生态公园保护地方立法若干问题探析

□梁雪洁

(湘潭大学,湖南 湘潭 411105)

我国目前并没有生态公园保护的国家立法，生态公园实际上是部分地方在寻求绿色发展道路上的一种区域性探索，这种探索需要地方立法进行明晰和保障。目前已有部分地区在生态公园立法方面先行先试，比如湖南长株潭城市群生态绿心地区、娄底仙女寨生态公园、广西柳州莲花山生态公园等。他们在生态公园立法过程中遇到的一些问题、积累的一些经验都值得我们探讨。通过分析地方生态公园立法过程中的共性问题，才能阐释清晰生态公园地方立法的制度要素，帮助制定更加完善的生态公园地方立法。

1 生态公园保护地方立法概述

生态公园作为城市的“绿肺”，其首要功能是保护城市生态环境，维护自然生态系统的原真性、完整性，同时兼具游憩、科研教育、繁荣地方经济等综合功能。 这样的生态公园定位决定了生态公园在立法过程中要坚持以下立法原则。首先，要做到科学定位，整体保护。地方生态公园作为城市绿肺，要坚持将城市山水林田湖等自然资源作为一个生态整体，合理评估生态公园范围内的自然资源，统筹考虑生态公园保护与利用之间的关系，按照生态公园自然生态系统的内在规律，实现对地方生态公园的系统修复、综合治理和整体保护。再者，要坚持合理利用，稳定发展。生态公园的立法要立足地方生态保护的现实需求和发展阶段，合理、科学地确定生态公园的空间布局，稳定推动生态公园建设及地方经济的发展。最后，要坚持公众参与，环境育人。生态公园不仅能够提供赏心悦目的生态景观供居民观赏，还能起到环境育人的作用。因此，要坚持鼓励社会公众积极参与，帮助居民树立良好的生态公园保护意识。

生态公园是时代发展的产物，对生态公园进行立法保护具有重要的意义。第一，生态公园立法是城市生态文明建设过程中重要的社会公益事业之一。通过立法保护确保生态公园的可持续发展，不仅有利于保护城市生物多样性、涵养城市水源，对促进城市生态环境协调发展也具有重要的意义。第二，通过生态公园立法可以规范化地帮助居民在保护生态环境的同时提高生活质量。生态公园涉及多方利益相关者，既是自然生态、文化遗迹的保存地，也是重要的旅游休憩地，还是当地原住居民的生产和生活地。只有通过规范的立法保护，才能促进生态公园有序、健康地发展。第三，生态公园地方立法有利于理顺生态公园范围内的各类利益关系，建立规范、有效、统一的管理体制，从而保护城市生态环境，维护城市生态安全。

立法是实现保护生态公园目标的重要保障方式之一。就目前我国生态公园的立法状况来看，国家层面的立法进展缓慢，存在着明显的立法空白。全国人大常委会尚未制定生态公园保护的专门法律规范，国务院也未能出台相关行政法规及国务院部门规章。但是在地方层面，各地在生态公园立法上具有较高的积极性，比如广西《柳州莲花山保护条例》、广东《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》、湖南《长株潭城市群生态绿心地区保护条例》(以下简称《绿心条例》)以及娄底《娄底市仙女寨生态公园保护条例(草案)》等。应当承认，在国家生态公园立法长期 “空白”的情况下，地方立法在推进生态公园保护中发挥着不可忽视的作用。对生态公园保护地方立法中的重点问题进行探究研习，有助于推动国家层面生态公园立法的发展，也有助于完善我国的生态法律规范体系。

2 生态公园的管理体制

生态公园涉及山水、草木、林地和野生动物等多种生态环境要素，需要各部门综合管理、相互协调，这就要求生态公园在立法保护的过程中首先考虑建立科学合理的管理体制。考察各地生态公园立法关于生态公园管理体制的规定，基本上遵循了“当地人民政府统一领导，管理机构负责具体事务执行，其他各部门综合协调”的模式，即由生态公园所在地的省、市级人民政府统一领导生态公园的保护工作，成立专门的管理机构具体负责生态公园的日常保护和管理工作，发展改革、财政、生态环境、自然资源、文化、旅游、住房与城乡建设，农业、林业、水利、民政、宗教、安监、规划及城市管理等相关部门各司其职，依法履行生态公园保护相关职责，这是目前各地生态公园立法中的普遍性规定。之所以普遍适用这样的生态公园管理体制，主要原因是我国属于单一制国家，上下级政府及各部门之间在行政职能上具有同构性，地方立法需要严格遵循各个部门的职能范围，不能随意更改甚至“创新”地方政府的法定职能。

