农地流转与农业经济模式选择：实地调查与政策辨析

文/刘小年（东莞理工学院，广东东莞 523808）

内容提要：农业发展到底该走规模经济还是小农经济之路？这是一个在学术上有争论，在实践上有重要价值的问题。调查发现：规模经济过于激进，小农经济过于保守；两者对我国当前城乡关系的解读都是不科学的，也不符合我国农业发展的实际需要。当前我国农业经济正通过渐进的农地流转，在小农经济基础上，向适度规模发展。在政策上，应走中间道路，即：通过农地流转与农民工市民化进程相协调，把小农经济效率与适度规模经营统一起来。

一、引言

四化同步，农业现代化是短板［1］。推进农业现代化，必须选择科学的适合国情的农业经济模式，以实现农业经济要素的优化配置，提升经济效率。在农业经济模式的选择上，到底应走规模经济还是小农经济发展道路已是学术争论的一个焦点。按照贺雪峰与印子［2］的归纳，规模经济论认为受城乡二元结构的限制，目前的农业生产方式即小农经济无效率，需要以城乡一体化为目标，通过市场自由配置资源，实行资本化的规模经营；小农经济论则认为目前的城乡关系具有保护性，在这种城乡关系下的小农经济并不是没有效率的，因此，农业现代化的发展道路就是发展小农经济。

由于规模经济与小农经济的选择与形成都离不开农地流转制度的变革，因此，本文拟对实践中的农地流转状况进行调查，并以此为事实基础来检讨学术界有关农业经济模式选择上的观点，以辨明道理，科学指引农业现代化实践。

二、农地流转调查经过、结果与发现

（一）农地流转调查过程

1.问卷设计。根据国家正在推行所有权、承包权与经营权等农地三权分置改革的政策，结合学术界在农地改革研究上的现状，聚焦农地流转，设计了11 道题目组成的调查问卷，分别了解调查对象即相关农户的打工及其职业分布，承包的农地流转状况，包括未参与流转、正在流转出去及流转进来等的原因，对种地规模的认知，对农地流转方式的选择，在农地流转包括流进与流出上存在的问题，退出农地承包的条件及对农地流转的政策期盼等方面的内容。

2.对象确定。考虑我国农村实施家庭联产承包责任制的国情，农地流转调查的对象只能是农户；同时，基于改革开放后农民职业大分化与不同地域农村农业发展的不同状态等实际情况，还只能是一种特殊的农户，即在改革开放后农业持续发展地区的正从事农业生产的农户。显然，这种农户比举家迁移到城市或长期在城市务工经商完全脱离了农业的农户更有代表性，更了解农地流转的需求；其所处地域也比改革开放后那些大多数农民迁入城市、农业停滞的空壳村及处于城市近郊、农业被城市工商业吞并的村庄更能反映农业发展形势及由此决定的农地流转状况。本文选择了一个改革开放后农业经济持续发展的湖区村庄农户进行调查。

3.方法选择。采取入户调查方式，即由被调查村落的一位村民，随机到本村农户家发放调查问卷并说明问卷填写方式，然后在约定的时间回收问卷。这样，回避了一般调查中调查者与被调查者关系建构难题，以及其他调查方式如电话调查等存在的调查者与被调查者之间的空间距离等问题，以保障调查资料的真实性与问卷回收率，

4.实施过程。设计好问卷后，找调查对象所在村落一位在家种田的农民亲戚，在本村随机入户调查。即先入户发放问卷，过一周后再上门回收。共发放问卷36 份，回收有效问卷36 份，问卷回收率100%。

（二）调查结果

在农户打工与职业分布上，兼业打工包括短期外出打工与忙时种田闲时就近打工的，占44.44%；完全在家务农与长期外出打工的一样多，各占27.78%。也即形成了接近1/2的农民兼业、约1/4多的农民纯粹在家种田、1/4多的农民长期外出务工经商的局面。

农户承包地谁在种即农地流转状况如下：部分包出去的占25%，部分抛荒的占16.67%，完全自己种的占30.55%，全部包出去的占22.22%，完全抛荒的相当少占5.55%。数据表明，农村土地流转需求比较大，包括部分或全部包出去的，及抛荒与部分抛荒的，占72.22%。没有将土地包出去的原因中，最多的是兼业，占33.33%；其次是在家庭内部流动即父母子女互种、纯粹在家务农自己种、用于发展专业农业的与流转不顺利的，各占16.67%。这表明，农村还是以家庭农业为基本方式。同时，也反映出农地流转效率有待提升。

