行实施行政强制措施的权力；三是行政主体在法关系中依法具有行政有益权。但是这种双方法律地位不平等的观点从诞生时起就收到强烈的质疑。有学者认为，这一观念混淆了法律上权利义务不对等与法律地位不平等的区别、行政法律关系与行政关系的区别等等。另一种观点是，我国多数行政法学者认为行政法律关系双方的地位不能用“不平等”来解释和理解，而是用“不对等”来理解。①许崇德、皮纯协：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社，1991年，第59页。然而，多数学者认为这种“不对等”的表达仅仅是转换了一种不同的表达方式而已，是一种换汤不换药的方式或者说是新瓶装旧药的行为。明显，是因为在行政主体总是在行政法律关系中处于主导的、支配的地位，而行政相对人则是始终处于从属的和附属的位置。这种“不对等”表述的本质与前述“不平等”表现的三个特质基本一致抑或说相同②罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版，1996年，第15页；应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1998年，第72页。。因此，这两种观点与主张，并没有本质的区别。

在民主法治国家中，现代行政法究竟如何理解和分析行政法律关系中双方主体地位不对等性的本质呢？如果机械的、简单的分析与理解：行政主体的行政命令发动者，行政相对人的行政命令的被动服从者；行政主体在法关系中的主导地位与行政相对人在法关系中从属地位；行政主体对法关系的产生、变更和消灭的发动权与行政相对人的被动性质，显然是与现代社会的民主法治理念背道而驰的。随着行政体制的深化改革、现代公共行政的发展，在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的大背景下，行政法律关系中行政主体与行政相对人的“对等性”至少包含着以下几层的涵义：一是法律关系中双方的权利义务的对等，不能一方只是享受权利，而不履行义务，也不能一方仅仅履行义务，而不具备权利。法律关系双方对应地互相享有权利和履行义务；二是法律关系双方在民主法治理念之下平等接受法律的规制、平等的遵守法律、平等的接受法律的调整。进一步需要说明的是，“在行政主体与行政相对人的权利义务关系中，虽然平等的享有权利和履行义务，但是各方权利与义务的质量却不对等。”③罗豪才、方世荣：《论发展变化中的中国行政法律关系》，《法学评论》，1998年第4期，第35页。权利与义务的质量不对等主要表现在性质上和数量上两个方面。在性质上，行政主体的权利是行使行政的职权和履行行政职责，而行政相对人权利和义务不具有国家权力的属性，因此，法律关系双方主体的权利义务的本质存在着差异。在数量上，在法律关系双方的权利义务中一些专属于行政主体的权利，而作为行政相对人是绝对不可能享有的。比如，行政相对人的提起行政复议的权利、提起行政诉讼的权利；行政主体在形式行政职权过程中的行政强制权、行政执行权、行政许可权以及行政处罚权等等。因为行政法学中存在权利义务在质量上的不对等，因此，行政法学的基本理念上、主要方向上、顶层的制度设计上，应该更加倾向和重视赋予行政相对人更多的权利和权利救济途径。从上述的分析可知，行政法律关系中双方的权利义务的配置制度，在质量上“不对等”，从深层次来理解为了实现双方在法律上的实质平等，是一种“平等下的不对等”④周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社，2005年，第49页。。随着公共行政的发展和给付行政的大量涌现，行政与公民之间完全可以塑造一种平等框架之下的互相合作的契约关系而非上下级关系的命令关系或支配关系。随着行政法学的发展和变革，行政合同、行政指导、行政裁决等形成的行政法律关系越来越多地体现出一种“平等下的对等”。

四、结语

行政法律关系是行政法上规定的权利义务、运行方式、行政过程的观察与规范的高度抽象和概括。鉴此，行政法律关系在行政法和行政法学的发展中具有重要的作用。行政法律关系对行政法性质的揭示和对行政法现象的理解，也对行政法的基本范畴和具体应用具有指导和规范的功能。在学科理论建构的意义上看，在现有的学理基础和具体实践中进一步明确和界定行政法律关系的意涵和特质，对其作科学与系统的说明、分析和总结，以促进行政法律关系理论的发展、以促使更好地保护公民的合法权利、以加快法治国家、法治政府和法治社会一体化建设进程，实属必要。