以人民为中心：新时代行政文化发展的价值塑造

文/伍玉振（中共济南市委党校，山东济南 250100）

内容提要：行政文化是政府实施有效公共治理和提升公共服务水平的灵魂指引。中国特色社会主义新时代所引起的社会变革和权利关系调整，必然对政府行政观念的塑造提出新要求，需要辅之以新的行政价值规范与价值体系相适应。“以人民为中心”的行政文化塑造，既体现着政府在国家治理现代化实践中对现代民主行政理念的进一步确认和发展，也反映着一般社会成员在新时代背景下政治主体意识的自我觉醒和权利主张。基于人民意志和人民愿望的需要，新时代的行政文化塑造需要赋予更多的开放性、参与性、公共性和法理性，以构建起符合现代公共治理需要的行政理念、行政人格、行政伦理和行政制度等。

人民是我国政府的权力来源，人民本位是政府执政的核心要义。我国《宪法》第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力来源于人民，属于人民。党的十八大以来围绕着为谁执政、靠谁执政这一根本性问题，习近平总书记多次强调人民在党的建设、国家治理和社会发展中的主体地位和主体作用，并首次提出了“以人民为中心”的发展思想。党的十八届五中全会报告明确指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”［1］“要着力践行以人民为中心的发展思想。……要体现在经济社会发展各个环节。”［2］“以人民为中心”的发展思想是以习近平同志为核心的党中央不断结合中国特色社会主义事业发展新实际、新情况和新特点，对马克思主义人民群众理论与实践内涵的进一步深化，体现和反映着中国特色社会主义本质的内在规定性、实践性和发展性。党的十九大站在中国特色社会主义新时代的历史起点继续凝练和升华了“以人民为中心”的思想体系，并将其作为习近平新时代中国特色社会主义思想的价值灵魂和根本立场。习近平总书记指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”［3］以人民为中心是面向新时代中国经济社会发展的核心理念，是党和国家全心全意为人民服务的根本宗旨在新历史方位的具体践行，是对人民在社会发展中主体地位的凸显和对人民至上价值取向的彰显。党和国家要把促进社会的全面发展和人的全面发展作为首要政治任务，通过保障人民平等参与、平等发展权利，最终实现人民所向往的美好生活和维护社会公平正义。“坚持以人民为中心”，作为新时代政府治理的核心内涵和价值要义，将直接和间接地作用于行政组织的结构运行、公共决策、监督管理、职能履行全过程，影响和规范着行政管理人员的意识、价值、道德与心理等活动。

一、以人民为中心与新时代行政文化塑造的逻辑关联性

（一）适应社会主要矛盾转化，维护社会公平正义

作为文化的一种亚形态，行政文化是在行政社会化过程中，由一般社会文化、社会心理以及特定的行政思想杂糅和积淀而成。［4］它的发展和演进是一个与社会环境动态适应以及不断调整的过程。任何政治、经济和社会结构的变化，都会对行政文化提出适应性要求。改革开放后，在政府简政放权、社会结构转型、经济体制转轨、利益关系调整的逐步推进下，一方面我国社会生产力水平总体上显著提高，城乡居民生活水平不断提升，消费质量明显改善，教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障、养老等民生事业和公共服务质量进步巨大；另一方面，社会变得多元复杂化：社会需求日益多样、价值观念多元碰撞，促使人们的生产、生活方式以及思想观念发生着根本性的改变。随之而来，正如党的十九大报告所指出我国在取得巨大发展成绩的同时，也面临着经济社会发展不平衡不充分的突出矛盾和问题。具体表现在：社会成员之间的贫富差距拉大，不同主体之间的需求矛盾和利益矛盾加剧，部分弱势困难群体的基本利益需求得不到合理满足等。［5］这些涉及人民群众利益需求、权利保障、公平正义等问题的出现，将会对我国目前正在进行的全面深化改革进程以及人民生活水平的全面提高产生阻滞性影响。中国特色社会主义进入新时代后，人民对美好生活的向往愈发强烈，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长和更加迫切。政府要适应新的历史发展方位和社会主要矛盾的变化，调整工作重心，完善发展战略，创新治理理念，以持续推进国家与社会、国家与公民关系的良性发展。在满足于一般性的物质和文化需要基础上，政府要重点致力于实现人民群众的全方位、多层次、多领域的美好生活需要，以及促进人的自由全面发展。而这要求我们的政府必须坚持以人民为中心的治理理念，更加重视社会公平正义的实现，倾听不同群体的利益诉求，关注不同群体的意见表达，充分实现全体人民的权利平等、机会平等、程序平等和结果平等。