“当地人民政府统一领导，管理机构负责具体事务执行，其他各部门综合协调”的生态公园保护管理模式具有一定的合理性，有利于生态公园管理体制的具体落实，是目前乃至今后相当长的一段时间内我国生态公园管理体制的基本模式。至于管理机构的具体职能以及承担综合协调职能的各部门的具体工作内容，地方立法具有一定主观能动空间，各地根据生态公园保护的实际状况及国家行政体制改革的具体需求加以确定即可。比如《仙女寨生态公园保护条例(草案)》就采用“概括+列举”的立法体例，明确了管理机构在生态公园保护、开发、维护以及日常管理等方面的主要职责，区分了管理机构与其他相关主管部门之间的职权范围。总体而言，地方生态公园立法确定的生态公园管理体制，是原则性和灵活性的结合，以原则性为主、以灵活性为辅。[1]

3 生态公园保护规划制度

生态公园保护规划制度是通过制定专项规划限定生态公园各类环境要素的利用方向、保护生态公园生态环境的重要制度，是生态公园保护的前提和依据，需要在地方立法中加以明确。

3.1 生态公园规划的制定主体及程序

综观各地的生态公园保护立法，均有涉及生态公园保护规划的内容。关于规划制定的主体，普遍做法是由生态公园所在市人民政府城乡规划主管部门会同生态公园管理机构及相关主管部门，编制生态公园总体规划和控制性详细规划，报市人民代表大会常务委员会备案或经市人民代表大会常务委员会审查同意，并向社会公布。如《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》就规定：生态公园总体规划是生态公园规划、保护、建设和管理的基本依据，由市人民政府组织编制，经市人民代表大会常务委员会审查同意。生态公园总体规划经批准后，应当通过政府公众信息网和城乡规划固定展示场所，向社会公布。

3.2 生态公园规划的内容要求

综观生态公园的立法现状，生态公园规划的内容有以下要求：第一，应当与城市国民经济与社会发展规划、城市总体规划、环境保护规划等规划内容相衔接，即生态公园保护规划需要主动与其他相关规划做好衔接，避免各类规划之间相互冲突。第二，应当合理确定生态公园的空间布局和功能分区，实行分区保护管理。同时，明确生态公园范围内居民的生产生活边界，相关配套设施的建设也要符合生态公园总体规划的要求，鼓励发展特色小镇或特色住宅，使生态公园范围内的居民自觉、自发保护公园生态环境，促进生态公园的建设和发展。第三，应当妥善处理生态公园保护与当地经济社会发展以及居民生产生活的关系。在规划实施生态公园分区保护的过程中，有一个问题一定要注意，即地方生态公园立法中涉及的规定限制、禁止措施必须考虑限制、禁止的正当理由，因为这涉及各方利益关系的平衡，我们不能为了保护、限制和禁止而简单地以地方立法的形式把一定范围内的居民都赶走。如果生态公园范围内的居民因规划确实需要搬迁，也必须考虑他们的生存问题，立法需要进行各方利益平衡，在剥夺一部分权利时，必须赋予新的权利，以保证居民基本的生存条件及生态公园的长久发展[2]。第四，应当正确处理生态保护与开发利用的关系，坚持生态保护优先的原则。生态公园立法的首要目的是保护，一旦规划确定生态公园的范围，其内的资源就要限制开发利用，这将影响长久居住在生态公园内部及周围的、依赖生态公园内资源生存的人们的生产生活。因此生态公园在规划和立法时要走好“绿色路”，坚持生态保护优先和绿色发展两手抓、两不误，才能实现生态公园的长远发展[3]。

3.3 生态公园规划的修改与调整

生态公园规划是生态公园管理、保护、建设、利用的依据，任何单位和个人都应当严格遵守。为确保生态公园立法的实际效果，原则上不得擅自修改或调整生态公园规划；确有调整或修改必要的，应当依法按照规划编制程序，并报原审批机关批准[4]。在编制、调整和修改生态公园规划的过程中，应当坚持公众参与的原则，通过论证会、听证会、公布规划草案等形式，广泛征求和吸收有关单位、专家和公众的意见及建议。目前生态公园地方立法中对此问题有较为明确的规定，如2017年《莲花山保护条例》规定：经批准的莲花山总体规划和控制性详细规划不得擅自修改。因公共利益需要，确需修改的，应当按照原编制和批准程序办理。

