城管效能的能效场域——通向声誉、财务和职务的制度勾连

文/刘福元（东北财经大学，辽宁大连 116025）

内容提要：城市管理的持续和深入发展对于城管机关的效能水平提出了越来越高的要求，在“提高效能－测量效能－发挥实效”这一循环系统中，“发挥实效”的目的是让效能优秀的组织或个人有所收益，让效能不佳的组织或个人遭受不利，从而激励或督促其效能水平的提高。为实现这一点，应当构建并完善城管效能的“能效场域”，通过“声誉”“财务”和“职务”等元素及其诸种作用力形式向场域内的部门和人员辐射能量。从目前的立法和实践状况看，部分作用力形式甚至部分元素本身还存在着设定、机理乃至于如何取舍的问题，在逐步解决相关问题的同时，系统化和数字化也是城管能效场域建设的重要发展方向。

一、问题的提出：在能效场域中“着陆”的城管效能

（一）走出形式化的城管效能测评

在城市管理工作日趋精细化、严格化和规范化的现时代，市民对城管接案反应的快速性、执法程序的便捷性以及处理结果的可接受性等提出了越来越高的要求，而这些要求的实现程度则反映了城管整体的效能水平——一个合格的城管机关不仅应当是依法的、文明的、开放的，而且应当是高效的。对此，2015年12月，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第（十四）项中明确要求各地城管部门“完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度”。这就意味着，“城管效能”这一题域不仅包含了如何通过改善程序、流程、时限等来“提高效能”，而且包含了如何通过评议、考核、公示等来“测量效能”，以及后续的如何通过制度规范来使效能测量的结果“发挥实效”，从而反过来促进“提高效能”的实现。在这一循环系统中，虽然“测量效能”和“发挥实效”对于普通市民和部分政府来说不如“提高效能”那样鲜明和醒目，但实际上，如果测量的方式不够科学、结果不够准确，那就无法确认城管效能的真实水平以及提高效能的措施是否有效；而如果效能测量的结果无法发挥实效或者效力过于微弱，①效能测评的实效偏弱，即与测评结果相关联的奖惩机制不够完备或未能严格执行，效能高者不会因此而获益，效能低者也不会因此而受损，被测评者的高效工作或者为提高效能所付出的努力并不会对其自身利害产生影响，这等于是让“提高效能”主要甚至完全依托于“能者多劳”且“无需报酬”的道德境界，同时却抽离了相应的现实动力。那么“城管工作”和“提高效能”就会成为两个互不相干的独立系统，即使城管效能低下，其自身也不会受到不利影响，也就没有动力去付出各种努力、试验各种方法来提高效能，倘若如此，城管部门及其人员即有可能落入“不思进取”的境地，而“测量效能”亦有可能随之沦为形式。

（二）交互于“效能”的“能效”场域建构

对于城管视域下的“效能”和“能效”之辨，简言之，一方面，能效场域的生成是以效能的维续或提高为中心扩散开来，若无城管效能这一内核，能效场域亦无存在的空间，场域中的各项元素都是以效能结果为连接点建立线性关联；另一方面，城管效能也需借助能效场域中各项元素的反作用力才得以维续或提高，如果脱离了这一场域，城管效能即便还能独立存在，也会失去实质影响，以至于在城管主体的视野中变得无足轻重甚至渐趋消失——虽然“能效”对“效能”的依赖明显强过相反的情形，但我们倾向于强调，因失去“能效”而变得形式化的“效能”，与“效能”的亡故并无二致。