（二）推进国家治理现代化，提升政府治理效能

行政文化作为一种蕴含或镶嵌于行政体制、行政法律、公共政策中的“客观精神”，对公共治理实践、政府治理绩效起着支配和制约作用。传统科层制官僚体系由于过分强调层级制约、分散行动和技术理性等，往往导致政府自身机构膨胀、财政开支加大，行政效率降低和管理成本增大等难题。当这种臃肿的官僚体系面临社会日益多元化的利益诉求和复杂化的矛盾问题时，难免使政府陷入捉襟见肘和治理能力不足的困境。［6］推动政府行政体制改革，实施政府机构瘦身，打造一种兼具科学、效能和进取型的现代公共服务政府，就成为当前世界各国政府所致力追求的目标。党的十八届三中全会适应现代社会治理的需要，提出了构建国家治理体系和治理能力现代化的目标，涉及政府行政体制、职能、模式、方法、能力、伦理等众多改革和提升内容。实现国家治理现代化，一方面需要对行政体制与机制，行政机构与行政人员等硬件进行变革，推动行政组织结构的优化、职权划分以及权力结构的完善调整；另一方面需要对行政心理、行政意识、行政道德等软件进行更新与升级，促进社会公共治理观念氛围、价值取向的生成。党的十九大“坚持以人民为中心”作为思想统领，不断丰富对国家治理现代化的探索，提出从转变政府职能，深化简政放权、创新监管方式，增强政府公信力和执行力等方面建设人民满意的服务型政府。因为现代国家的公共治理能力提升，归根结底主要取决于政府与公民的良性互动关系，以及公共服务供给水平和质量的提高。通过向公民提供具体、现实和优质的公共服务和社会福利，既能保障他们的公共权利和公共需要，又能增进国家治理的有效性和正当性。“以人民为中心”背景下的国家治理现代化要求政府机构、权力配置以及行政组织运行都要体现和围绕着“人民满意”和“公共意志”展开。在行政理念上政府要由“统治”“管制”角色走向“合作”“治理”；在治理架构上，政府要和市场、社会一起分享公共治理的过程和结果；在治理转向上，从工具理性转向价值理性，更加突出对维护社会公平正义的追求，增强政府公共责任意识，履行公共服务职能。最终，政府和社会公众之间要达成一种具有双向生成性和互益性的合作关系，实现肯定意义上的价值互动、治理互动和善治互动。

（三）促进现代民主政治发展，保障公民政治参与

现代行政管理活动，实质上是一个建立于国家、社会和公民等多元主体之上的权力与权利的动态博弈过程。强调民主、合作与对话，实现民主价值观和政治伦理规范的有机统一，是现代行政管理的核心价值追求。［7］公民作为现代社会最核心、最根本的政治主体，天然地拥有对执掌公共权力的政府机构及其成员进行监督制约的权利。而且，如果没有一般社会成员广泛介入的行政参与和行政监督，就难以实现对政府权力进行限制和制衡的目的。中国古代社会适应封建专制统治需要所衍生的权威伦理型行政文化，人治思想和等级观念严重，呈现出行政管理过程中人格化的权威服从关系和官民隶属特征。［8］中华人民共和国成立后，高度集权的政治体制和计划经济模式造就了政府的全能、集权、官僚主义、封闭保守，带来政府行为的机械僵化，以及行政活力的缺乏。因为政府掌握着绝大多数的行政资源，行政参与渠道缺乏和参与方式单一，使普通老百姓被阻滞在公共决策之外。改革开放后，伴随着行政体制改革和政府职能的转变，政府与社会的关系才发生新的变化。政府从行政集权转向行政分权，并不断赋权于社会。普通公民开始拥有更多合法的行政参与途径，并在一定程度上影响着行政体系的构成、运行和决策过程。社会和市场力量也从这一时期开始迅速发展壮大，尤其具有现代意识和现代元素的社会公益组织、市场经济组织逐渐兴起，更是助推了公民作为社会政治主体意识的自觉培育和发展。根据对现代意义上政府的理解，政府本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，维护社会公共利益和社会公共活动秩序的需要，是政府一切公权力行使的基本准则和价值约束。进入新时代，坚持以人民为中心，是对人民至上、全心全意为人民服务理念的进一步确认和发展，将真正实现政府管理从权力向权利的转向，起到规范和约束行政主体价值选择的作用，真正地提升全体人民群众对现行政治制度和行政管理体系的认同。坚持以人民为中心，政府需要充分保障公民的政治民主权利，拓宽公民行政参与渠道，提高公民参政议政的积极性和主动性，并与整个社会的自由、公正、平等与和谐等价值观念相关联，推动公民政治参与的制度化以及政治价值观念的社会化。