4 生态公园保护资金保障与生态补偿制度

4.1 生态公园保护的资金保障

稳定的资金来源、合理的资金保障机制是实现生态公园保护目标的重要支撑。生态公园保护作为重要的社会公益事业之一，在日常运营中需投入大量的资金，以保障生态公园的保护和建设运营达到预期的成效。生态公园在限制开发的情况下，要维护环境公共利益，需由地方财政确保资金投入。对此存在两种形式：

一是在地方立法中明确规定，将生态公园保护资金纳入地方财政预算。如《莲花山保护条例》规定：莲花山保护所需经费列入市本级预算。

二是地方立法没有明确规定将生态公园保护资金纳入财政预算，而是笼统地表示要将生态公园发展事业纳入发展规划，提供资金支持或者要求各部门协调解决。如《天津市公园条例》规定：各级人民政府应当将公园事业纳入国民经济和社会发展计划，足额拨付公园建设、养护和管理所需经费，保障公园事业的发展。显然，这种方式在保障力度和法律效力上明显不足。

实际上，地方财政投入的单一模式很难满足生态公园及其周边区域发展的需求，积极探索地方财政投入为主的多元化资金保障机制，建立多种投融资渠道，筹措社会资金用于生态公园的保护利用，鼓励社会组织和个人捐助、资助生态公园生态环境和自然资源保护工作，才能摆脱生态公园发展的困境。同时，要构建高效的资金使用机制，生态公园实行收支两条线管理，各项收入上缴地方财政，各项支出由地方财政统筹安排。建立生态公园财务公开制度，确保生态公园各类资金使用公开透明。

4.2 生态公园保护的生态补偿制度

生态公园兼具社会价值与生态价值。保护是生态公园的首要目标之一，但也不能片面地一味强调保护，忽略了生态公园保护过程中的利益受损方，给予利益受损方一定的利益填补才是生态公园保护的应有之义。换言之，在实现生态公园保护目标的同时，不可忽略当地居民和利益相关方的合理诉求及损害补偿。生态补偿制度是生态公园立法的一项重要内容，已在地方立法中有了一定程度的体现。具体包括两种形式：

第一，未建立详尽完整的生态补偿制度是目前生态公园立法中较为普遍的做法。即仅仅规定对因生态公园保护利益受损的自然资源所有权人、使用权人进行一定数额的补偿，并未就资金来源、补偿方式等内容做出详细规定。如《武汉市城市公园管理条例》规定：因城市道路基础设施建设确需占用公园用地或者占用规划确定的公园建设用地的，应当就近补偿相应的用地，并补偿经济损失。

第二，建构较为完善的生态补偿制度并逐步得到重视。即在立法中明确提出建立生态补偿制度，并规定详细的补偿资金来源及用途，既补偿生态公园保护过程中利益受损的个体，也补偿生态效益的提供者[5]。具体包含开发地区对保护、限制开发地区进行的补偿，生态受益地区对生态保护地区进行的补偿，政府对利益受损的个人进行的补偿[6]。如《绿心条例》具体规定了“生态绿心地区生态补偿资金来源，主要包括：根据法律法规规定设立的生态保护、补偿方面的资金；省人民政府和长沙市、株洲市、湘潭市人民政府安排的财政性资金；从本条例第十三条第一款规定区域内土地出让收入中安排的资金；根据本条例第十三条第二款规定收取的生态效益补偿费；社会捐赠；其他资金。生态补偿资金用于生态绿心地区生态环境保护、生态修复提质和与生态绿心地区生态环境保护有关的民生保障、移民安置、乡镇财力补助以及企业搬迁的适当补助等，任何单位和个人不得侵占、截留、挪用。”

总体而言，现行出台的生态公园保护条例中，均将生态公园所在地政府作为生态补偿的主要实施主体，也试图将利益相关地区纳入生态补偿主体进行考量，同时也不排除企业、非政府组织等社会主体作为生态补偿的实施主体对生态补偿制度进行补充[7]。但是相应的具体实施与落实的款项还不明确，这很可能会使这些规定流于形式。因此，我们还要在生态公园保护的地方立法中着力协调好不同主体之间的利益关系，建立有序、高效的生态公园生态补偿制度。

5 生态公园保护的生态修复制度

在生态公园的建设、运营过程中，修复生态环境是生态公园环境损害的一种责任承担方式。以生态修复为指导的生态公园建设可以推动受损的生态公园系统朝着良性化方向发展，既可达到修复生态环境、控制污染源的目的，又可以帮助实现美化生态环境的效果。

5.1 明确生态公园生态修复的责任主体

《环境保护法》规定国家要建立完善生态修复制度，但我国尚未建立专门的生态修复法律体系，纵观生态公园地方立法，关于生态修复的规定还没有贯彻到位，从生态公园修复责任主体来分析，有以下两种：