进一步说，城管“效能”反映的是城管整体的工作状况，既包括“投入－产出”“工作量－效果”“效率”和“服务质量”等宏观导向，也包括事权指标和特殊指标项下的各项细目，其通常是由上级机构或其他有权主体进行定期或不定期的考核/绩效考评/效能测评来得出结论。而“能效”则是通过制度规范的形式在测评结果和城管部门及其人员的各项利害之间建立关联并发挥实效，从而形成一个以“效能”为内核的场域，场域中的部门和人员都会受到声誉、财务和职务等各个元素的辐射、关涉和勾连，或者说，这一场域一经建立并严格执行，场域中的各主体就无法“摆脱”或“逃脱”自身效能水平的反作用力——无论效能是高是低，都会有声誉、财务和职务中的某一或某几方面回馈于己身，除“不计较利害得失”的特殊主体外，很少有部门或人员能将效能测评作为形式化的“过场”而“置身事外”或“置之不理”。总之，以能效为出发点，能效场域的存在与否决定了效能及其测评本身是否有意义；而在合理限度内，能效场域中作用力的强度、严谨度和执行度与城管的效能水平呈正相关关系。从目前的立法和实践状况看，城管能效场域中的关联元素包括但不限于声誉、财务和职务（见图1），而这三者不仅最为常见，在制度文本中的占有率也最为可观，下文将分别对其进行考察。

图1 城管能效场域及关联元素示意

二、能效场域中的“声誉”元素：触动荣辱感的精神性奖惩

城管能效场域中的“声誉”元素，指的是测评主体根据城管部门及其人员的效能测评结果而对其声誉施加的有利或不利影响，一般表现为通过各类载体公示被测评者的效能水平或分数，或者对各个被测评者的成绩进行排名，对排名靠前者公开表彰、对排名靠后者通报批评，或者在系统内部责令成绩不佳者说明原因、表态发言或诫勉谈话等。“声誉”元素的影响属于典型的精神性奖惩——其不涉及到被测评者的人财物以及职务级别等物质利益；“声誉”元素的作用力着眼于组织和个人的荣辱感——无论是“公示后三名”，还是“通报批评”，或是“诫勉谈话”等，都是对荣辱感的一种触动，而个人及所在组织的荣誉对于从事公职者来说又是相当重要且为其所需的。也正因如此，以触动荣辱感为本质的“声誉”元素能够通过自身的“能效”辐射来激励被测评者提高效能。我们按照由弱到强的顺序将“声誉”元素的诸种作用力形式分别阐释如下：①“评优限制”表现为，测评主体对于成绩偏低或在某方面有较大问题的被测评者禁止其参加一定期间内的评奖评优活动。比如，《深圳市城市管理行政执法队伍达标升级考评方案》（2012）第四条第7 项规定：“当年有下列情形之一不能作为标兵执法队评选对象：（1）当年市容环境综合考核有过不达标的或季度排名最后的情形，所属执法队不能评选标兵”。《许昌市数字化城市管理绩效考评办法》（2013）第七条第（三）项规定：“……连续两年考评分组排名最后一名的责任单位，取消其当年度各类评优资格。”《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）第六条第（一）项规定：“对年度总评为基本合格的责任单位，通报批评，取消该单位年度评优资格”，等等。我们认为，虽然此处的“取消评优资格”及其所关联的“评奖评优”同样具有精神性奖惩的意味，但“评优限制”本身是作为一种前置条件而存在的，缺乏独立属性，并且后续的“评奖评优”也并非以效能测评结果为唯一标准，加之其自身的作用力较弱，因此我们不对其单独进行考察。

（一）陈列式公示

这种形式表现为，测评主体公示测评结果时，只是单纯地进行列举，而不在各个被测评者之间进行排名。比如，《河北省住房和城乡建设厅关于2012年全省数字化城市管理系统建设及运行情况的通报》（2013）在第一部分列举了省内11个设区市数字城管的整体运行情况，其中，“石家庄市：……2012年市数字城管平台共受理各类问题99万件，结案率 99.24%。”“承德市：……2012年市数字城管平台共受理各类问题5.04万件，有效立案 3.46万件，处理完成 2.94万件，结案率84.85%”等等。即是说，这份通报在分别陈列了各市的数字城管结案率后，并未按高低顺序进行排名。我们认为，尽管读者和被测评者可以根据通报中的数字自行排名并比较优劣，但测评者是否直接排名毕竟代表着“官方”的态度，代表着其对结案率的重视程度以及对被测评者的褒贬立场；这种不加排名的陈列式公示虽然显得中立且温和，但也显得模糊和暧昧——“结案率”并未被明示为一项需要提高的效能指标。再如，《杭州市人民政府办公厅关于2014年度城市管理目标考核结果的通报》（2015）在前两部分公布了各区城市管理的“综合考核结果”和八个“主要专项指标考核结果”，但只列举了“优胜单位”和“达标单位”的名称，既未给出考核成绩，也未进行排名，更未提及“落后单位”或“不达标单位”。我们认为，“陈列式公示”在能效场域中的作用力较弱，其一方面没有以测评者的立场直接对被测评者的效能进行褒贬，很难使其声誉出现明显的上升或下降；另一方面，公示中虽然隐含着各项效能指标的重要性，但由于太过含蓄，也未必能引起被测评者足够的重视。