（四）汲取传统民本思想精华，推动现代民主思想形成

任何一个国家的行政体系、行政体制总是与其文化传统有着千丝万缕的联系，深受社会历史中的民族精神、风俗习惯、思维方式、道德情感的影响。马克思曾经说过：“人们创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲的创造，并不是在他们自己选定的条件下的创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”［9］以人民为中心行政文化理念的生成，离不开我国传统社会历史文化基因，是对传统民本行政思想的延续与超越。我国传统行政文化是建立在小农经济和君主集权的行政体制基础上，以儒家思想为核心，汇集和融合着不同历史时期的行政思想、意识、观念和道德规范。其中，民本思想是中国传统行政文化的核心思想之一，积极倡导重民思想，奉行朴素的民本主义。它承认“民”对整个政治体制的稳定具有重要作用，强调施政要顺乎民情民心，实行爱民、利民、富民、恤民政策。这在众多古代圣君贤相的施政纲要和政治思想家的文化典籍中均有所体现。诸如：《尚书·五子之歌》中“民惟邦本，本固邦宁”；孔子“仁政”“爱民”，孟子“民贵君轻”，荀子“君舟民水”，贾谊“民为政本”，唐太宗“国依于民”，柳宗元“吏为民役”，朱熹“盖国以民为本，社稷亦为民而立”，张居正“知人安民”，康熙“以足民为首务”等。传统民本思想在封建社会一直作为专制统治者治国安邦的指导思想，发挥着协调和缓解社会矛盾，限制和弱化专制暴政，培养“贤臣”“明君”等作用。但是，这种传统民本思想也存在着非常明显的局限性。首先，它不承认人民群众的社会政治主体地位，排斥民众参与社会发展和公共政策的制定。其次，封建统治者仅仅把它视为“存社稷”“固君位”的“治民”“驭民”之术，［10］其本质是出于维持封建王权和君主统治的需要。这使它只能停留于朴素民本主义的层次，而无法升化为现代意义上的民主思想。在当今崇尚公民权利的现代社会，传统民本思想的这种非现代和逆民主的属性［11］，实质上已经阻碍着行政文化由传统向现代的转化。适应现代民主行政和公民权利社会建设的需要，对传统民本思想进行改造，吸取传统民本思想中的精华和优秀成份，去除糟粕的、落后的思想元素；树立以人民为中心的行政文化，突出人民的主体地位和主体作用，实现社会治理从人治走向法治，政治发展从臣民走向公民的转变。