5.1.1 地方政府及其各部门承担生态公园环境修复责任

鉴于生态公园的公益属性以及生态环境修复的复杂性和长期性，政府通常承担着生态修复的兜底责任[8]。由地方政府承担生态公园的修复责任，是生态问题的社会性和生态补偿的公益性的内在要求。地方政府及其各部门在生态公园的修复过程中，要坚持“因地制宜、合理修复”的基本原则，明确采取划定隔离区域、进行土壤及地下水污染状况监测等措施，修复受损的生态公园环境。但单一修复责任主体容易造成生态修复主体体系的封闭，导致实际操作落实不到位。

5.1.2 行为人承担生态公园环境修复责任

《环境保护法》第六条规定，企事业单位和其他生产经营者对环境造成的损害依法担责。生态公园修复过程中，对有修复责任主体的，坚持“谁破坏、谁付费、谁修复”的原则。结合我国民法的规定，生态修复采用无过错责任原则，即只要客观上造成了环境污染或者生态破坏，无论是否有主管过错，都应当承担环境修复责任。因此，在生态公园的立法与保护中，污染或生态破坏的行为人应该作为承担环境修复责任的第一人。《娄底市仙女寨生态公园保护条例(草案)》第二十三条就规定：“因建设或者开采资源行为造成仙女寨生态公园生态环境破坏的，行为人应当负责治理修复。”

生态修复责任主体是否有能力承担生态修复责任，这是决定生态公园修复方案能否实施的关键因素。生态修复治理需耗费大量人力物力, 仅单纯依靠某一责任主体的资金来源修复生态公园生态系统难以实现，因此还需结合社会力量，建立专门的生态公园修复基金或者生态修复基金，实现生态公园的科学、高效修复。

5.2 生态公园的生态修复与保护

在生态公园修复过程中，要把“节约保护优先，自然修复为主”作为生态修复的基本方针，也要坚持“自然修复与人工修复相结合”的指导原则，保护好山、水、林、田、湖这个生命共同体，全面增进生态公园的供给、调节、文化以及生态服务功能。掌握生态公园生态系统的受损现状是生态公园修复和保护的前提条件。生态修复项目实施前，首先，相关责任主体要明确生态公园的生态状况；其次，全面开展生态公园范围内的污染物调查，理清污染源、污染物组成以及生态公园的环境承载能力等现状，从而明确生态修复的重点方向；最后，开展生态公园生态系统的调查评估，解决生态受损现状，为生态公园的保护提供良好的生态基础。

6 生态公园保护的公众参与制度

在生态公园设立、建设、运行和管理等各个环节，引导当地居民、专家学者、企业事业单位和社会组织等积极参与，保障社会公众的知情权和监督权是生态公园立法的应有之义，但综观生态公园地方立法中的公众参与制度，还存在很多问题，主要表现为：社会公众参与生态公园保护的渠道不畅通，参与机制不健全；社会公众的环境意识不足，环境知识有待进一步学习，社会各界合作程度低；环境信息公开制度有待进一步完善[9]。如《莲花山保护条例》第八条规定：“鼓励公民、法人和其他组织参与莲花山生态环境保护。”生态公园地方立法虽对“鼓励公众参与”进行了专门性规定，但并未涉及生态公园建设、管理等环节，且对其他方面的公众参与也只是原则性规定，缺乏具体的细节设计及鼓励公众参与的保障措施，容易使生态公园保护的公众参与制度流于形式。

总体而言，生态公园地方立法虽然体现了公众参与的广泛性，但公众事实上并没有对生态公园立法产生应有的影响，导致公民的环境参与权得不到真实的体现，生态公园治理难以取得成效。所以，只有公众实质性参与到生态公园地方立法的工作中去，才能促进生态公园立法的完善和发展。

从总体上看，在2015年新 《中华人民共和国立法法》扩充地方立法权之后，我国的地方环境立法便进入了一个全新的发展阶段，“问题导向、重点突出、特色明显”应当成为未来地方环境立法的主要特点[10]。生态公园保护作为地方环境立法的一部分，自然应当遵循这一发展趋势，更好地推进地方生态公园保护。从前文分析可知，目前各地的生态公园立法在管理体制、生态公园保护规划、资金保障与生态补偿制度、生态修复制度以及公众参与制度等重大问题上，都表现出一定的制度创新和地方特色，但也存在可操作性不足，法律效力较低，资金保障不充足，公众参与程度不够等问题，需要再加以弥补和完善，使生态公园立法能够成为地方环境立法的典范，从而推动国家层面的生态公园立法。