（二）排名式公示

这种形式表现为，测评主体公示测评结果时，在各个被测评者之间按照成绩高低的顺序进行排名。比如，《洛阳市城市管理委员会2016年1月数字化城市管理考核评比通报》（2016）分别对市区、委局和直属单位的测评成绩进行了排名，使得各单位的综合得分和名次更为直观（见表1）。

再如，在 2015年1-5月的5份《福州市人民政府办公厅关于数字城管运行情况的通报》（2015）中，除了参照住建部《城市市政综合监管信息系统 绩效评价》（CJ/T292-2008）的标准公布了相应期间内案件情况的统计数字，还在通报中单独或者说“刻意”公布了“处置工作较差单位”，如“1月份结案率低单位（前五名）：三坊七巷管委会、市环保局、市公共交通集团有限公司、市红星农场、市市政建设开发公司”，“1月份按期结案率低单位（前五名）：三坊七巷管委会、市环保局、市公共交通集团有限公司、市红星农场、市水务投资发展有限公司”，等等。显然，这种公示方式在排名的基础上进一步突出了成绩不佳的单位，具有些许“点名批评”的意味，相较于单纯的成绩排名更为醒目，亦会使“被点名者”在声誉上受到更大的损失。需要提及的是，在福州市上述的5 份通报中，只有2月份的通报在公布“处置工作较差单位”的同时又列出了“工作进步明显单位”，即“去年12月以来，市建委、市园林局高度重视数字城管工作，……及时规范地办理处置数字城管案件，数字城管工作取得明显进步，工作综合评价等级均为A 级，特给予表扬”。我们认为，声誉元素的能效发挥亦应“奖惩并行”，单纯的声誉贬损虽然能起到“刺激”效能的作用，但毕竟不如贬损和褒扬“双管齐下”更为周全。

表1 摇2016年1月洛阳市各单位数字化城管考核成绩和排名公示

又如，《成都市城市管理委员会2016年4月份城市管理工作监督考评情况通报》（2016）在第一部分“考评得分排名”中，不仅公布了各个被测评者的“综合得分排名”，而且公布了包括“环境卫生管理”“市容秩序管理”“市政设施管理”等在内的8个“专项业务考评得分排名”；在第二部分“考评结果分析”中，以文字叙述的形式强调了各项排名中得分最高和最低的单位；在第三部分“存在的主要问题”中，又分别对存在环境卫生方面问题突出、公共厕所管理监督检查不到位、临街店铺越门占道经营现象突出等7 项事宜的单位进行了“点名批评”，如“部分市政道路存在路面坑凼、破损、网裂、沉陷、积水，路沿石残缺、破损，人行道砌块松动、缺失，盲道设置不规范等问题，……如锦江区锦江大道、武侯区太平园西路、龙泉驿区龙都大道五段等”。我们认为，这份通报不仅全面细致，而且“不留情面”地进行了点名并加以强调，同时也兼顾了“奖惩并行”，是在我们考察范围内，最能发挥“声誉”元素作用力的一份排名式公示。