（五）贯彻民意至上，塑造良好政府形象

行政文化是行政系统塑造行政观念、引导行政行为和完善政府形象的重要内在支撑。在人类政治历史发展过程中，伴随着公众与政府之间“从身份到契约”“从附庸到主体”关系的变化，［12］行政文化也相继经历了从统治型向管理型，再到服务型的转变。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾和权利关系的变化必将推动政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系界限重新调整。党的十九大立足于公民本位、社会本位，致力于经济社会全面发展和实现人民群众的根本利益，提出了打造人民满意的服务型政府的目标追求。这是党和国家对现代执政规律的深刻认识和把握，更加注重民情，尊重民权，反映人民意志和体现对人民负责。构建人民满意的服务型政府，要求政府工作的重心将开始从偏重于物质经济改革转向社会公共领域的全面改革，更加注重对社会公平正义的维护。无论是政府机构的改革、职能的转变，管理方式的变革，还是行政人员的思维方式与思维习惯的转变，都要树立人民至上、为民服务的理念，使服务公众成为政府行政的根本理念和政府职能的终极定位。比如十九大报告中提出“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。这意味着以人民为中心的行政体系建设将会更加彻底地贯彻民意至上，为民行政的理念，更加注重行政合法性、公信力及权威性资源，来保障行政体系输出的政策能够得到人民的拥护，行政效果能够体现出公共利益的最大化。

二、新时代以人民为中心行政文化塑造所面临的困境

传统行政管理所形成的路径依赖、体制机制性障碍以及政府自身的行为惯性，滋生了一些落后陈旧的行政观念和思维方式，延缓着现代公共行政观念的确立和行政制度的变革，阻碍着行政职能的现代转变以及行政权利的现代调整。

（一）传统管控思维严重，公共行政精神缺乏

改革开放以来，我国在行政机构精简、行政制度确立、行政信息化应用等方面成效显著，行政体制、运行机制、行政效能不断改进和完善。但与之相比，由于受“文化堕距”［13］的作用，行政观念、行政思想、行政心理和行政伦理的改变则明显滞后，目前为止仍未能完全确立符合现代公共治理精神需要的行政理念。而寄生于传统农业经济社会需要的人治理念和管控思维仍然广泛盛行于当前行政管理的众多领域。重管理轻治理，对管理价值盲目崇拜导致政府不断扩大行政管理范围，扩增行政机构和编制，导致行政人员数量的急剧增加；传统等级制度、宗族和家族主义思想观念的存在，则使政府的特权思想和官本位思想严重，偏执地追求分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态。这些蕴含着传统行政文化基因的思想观念将对塑造现代公共行政流程产生不利影响，阻碍着现代行政观念的移植，使先进行政技术和公共治理经验难以有效转移或扎根。因为缺少相应的行政制度依托和环境塑造，使得现代社会治理和市场经济发展所需要的具有公共责任意识、现代契约理念和法理性权威的公共行政体系尚未建立。在面对社会转型期复杂的利益矛盾和多元价值冲突时，庞大的行政管理体系时常陷入行政价值迷失和混乱的困境。

（二）公民行政参与不足，互信度偏低

中国传统社会实行的是专制主义的中央集权体制，呈现出“权威型”人格取向的行政特征，一方面皇权至上、权大于法，强调社会对权威的畏惧、崇拜与依附；另一方面血缘伦理、家国同构的宗法社会结构，使普通民众被隔离于行政系统之外，只能依附统治阶级，沦为君主政治的驯服臣民。我国古代法律也是以维护封建统治和君主政治为首要任务，而保障普通人的个人权利方面则较少涉及。［14］中华人民共和国成立后，实行计划经济以及政府包办的社会管理体制，政府全面介入政治、经济、社会、文化诸领域。行政权力高度泛化，在权能、机构、人员规模、职能以及运行方式上无限扩张。改革开放后适应市场经济发展的需要，国家开始不间断地进行行政机构改革和简政放权，但赶超型发展战略的客观要求以及政府自身行为的文化惯性，依然使政府保持着巨大权能。这种强国家弱社会的非对称性社会治理特征，往往使政府公共权力的主体意识表现强势，而来自于社会和法律的制约监督则处于弱势地位。

依据我国宪法，国家政权归全体人民所有，而作为人民代理人的政府实质上要围绕着实现人民的根本利益和核心利益来履行一切行政职能。人民有权通过合法的渠道直接地或间接地参与政府公共决策、执行和监督过程，并被赋予追究行政责任者失职、渎职以及滥用权力的制度化机制和手段。但由于自古以来我国缺乏一种对于普通社会成员参与行政管理活动的文化体系支撑，致使政府始终以一种傲慢与冷漠的行政态度示众，衍生出排他性和封闭性的行政特征。这在具体行政实践中表现为，政府行政人员不愿让公众了解自己的决策管理过程，缺乏应有的透明度，增加外界对行政运作的神秘感。此外，我国公民社会的“先天不足”也影响着人民群众的行政参与程度。普通公众，尤其是基层群众对政府、对领导干部有着一种天然的依附顺从心理，一般不会去主动了解政府的具体运作过程，也不愿积极争取公共决策过程的参与，导致他们的社会政治主体意识不强，公民权利意识的淡薄。如果行政体系与社会公共体系之间长期地延续“画地为牢”式的单向度运行，缺少必须的交流与对话，必然造成公众与政府之间互信度的缺失，阻滞公众行政参与度的提升。