在农地流转即包出去的原因上，打工等是主因，占61.11%；家庭没劳力种也比较多，占27.78%；农民富裕了不种地的，占11.11%。可见，农地流转主要与农民向城市迁移务工经商有关。包别人的地种的原因中，无打工经商机会为了生活多种田的，占51.72%；追求规模种植的，占30.03%；发展多种经营的，占17.24%。这些数据显示，农地流转中无打工经商机会依靠纯粹种田生活的仍然占有显著的比例，种田仍然是农业发展与农民生活改善的一个基本方式。在农地流转方式上，农户自己直接包出去的，占36.11%；由集体统一租出去的，占 22.22%；公司+农户方式的，占19.44%；股份制的，占13.88%。这表明，农地流转有多种形式，其中，集体形式包括公司与股份等在内更为农户偏爱。

在合适的种地规模上，选择100 亩的最多，占 36.11%；20 亩的次多，占 25%，60、80亩的也有一定比例，分别为11.11%、13.89%；其他选择 30、40、50、90 亩的，占比都在 6%以下；没有人选择超过100 亩的。可见，大规模的农地流转与规模经营还不是当下农民的需要；农地规模经营存在请人种地即100 亩与家庭内部分工种地即20 亩等主流方式。

在包田种存在的问题中，反映难成规模的，占22.22%；租金贵的，占19.44%；请人工钱贵与没有统一配套服务的，分别占11.11%；其他贷款难、招人难、信息不灵与包田纠纷等的，都占5.55%。这表明，包田中规模与成本问题更值得重视。

在包田出去存在的问题上，反映收入不高的，占36.11%；土地回收难的，占25%；市场信息不灵的，占19.44%；土地质量受影响的，占13.89%；不好包出去的，占2.78%；未填问卷的，占2.78%。这表明农地流转收入有限，推行规模经营必须考虑农民土地流转后的出路，否则难以形成较长期的土地流转关系。

在退出承包地的原因上，选择有城里工作与社保的，占27.28%；选择继续享受三农补助，落户城市、放弃三农补助并参与城市社区分红与城市社保，或落户城市、保留三农补助、不参与城市社区分红等的，各占16.67%；未填写的，占5.55%。由此可见，建立农地承包权的退出机制是有可能的，关键是如何平衡退出前后的利益。

在农地流转政策期盼上，要求统一城乡社保的，占25%；配套土地流转公共服务、包括监管与生产性服务的，占19.44%；维护进城农民土地权益的，占16.67%；其他，提升种地收入、建立农地流转市场、改进征地等的，分别占8.33%，2.77%，2.77%。可见，农民生活安全、农地流转公共服务及配套等问题应进一步关注，前者要求农地改革应根据农村实际关注农民需要，后者要求改进基层治理绩效。

（三）调查发现

归纳以上调查结果，可以得到一个基本发现，即学术界争论的两种农业现代化模式——规模经济之路因过于激进、小农经济之路因过于保守，都不是合理的选择，现实的合理选择应是走农地渐进流转与适度规模经济的道路。

1.规模经济的激进性。从调查到的数据看，有八个方面反映出规模经济与现阶段我国农业发展还不相适应：一是不符合农民职业分布现状，由于农民大多处于一种兼业状态，大规模流转圈地会造成亿万农民失地失业局面；二是这种经济未能反映土地流转的现状，调查显示农地流转虽然需求大，但目前完全流转的土地不到30%［3］，强力推行规模经营，会破坏现有农业生产秩序，从而影响近年来一直保持的农业生产稳步发展态势；三是未能反映当前农业以家庭种植为主的事实，会损害这种经营的效率；四是未能反映包地农民的结构，即当前追求规模经营与发展多种经营的农户还是少数，如果大规模集中农地，会面临经营主体短缺的矛盾；五是不符合农民在农业适度规模上的要求，调查显示农民对农地流转的需求不超过100 亩，如果工商资本大举下乡，可能无用武之地；六是未反映当前农地流转即包地的主要矛盾，即难以形成规模与成本高等，规模经济在此情景下效益是个问题；七是没有反映承包权退出的困境，即需要在社保、城市社区分红及三农补助、城市户籍政策等方面进行实质性改革，否则获得长期稳定的规模经营关系是个问题；八是与当前农民在农地流转上的基本诉求不符，当前农民的诉求主要在生活安全、农地流转服务等方面，大规模农地流转不是农民的主要诉求，实施这样的政策会面临农民配合度低与执行难题。