（三）通报表扬和通报批评

这种形式表现为，测评主体对于成绩较高或偏低，以及在某方面有突出贡献或较大问题的被测评者进行公开表彰或批评，其通常是在测评结果公示之外单独进行。比如，《宁波市人民政府办公厅关于表彰2014年度智慧城管工作先进集体和先进个人的通报》（2015）中并未系统列举测评结果，只是单独写明：“为表彰先进，进一步提升工作成效，……决定对宁波市民政局等16个先进集体，胡晓昕等38 名先进个人予以通报表彰。”此外，《郑州市城市管理工作考核方案》（2008）第五条第（三）项规定：“对城市管理工作成绩突出、年度考核成绩优异的单位，市政府分别给予通报表彰和奖励。”《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）第六条第（一）项规定：“对月考为不合格的责任单位，给予通报批评”，“对年度总评为不合格的责任单位，在《贵阳日报》上挂‘黑牌’通报”，等等。我们认为，这种通报表扬/批评的形式虽然显示不出成绩和排名等量化因素，但由于其内容单一且完全集中在被通报者身上，褒贬意味更加鲜明，因此在“声誉”上的作用力也往往大于信息较多的排名式公示。

（四）内部质询

这种形式表现为，测评主体对于成绩偏低或在某方面有较大问题的被测评者通过各种内部方式进行质询。与前述的公示或通报等不同，内部质询一般将范围限制在行政系统内部，质询过程和具体内容不向社会公众公开，具有些许“内部问责”的意味，其作用力也主要着眼于被质询者的内部声誉。内部质询的方式更为多样和灵活，包括书面检查、诫勉谈话（约谈）、说明原因、提出整改措施、承诺表态等等。比如，《天津市城市管理规定》（2012）第三十四条规定：“考核结果一年内连续三次在同档次考核中名列最后一名的，予以通报批评，该单位应当作出书面检查，市人民政府分管副市长约见其主要负责人谈话。”其中包含了“书面检查”和“约谈”两种质询方式。再如，《湘潭市城市管理考核奖惩办法》（2012）第八条第（二）项规定：“连续 3个月排名末位的城市区（示范区）其行政主要负责人由市政府主管领导进行约谈，并在市政府常务会议上说明原因和提出整改措施”，其中包含了“约谈”“说明原因”和“提出整改措施”三种质询方式。在目前的环境下，城管部门及其人员对于自身的“内部声誉”往往比“外部声誉”更为重视，或者说，来自系统内部的“约谈负责人”“提交书面检讨”等能够更为直接且有力地触动被测评者的荣辱感——面向社会的公示或通报并不一定引起市民的注意，但内部的约谈或检讨则大多会在系统内“形成波澜”。因此我们认为，内部质询在“声誉”元素上的作用力强度高于前述的公示和通报。

综上所述，在“声誉”元素的四种作用力形式中，强度最高的是内部质询，最低的则是陈列式公示。在使用率方面，我们考察了各地方颁布实施的18部城管考核规范（见表2），其中明确规定了陈列式公示（即普通的“媒体公布”）的共8部，占比44%；明确规定了排名式公示的共2部，占比11%；明确规定了通报表扬/批评的共10部，占比56%；明确规定了内部质询的共7部，占比39%。与目前的使用率情况相反，我们认为，排名式公示虽然不是作用力最强的形式，但却是最为必要、最值得采纳的形式——只有这种形式能够通过数据和排序让市民知晓城管的效能水平，其公开范围、全面和客观程度都在四种形式中居于首位，应当进一步通过制度规范的形式将其固定下来，成为效能测评的必经程序。而在另外三种形式中，陈列式公示可被排名式公示取代而不再单独进行；通报表扬/批评和内部质询则可作为排名式公示的后续步骤，以强化“声誉”元素的能效辐射。

三、能效场域中的“财务”元素：效能“货币化”的物质性奖惩

城管能效场域中的“财务”元素，指的是测评主体根据城管部门及其人员的效能测评结果而对其财务施加的有利或不利影响，对于组织而言，其一般表现为对工作经费进行增发或扣减，或者以奖金和罚款的形式直接给予货币奖惩，辅之以专项资金拨付、奖励资金专户、保证金制度等“资金出入机制”；对于个人而言，则主要表现为对绩效工资的增发或扣减。“财务”元素的影响属于典型的物质性奖惩，其作用力着眼于组织和个人的工作或生活需要，且直接关涉到城管部门执行公务的资源基础以及城管人员的工作收入；从另一个角度说，目前很多地方“财务”元素的作用力形式，其实是将城管的效能进行了“货币化”——效能越高，财务收益就越高，反之亦然，部分地方还在二者之间设定了详细的比例关系。在目前的环境下，物质性的“财务”元素往往比精神性的“声誉”元素更为基础、更为迫切，也更加必不可少，因此其作用力强度也表现得更为充分，更能通过自身的“能效”辐射来激励被测评者提高效能。我们按照由弱到强的顺序将“财务”元素的诸种作用力形式分别阐释如下：