（三）官本位盛行，法治意识淡薄

中国传统社会建立在有着严格等级秩序的血缘宗法关系基础之上，政治色彩浓厚，等级观念和官本位思想严重，比较看重秩序规范与权威依赖。时至今日，这些封建思想文化仍然遗存于行政实践活动和行政人员头脑中。诸如，在行政系统内部，奉行权威主义的伦理结构，形成了以集权和对首长负责为特征的官员考核和任免规则；行政级别主导着资源与权力的配置方式，衍生出“人情政治”和“权力寻租”；部分行政人员“官位”思想严重，缺乏应有的担当与作为，习惯于按部就班、循规蹈矩，存在着“多干多错、少干少错”的消极心态，使行政活动缺乏应有的弹性和活力。除此之外，在行政管理实践中还存在着行政人员特权思想严重，法治意识淡薄，程序意识缺乏的问题。少数行政人员抱有“官老爷”的心态，习惯于扮演“父母官”“家长”的角色，缺乏民主意识以及忽视对公民权利的尊重；行政方式简单粗暴，单纯采用命令、处罚、强制等手段，伴随而来的则是诸多“超越法定权限”行政行为的发生；因为对行政规则的轻视，以及随意执法和滥用自由裁量权，必然带来政府行政行为的含糊性和不确定性风险。甚至，受市场经济逐利性的影响，部分行政人员与企业合伙搞权钱交易和“暗箱操作”，导致公共权力的目的严重偏离与不当使用。

（四）行政行为市场化，行政道德感下降

改革开放后，以商品交换和自由竞争为精神内核的市场经济一方面带来人们利益关系的深刻调整和权利意识的逐步增长，使我国社会生活朝着理性化和契约化转向；另一方面随着市场经济行为不断地对行政社会的渗透，也对中国行政文化精神和伦理价值观念带来了巨大冲击。虽然许多基于经济理性和市场竞争所衍发的行政理念、行政思维，短期内可以带来行政人员的主体意识、效率意识和效益意识的增加，但长期来看对行政人员思想、道德、情操等方面的良性培养往往显得乏力无助，甚至可能产生副作用。诸如，承包制、契约化、绩效导向等理念和思维，可以在行政体系内营造一种崇尚效率至上和政绩至上的氛围，但往往会忽视对社会公平和社会正义观念的保护；趋利性、排他性、竞争性和等价交换则可能对部分政府行政人员的世界观、人生观、价值观、政绩观、权力观、地位观等产生不利影响；还有，以GDP 为核心的政绩评估体系和以行政权为主导的绩效评估体制，引导着行政人员的评判标准从重动机转向了重效果。传统行政评价体系的道德价值观和义利观逐渐被功利主义价值观所取代，［15］其后果：一方面引发社会主义义利关系的蜕变，义利价值取向的丧失，出现集体主义与功利主义、服务意识与政绩意识、权利意识与权力意识等方面的矛盾、冲突；另一方面可能造成行政道德失范与行政伦理文化氛围缺失，使公开倡导的行政道德规范与行政人员现实中奉行的“潜规则”相互脱节。宣扬功利和个人色彩的行政文化盛行，将会不断降低行政人员对自私和麻木不仁的羞耻感，忽视对公平正义伦理价值的坚持，进而引发行政道德和公共伦理危机。对此，基于“理性人”分析基础上的公共选择学派认为，文官制度下的行政人员录用虽然经过严格筛选和层层选拔，但也不可能保证就是“道德人”“公共人”，许多仍然是追求个人效用最大化的“经济人”。［16］也就是说，部分丧失行政道德约束和自控力薄弱的行政人员，难以避免在抵制市场经济的诱惑时犯错误，由此增加行政权力被滥用的机率。