2.小农经济的保守性。调查显示，小农经济与当前我国农业经营发展亦有不相适应之处。一是不能适应改革开放后我国农民职业分化与离农发展趋势，正如调查揭示的，农民不是由纯粹的种田小农组成的，还有脱离农业长期在外务工经商的农民；并且有一部分农民已经彻底从农民中分化出去将户口落户到城镇变成市民；国家也正在推动从农村到城市务工经商群体即农民工的市民化；如果坚守小农经济，则会面临种田农民不足的矛盾。二是不能适应当前农地流转现实，调查发现农地有相当大比例的流转需求，其中甚至包括一定比例的抛荒农地；固守小农经济会损失土地使用效率。三是不能适应农村除小农经济外新生的规模经济，调查显示包田的农民中有超过30%的在追求规模效应。所以选择农业现代化模式，既需要尊重家庭式小农经济占主体的事实，也要科学评价初生的规模经营的范围与作用。四是不能适应农民对适度规模经营的需求，调查显示农民认为合适的耕种规模最小的也有20 亩，相当于当前一家一户承包地规模的4 倍左右。小农经济无疑难以体察农民这种发展要求。五是不能适应农地流转的集体需求，调查显示，农民流转土地偏爱股份制、公司+农户等集体形式，这些显然超越了小农经济生产方式的范畴。六是不能适应农民承包权的退出愿望。调查表明，如果辅以社保、三农补助、城市社区分红、户籍制度等改革，农民有意愿退出承包地。这样规模经营将是必要的替代选择，忽视它，小农经济未来将面临严峻挑战。七是小农经济未反映农民当前主要的政策诉求，与激进的规模经济一样会面临政策执行效率等难题。

3.调查结论。将上述两个方面结合起来，可以得到我国当前农业经济发展的一个基本判断，即我国农业经济正处于在小农经济基础上，向适度规模经营发展阶段。因此，农业现代化模式的合理选择是在小农经济基础上，通过渐进的农地流转，发展适度的规模经济。

三、调查结论的论证：我国农业现代化既不能简单地推行规模经济也不能固守小农经济

（一）盲目推进规模经济或固守小农经济都不符合我国农业发展的实际

1.激进的规模经济会破坏现存农业发展关系，失去前进的基础。当前我国农业发展是一种以农民兼业种田为主、农民种田与外出务工等多种形式相结合的复合型道路，体现在调查中，就是兼业种田的占有最大比例，纯粹种田的与长期外出务工的一样多，也有相当比例。复合型农业模式，适应了当前城乡统筹的发展形势，即一方面城市化在加快发展，一方面农业现代化也在稳步推进，使2 亿多农民进城变成了农民工，也保持了农业生产如粮食生产的稳定增长［4］。激进的规模经济，则由于否定城乡统筹城乡两利与城乡共同发展的事实，特别是看不到在大量纯种田户与兼业农户努力下近年农业生产仍在稳步发展的事实，强力推行大量工商资本下乡、大规模农田被圈，一方面会破坏现有农业生产效率，一方面因不符合现有城市化吸纳农民的进度会导致大量农民失业，并引发社会秩序问题，使规模经济丧失社会政治基础。另外，激进的工商资本下乡与圈田运动，与现行国家农地政策也是相违背的。

2.保守的小农经济脱离新型城乡关系建构的实践，会丧失发展的前途。改革开放以来，我国城乡关系在传统城乡分割的二元经济之上，经城乡统筹向城乡一体化发展。与之相应，农业经济经历了改革早期即上个世纪80年代快速发展亿万农民就地种田获得温饱与90年代初随着城市改革及对外开放的推进大量农民洗脚进城务工取得收入稳定增长等发展阶段后，又迎来党的十八大聚焦农地制度改革与农业现代化短板吹响农民经农民工阶段市民化号角与展现规模经济长远前景的新阶段。保守的小农经济，只片断的与部分的反映了改革开放以来我国城乡关系调整与农业经济发展的现实，即在历时性上主要只反映了改革开放中期出现的农民兼业种田的事实，又在共时性方面忽略了纯种田农民与长年在外务工农民特别是其中家庭式迁移农民工［5］。本调查发现，除兼业农民外，纯粹在家种田与长期在外务工的农民各占27.78%。与之相应也掩盖了农地抛荒及改革开放以来长期存在的个体农民种田比较效益不如城市务工经商的严峻现实。调查表明，涉及部分及全部土地抛荒的农民已超过22.22%。所以，保守的小农经济，既没有重视大量农民离农并逐步实现市民化的长远趋势，也无法解决农民种田比较效益低下、农业发展长远面临的无人种地等严峻挑战。