（一）工作经费

这种形式表现为，测评主体按照被测评者（仅限组织）的效能测评结果来核拨其下一时段的工作经费。比如，《许昌市数字化城市管理绩效考评办法》（2013）第七条第（五）项规定：“市拨经费的划拨与考评结果挂钩。每月依据绩效考评结果，分别对许昌县人民政府、魏都区人民政府、许昌新区管委会、经济技术开发区管委会、东城区管委会调剂划拨相应经费，以95分为标准，每低1分核减经费 500元。”根据这一规定，2014年1月，许昌市数字化城管中心对于分数未达标的国家许昌经济技术开发区、许昌新区、魏都区、许昌县、东城区扣拨经费共计 17160元。［1］再如，上海市某区的网格化管理考核办法中，“综合考评得分80分以上的全额发放片区工作经费，79-60分的按80%发放片区工作经费，60分以下不发放片区工作经费。”［2］而无论是按分扣减还是按分值区间设定比例，都在分数与经费之间建立了量化关联，或者说基本实现了经费核拨的“格次化”。

然而，此处的问题在于，“工作经费”是城管从事公务活动的物质保障，其在能效场域中虽然作用显著，但也处于两难境地：如若扣减过少，可能起不到足够的督促作用；如若扣减过多，则可能影响到城管的正常工作，从而形成效能越低经费越少、经费越少越无力提升效能的恶性循环。况且，一方面，《指导意见》第（三十）项明确要求各地方“健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制”，“因地制宜加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要”；2017年住建部颁布的《城市管理执法办法》第二十二条规定：“城市管理执法应当保障必要的工作经费。”这些规定显然不能成为“扣减城管经费”的有力支撑。另一方面，目前还有部分城管存在经费不足的问题，比如，在珠海市，“修复护栏需要资金，街道办没有财税收入，有时为了解决问题，不得不到处拉赞助。……吉大街道办曾遇到居民投诉小区种菜，工作人员只好找了家公司出钱硬底化平整菜地，在平地旁竖个碑，上写某某公司捐建，算是给赞助商的补偿。”［3］此时，城管经费本就捉襟见肘，再因效能评测而遭受扣减，那么其诸项工作是否还能照常进行就会成为疑问，而相应辖区内的市民生活是否会受到影响也同样会成为疑问。我们认为，虽然“工作经费”作为“财务”元素的作用力形式确有存在的必要，但也应当设计合理的“资金出入机制”来防止上述情况发生。