（五）政府职能转变缓慢，公共服务责任缺失

在工业社会化以及现代信息技术的快速推动下，社会公共事务呈现出纷繁复杂的状态，政府公共治理环境急剧变迁，面临着公共服务需求日益多样化与公共服务供给能力不足的矛盾。首先，传统呆板僵化的科层制管理体系和等级组织结构，无法适应经济社会环境的快速变化，更无法满足公众越来越个性化与多样化的服务需求，致使行政管理过程中行政主体的错位、漏位、越位现象时有发生，甚至因为政府职能转变缓慢还引发主客体之间的利益对立和争夺。其次，现行行政服务理念更新缓慢，适应社会公共治理需要的行政意识、行政观念、行政心理等尚未形成。受传统权力本位观念的影响，许多政府部门及其行政人员不同程度地存在着重权力轻责任、重管理轻服务的现象。公共服务行政化倾向严重，用行政逻辑替代服务逻辑的现象普遍存在。许多公共服务的供给主要还是依赖于行政命令和行政指导，难以及时有效回应老百姓的需求，带来公共服务供给数量短缺、质量不高、覆盖面窄等问题。再次，政府在诸多社会治理领域存在着“九龙治水”的困局，公共资源整合、利益协调、统筹推进等方面缺乏整体意识和系统性制度安排，导致政出多门、互相推倭扯皮的现象时有发生，降低了社会公共治理的效能和质量。

三、新时代以人民为中心行政文化发展的价值塑造

美国文化人类学家霍尔曾经说过，文化决定着人的生存和发展形式，包括自我表达，思考问题，行为举止，规划建设，憧憬未来，以及如何对待经济、社会与政府的关系和发挥作用的方式。［17］钱穆先生也曾说：“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。”［18］新时代以人民为中心的行政文化塑造是一个系统而复杂的工程，包括行政价值观念的创新、行政制度的构建和行政道德的培养，以及正确对待传统行政文化和借鉴西方现代公共行政文化等。

（一）树立现代公共行政理念，规范行政权力边界

行政理念是现代行政文化的核心，对整个行政体系起着整合和导向作用。新时代以人民为中心的行政体系，要求政府在行政价值观、行政意识、行政制度、行政道德、行政心理等方面倡导和落实人民本位、人民中心、人民满意的服务价值理念，以打造一个兼具科学、效率、服务和民主意识的现代性政府。首先，适应新时代社会结构转型、价值日益多元化的需要，推动政府行政由封闭转向开放，由保守转向创新，由强调共性转向尊重个性。消除和化解传统行政文化中强化对立、固化矛盾的消极因素，以廉洁、效能、服务的行政精神来规范引导行政人员，推动行政方式由强制性、管理性、命令性向柔性、弹性、韧性转变。其次，在吸收借鉴优秀的传统行政伦理文化和西方公共行政精神的基础上，聚集于政府“公共性”的本质，实现行政文化内在性、外在性和超越性之间的均衡。［19］新时代的社会发展方略要求政府突破传统朴素“民本主义”思想的局限，革除等级观念和“官本位”思想的束缚，防止功利主义和个人主义的蔓延，以实现公民公共利益最大化为行政旨归，推动政府本位向社会本位、管理本位向服务本位转变。最后，营造一个舒适、健康、和谐、富有人性化的现代公共行政环境。政府要从过去在行政管理上只重视物、过分依赖行政体制、规章制度、管理结构和工作流程，转而重视人、关注行政人员的思想、价值和个性的发挥，并为之创造一个良好的环境。

孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，……有权力的人们一直遇到有界限的地方才休止。”［20］美国学者迈克尔·罗斯金延续这一论点，并在《政治科学》中阐释指出“政府需要拥有公共权力以保证它执行国家事务和社会事务的需要，但这种权力必须受到某种限制以免侵犯公民的合法权益。”［21］按照现代法治社会建设的要求，行政主体的权力边界必须被严格限定，推动行政人员由“权力崇拜”向“法律信仰”的转变，以保证政府每一项公共权力的运行都要接受宪法和法律的约束。在中纪委第十八届二次全体会议上习近平总书记明确强调：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”［22］每一名行政管理人员都要摒弃传统行政文化中的特权意识和权力本位思想，正确处理好行政权力与公民权利之间的关系。同时，政府公共权力的行使还要适应现代社会公共治理结构变革的需要，大量减少对经济社会活动的微观管理和直接干预，更多地依赖和运用经济、法律手段，以实现行政资源和社会资源的优化配置，促进经济效率和社会效率的更大提高。

（二）完善行政制度建设，提升信息技术水平

将以人民为中心的行政理念落实到国家的基本行政制度、体制和工作规范中去，使行政体系的制度设计、公共政策的制定以及执行都能体现人民的根本利益和价值导向。首先，以便民利民为指导原则，加大行政制度的规范整合。广泛吸收和容纳社会公众的意见，构筑行政决策、行政过程、行政结果等一系列公开参与制度，确保公众的行政参与权、知情权和监督权的落实。进一步深化当前的“放管服”改革，创新行政管理方式，推动行政事务由繁琐复杂、阻隔不畅向简洁高效、开放畅通转变。其次，以理顺权责关系为重点，推动行政体制改革的系统化、精细化和效率化。不断完善和修订当前行政人员录用、考核、晋升、待遇、培训、解职、退休、保障等制度体系的内容。建立职责明晰的职位分类制度，最大限度降低其职责模糊性和交叉性；科学确立管理层级和幅度，提高行政效率和职责担当，从而营造一种有利于现代公仆意识和服务观念成长的制度氛围。

提升信息技术利用水平，推动科学行政的生成。适应当前社会环境快速变化和不确定性因素日益增多的现状，增加网络技术、信息平台、数据分析等手段在行政管理活动中的应用范围和深度。首先，借助于现代信息技术优化行政机构改革和组织结构设计，推动行政组织向扁平化、弹性化和柔性化方向发展，加强行政管理纵向与横向间的沟通与交流。其次，构建现代化的政府数据应用和分析平台，推动政府由经验行政转向科学行政，由封闭行政转向开放行政。完善电子政务运作机制，落实好信息公开、数据开放、公众参与等环节，实现行政系统与社会系统的不间断、无缝隙的信息交流。［23］加大与社会第三方在大数据监测和大数据分析等方面的技术合作，将政府所属的教育、医疗、卫生、环保等方面的治理数据有机嵌入社会公众生活中，为人民群众提供富有针对性、即时性、情景化的公共服务。

（三）加强道德自觉意识，注重政德修养

除了从法律、规章制度、技术应用等方面加强对政府及其行政人员的外部刚性约束，还要从行政道德、行政伦理等内部心里层面引导行政人员的道德走向和精神建构。“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导……我们称之为‘乐善好施’，它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱，也意味着一种服务于更好的公共利益，公平地照顾公民的需要的承诺”。［24］首先，吸收和挖掘传统行政伦理文化中优秀的民本思想、官德思想和礼治思想，为以人民为中心的行政理念生成提供养分。中华优秀的传统伦理支撑以及对个人道德修养的注重，可以有效地激活现代行政人员的服务意识与内在自省。比如，传统儒家所倡导的“道德自律”、“道德自觉”思想和道家“性善”论思想有机融入现代公共治理过程中，［25］可以使行政人员养成随和、低调、谦卑、宽容、平和的性情，有助于缓解社会利益主体多元背景下某些不和谐关系的作用。其次，建立政社合一特征的现代行政人员道德约束体系。以《中国共产党廉洁自律准则》《中华人民共和国公务员法》等作为主要依据，构建集社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德等为一体的现代行政人员道德约束体系，最终使行政人员形成公益至上、慎用权力、社会责任、平等竞争、增进信任的伦理规范。行政人员要摆脱功利主义和个人主义的政绩思维羁绊，将“能否坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，能否吃苦在前、享受在后，能否勤奋工作、廉洁奉公，能否为理想而奋不顾身去拼搏”［26］作为行政人员基本的道德规范和价值要求。只有实现行政人员高尚的道德品行与社会公平正义的完美结合，这样才会增进国家利益、集体利益和个体利益，推动政府和社会的良性互动运行。