（二）规模经济与小农经济在理论上都误读了农业经济模式选择与社会条件之间的关系

1.误区之一：对社会结构的作用认识不清，激进的规模经济只讲社会结构的限制作用，保守的小农经济专谈社会结构的支撑作用；而理论上社会结构本身既是条件又是限制，即城乡结构对农业经济本身既有限制性又有支持性。从历史来看，1949年以后，我国城乡关系走过了城乡分割阶段，现正以城乡统筹为中介向城乡一体化发展。因此，在总体上可以说有一个剥削型的城乡关系即城乡分割时期，有一个保护型城乡关系即进入城乡统筹时期。但不论是剥削型或保护型城乡关系，都还有相对应的另一面。如在城乡分割年代虽然通过工农业产品价格剪刀差农村向城市工业化提供经济支援，但同时城市工业的发展也为农业技术升级与作物改良等提供了支持；在城乡统筹与一体化发展阶段，一方面，国家提倡以城援乡、以工补农，一方面也不能否认存在城乡发展资源竞争矛盾，典型的如征地矛盾和城镇化下农村青壮年大量进城带来的困扰农业发展的谁来种地问题。

2.误区之二：结构与功能的非辩证观，没有将二者联系起来考虑。激进的规模经济没有考虑社会结构的条件功能，所谓规模经济必须要以农地大规模流转为条件。如此，需要有大量愿意将承包的土地流转出去的农民。农民愿意将土地流转出去，前提是在非农产业能找到更好效益的工作机会。而从实际看，改革开放以来农村农民发生了显著的社会分化，既有大量脱离农业进城务工的，也有大量在城乡间兼业的，还有不少纯粹在家务农的。如本调查显示的，长期在外务工或经商的与纯粹在家种田的都占了27.78%，各种兼业的占44.44%。可见就是将长期在外务工经商的农民的田都流转出去，也只占少数，更何况由于城镇化进展缓慢，大量农民工处于进了城却难以转变成市民的尴尬境地。可供长期稳定流转的土地就更少了。甚至在国家提出新型城镇化亿万农民工落户城镇决策后，绝大多数长期在外务工的农民也不愿意将土地交出来落户城镇［6］。显然，现实条件难以推行大规模的农地流转与实现规模经济。根据当代前沿结构功能主义，社会结构可以形塑行动，行动也可以重建社会结构［7］。就农业经济发展来讲，当代农民的就业选择必将影响农业经济发展的社会结构。具体来讲，就是农民在改革开放后随着城市经济发展向城市就业转移，使城市化不断提速，城乡关系也由一开始的分割关系，经历统筹，逐渐走向一体化。在这样的背景下，随着国家新型城镇化战略的推进，大量农民离农将逐步成为现实。继续坚持一家一户经营的小农经济将面临大量农地抛荒问题，不仅效率无保障，农业生产的稳定增长也难以为继。因此，小农经济随着城镇化逐步向规模经济发展是必然的选择。

所以，科学考察社会条件与农业经济模式选择之间的关系，需要在正确认识社会结构与社会行动关系的前提下，准确把握当代城乡关系调整的实质，即随着新型城镇化的推进城乡走向一体化发展的要求，从当前农业生产实际出发，围绕农地流转制度变革来操作。

（三）现实的也是合理的选择是走渐进农地流转与适度规模经济之路

1.渐进的农地流转与适度规模经济可以避激进的规模经济与保守的小农经济之短。激进的规模经济最大的问题在于有可能引起社会经济失序，引发大量失地无业农民，对社会政治稳定构成严重挑战。渐进的农地流转与适度规模经济，将农民离农过程与新型城镇化城市对农民的吸纳能力相结合，从而可以回避剧烈的社会经济震荡，促使农业生产有步骤地由小农经济向现代规模经济发展。保守的小农经济最大的挑战在于，与新型城镇化战略脱节，阻碍农民市民化的实现，使农民收入陷入低效益的路径锁定之中。渐进的农地流转与适度规模经济，则一方面可以通过农民工有序市民化，在保持农业生产基本稳定的基础上，通过适度的农地集中经营，跳出农民低收入、无人种田、农地抛荒与农民低收入、农民工无法彻底融入城市、农地细分的恶性循环。