（四）加强政府公共性建设，强化公共服务责任

现代行政管理是行政机关运用国家公共权力对国家事务、社会公共事务以及行政机关内部事务所进行的一种管理活动。基于国家与社会的双向互动关系视角，使它不仅表现为一种物化的、制度的和技术的结构，而且体现为一种精神的、伦理的和价值的过程。［27］也就是说，政府在追求行政管理过程科学化、技术化和效率化的同时，还要围绕着促进社会的公平正义、自由民主等价值理念而展开。以人民为中心的政府行政管理要超越效率至上、工具理性和技术崇拜，凸显自身的价值性、责任性和公共性。从真正维护和发展最广大人民群众的根本利益出发，政府要注重与社会主体、市场主体的协商与共识，及时回应社会公众的基本要求和利益关切，不断提升人民群众的获得感、幸福感。首先，立足于公共利益，维护公共秩序，并以社会公平的实现程度作为衡量一切公共政策制定和行政管理是否科学有效的首要标准。行政管理维度的优先性要由职权让位于效果，减少对权力层级的崇拜，增加政治性和责任性。尊重不同社会治理主体间所达成的意见共识，提升社会公众对政府公共政策的支持和认同度。其次，以满意度为导向，提高政府的公共服务能力和效率。针对当前教育、医疗、住房、养老、环保、文化等基本公共服务依然短缺的现状，一方面立足于满足人民群众日益多样化、个性化和差异性的需求，加大公共财政投入，扩大基本公共服务供给范围和数量，实现公共服务的“需求侧响应”；另一方面要敢于打破存在于权力体系内部的掣肘因素，调整和完善公共服务的供给体系，疏浚公共服务的输送通道。再次，政府要加强与社会、市场力量的合作共治。格里·斯托克认为“办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和引导；而政府的能力和责任均在此。”［28］在现代社会治理中，政府不再是唯一的公共权力中心，要打破传统政府对社会公共事务垄断的桎梏。为了提升社会治理的效能，政府要积极吸纳公共的和私人的社会力量参与社会治理，并主动承担起对他们的培育、扶持和监管的责任。

（五）推动现代民主行政，保障公民行政监督权

政府要构建起一种科学合理、公开透明、系统完备的公众参与行政体系，以有效地反映和体现公民的利益、需要、意志和目标。首先，树立民主行政和公共行政的理念。政府要打破传统的单向度、封闭式的政府管理与决策模式，通过政策吸引、资源分配和利益保障等措施来鼓励公众的行政参与。不断扩大公众参与政府公共政策制定的范围和渠道，使公共政策的制定最大限度地体现公共意志而非部门利益和私人利益。完善政务公开机制，使公众及时了解政府的机构设置、权力架构、职能规模和运行机制变化等。其次，平衡行政权力与公民权利之间的对等关系。现代社会良性治理的实现有赖于公民的自愿组合和对政府权威的自觉认同。政府要改进社会治理方式，积极主动去了解公众的利益诉求，提高公民权利意识和行政参与意识。通过引导和培养公民的理性思维方式，来化解和缓冲隐匿于风险社会之中的信息危机、信任危机。重视对当前民情民意的观察和社会普遍舆论的分析，及时回应民众需求和反馈行政结果。同时，政府要遵照“惠顾最不利者”的原则，充分保障社会竞争中弱势群体和贫苦老百姓的权利，让社会公平正义价值体现在一切行政事实和结果之中。

总之，站在新时代的历史起点，我国行政文化处于传统与现代、历史与未来的交替和融合之中，呈现出抗拒、变迁、融合、创新的时代特征。以人民为中心的行政文化塑造，是基于对人民至上理念的认同，是对人民群众利益最大化所作出的一种积极性肯定，同时它也是对传统民本思想的承继超越以及现代公共治理理念的创新发展。以人民为中心的行政文化塑造既有利于规范、引导新旧时代交替的各种行政思想和行政行为，也对推进行政制度移植和行政制度变迁，保持行政体系和行政秩序的稳定与发展具有重要作用。