2.渐进的农地流转与适度规模经济可以扬激进的规模经济与保守的小农经济之长。激进的规模经济最大长处是可以发挥规模经济的效应，改变一家一户农民按人口均分农村土地人多地少，与务工经商相比效益小的弱点；根据农民工市民化的进度与农民的土地流转需求，通过渐进的农地流转，适当扩大农业经营规模，就可以在保持既有小农经济效率的基础上，形成新的规模经济效应，提升农民种田的比较效益，并最终走上规模经济之路。保守的小农经济最大长处是可以依赖家庭内部分工形成农业生产效率，而渐进的农地流转是在保持家庭联产承包责任制前提下展开的。后者不仅不会破坏生产效率，而且其适度规模的水平，还有利于通过形成家庭农场的方式，充分将现有农地一家一户均分限制的生产潜能挖掘出来。

3.渐进的农地流转与适度规模经济既反映了我国农业经济发展的现实又体现了面向未来的要求。我国农业经济发展的基本现实是，一方面，改革开放以来实施家庭联产承包责任制，农业效率显著提升，农业生产保持了长期稳定增长；另一方面，与务工经商相比，随着工业化与城市化的发展，农民种田的比较效益有所下降。根据这两个基本事实，我国农地改革与农业经济发展模式的选择既要坚持改革的成功经验即维护家庭联产承包责任制的稳定性，又要面对其在发展中的挑战即解决农民种田比较效益低的问题。我国农业经济发展的基本环境是，在改革开放中随城乡统筹政策的实施，城乡关系向一体化迈进。在此历史背景下，随着新型城镇化战略的推进，亿万农民工将彻底告别农民身份转变成市民，因此，未来农地流转与集中将进一步加速，农业规模化经营将成为方向。依据上述我国农业经济发展的基本现实与环境要求，渐进的农地流转与适度的农业规模经济将是一种必要的且合理的选择：渐进的农地流转可维持家庭联产承包责任制的稳定，形成农业与农村稳定发展的基础，同时也可借此形成适度规模经济，既解决农民种田比较效益低的问题，又迎合了城乡一体化农业规模经营的要求。

四、结论与政策建议

本文通过实地调查，发现学术界争论的两种农业发展模式，即规模经济与小农经济，前者过于激进，后者过于保守，都不符合农业发展现实。切合实际的选择应该是一种中间道路，即通过渐进的农地流转、走适度规模之路。

相关政策建议：一是农地流转应与农民工市民化进程相协调。发展规模经济还是小农经济一个重要前提是农地流转的进度。如果农地流转迅速，就可以发展规模经济，否则应考虑小农经济。在我国由于利益与成本制约，以及户籍制度改革进程制约，农民工市民化将是一个渐进的有序过程。因此，在农村搞激进的圈地运动、大量集中农田，将会产生农业经济失序、农民流离失所等社会难以承受的成本。所以，农业经济的发展，必须与农民工市民化进程相协调，在农民非农化与农民工市民化基础上，推进农地流转与追求规模化经营。在此，需要关注农地承包权退出机制建设。如果农民进程打工与市民化之后，不能退出农村承包的田地，则会制约农村土地流转，也会造成城市户籍人口一种新的不平等，即有农地的市民与无农地的市民的差别。如果能合理回应农民在生活安全等方面的需要并配套户籍改革，农民是有意愿将承包的土地还给发包的村组集体的。所以，应该研究这方面的制度创新。

二是应积极发挥小农经济的效率。在农地只能渐进流转背景下，需要保护与发挥小农经济效率，以保持农业经济稳定发展。特别是现实中小农经济仍是我国农业经济主体，且带来了农业生产多年丰收，因此，适度规模的农业经济发展，需要积极发挥小农经济效率。应重视小农经济在发展中面临的问题。农地流转服务配套包括两个方面，一是与种子、农药、收割等相关的生产性服务，二是与流转协议执行与农户权益保障等相关的公共服务。建议通过服务型政府建设与引导工商资本下乡发展相关专业服务公司等来解决。

三是应引导适度规模经营。当前规模经营，如各种种田大户等已占农地资源1/4 以上，而且这种经济长远来看符合农民工市民化后农村经济发展方向，因此，应注意引导，以促使其健康发展。一方面，适度规模的界定要与农民工市民化与农地渐进流转的进程相挂钩，不能脱离实际定过高规模指标，也不能落后农村经济规模发展的需要限制规模的扩展；另一方面，要进一步建设与规范农地流转市场，形成更有效率的秩序，解决本调查发现的缺乏正式流转市场，流转矛盾处理难等问题；第三是坚守耕地红线，约束工商资本下乡的行为，使其不偏离农业经济发展的轨道，同时提供配套服务，使农民与工商资本间建立和谐的利益合作关系。