（二）货币奖惩

这种形式表现为，测评主体按照被测评者（既可为组织，又可为个人）的效能测评结果来发放奖金或收缴罚款。比如，《洛阳市城市区数字化城市管理考核评比办法》（2014）第十二条规定：“月度评比第一名的城市区，奖励10万元”，第十三条规定：“月度评比排名末位的城市区，处罚5万元”。这一规定仅对首位和末位实施奖惩，且奖金和罚款数额并不相等。再如，《湘潭市城市管理考核奖惩办法》（2012）第八条第（二）项规定：“（1）对月考核排名前三名且计分在950分（含950分）以上的市直部门根据工作量的大小奖励1-5万元。（2）对月考核排名末三位的市直部门各罚款1万元。（3）对年度考核排名第一名的市直部门奖励10万元。”这一规定将奖惩对象扩大为6 位，范围更宽；并且对月度考核和年度考核分别进行奖惩，幅度也更大；而奖金和罚款的总额同样并不相等。又如，《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）第六条第（一）项规定：“1.对季度考评为优秀的责任单位奖励5000元，由责任单位对相关岗位责任人进行奖励。2.对在年度总评中评为优秀的责任单位奖励3万元，由责任单位对相关岗位责任人进行奖励；同时奖励单位行政主要领导 2000元、分管领导 1500元。”“……2.对季度考核为基本合格的责任单位，……处罚5000元；3.对季度考核为不合格的责任单位，……处罚1万元。4.对年度总评为基本合格的责任单位，……处罚1万元。5.对年度总评为不合格的责任单位，……处罚单位3万元”。这一规定并未限制奖惩对象的数量，“考评等次”在优秀、基本合格和不合格者都在奖惩范围内；其对季度考核和年度考核分别进行奖惩，幅度居中；而奖金和罚款的总额较为均衡；更重要的是，其明确规定了对单位和个人（领导）分别进行奖励。问题在于，一方面，该文件在“奖励”环节明确规定了对领导（岗位责任人、主要领导、分管领导）的奖金，但在“惩罚”环节却没有规定对领导的罚款，似乎是以制度规范的形式确定了“奖金由领导承担，罚款则由单位承担”——我们并不反对对个人实施奖励，但应当如单位那样在奖惩之间实现平衡。另一方面，该文件虽然规定了对个人/领导的奖励，却未规定对非领导人员的奖励——虽然领导所获奖金可能会按照单位内部规定继续向下分配，但由上位法统一进行规定毕竟更为稳妥。①相较于贵州市文件，《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》（2012）对于个人奖惩的规定更为周全，或者说是从两个方面封堵了贵州市文件的漏洞：一方面，郴州市文件既规定了对于领导的奖励，也规定了对于领导的惩罚，与单位一道实现了奖惩之间的平衡，即其在第七条第（二）项规定：“‘三区’区委书记、区长（主任）个人每月上缴1500元、分管副区长（副主任）个人每月上缴1000元，作为考评风险抵押金”；“单位考评成绩不合格且在本月排末名的‘三区’区委书记、区长（主任）……个人各罚1500元，分管副区长（副主任）……个人各罚1000元”。另一方面，郴州市文件不仅规定了对领导的奖励，而且规定了对非领导人员的奖励，即其在第七条第（三）项规定：“被考评单位可从每月获得的奖金中提取20%用于奖励城市管理工作的先进集体和个人。”这里的“个人”并没有对领导和非领导加以限制。

此处更为重要的是奖金和罚款的来源问题：（1）如果奖金来源于财政中的“城市管理经费预算”，罚款出自于被测评者的工作经费，那就和前文中的“工作经费”存在同样的问题。（2）如果奖金来源于财政的额外/单独预算和拨款，那就不会影响到各个被测评者工作经费的拨付，从而不会影响到其基本的工作资源，是较为理想的形式。此时，将测评结果与“工作经费”挂钩，不如与“货币奖励”挂钩，后者既可以起到激励效能之功效，又不至影响其工作的正常运转。（3）如果是用罚款的金额来冲抵奖金，那么虽然能解决奖金的来源问题，但一方面，上述三个事例中有两个显示为奖金和罚款总额不等，差额部分的资金应当源自何处就会成为问题；另一方面，被罚款者仍然只能从工作经费中提取罚款金额。我们认为，对于“货币奖惩”而言，虽然其同样具有较高的能效辐射，但也同样应当设计合理的“资金出入机制”来消弭可能存在的问题。

（三）资金出入机制

为了解决上述“工作经费”和“货币奖惩”中的资金来源问题，部分地方专门设计了相应的“资金出入机制”，包括：

1.专项资金拨付。比如，绍兴市袍江开发区专门设立了300万元区城市管理专项资金，考核结果按区块、局办分类进行排名通报，并与岗位责任制考核和专项资金拨付挂钩，实行奖优罚劣。［4］此处虽然明确了奖惩资金的来源为“城市管理专项资金”，但未明确这一资金的性质，其是属于财政中的“城市管理经费预算”，还是属于财政的额外/单独预算和拨款，或是来源于第三方捐助等其他途径？若仍为第一种，则该机制并无实质意义。

2.奖励资金专户。比如，《湘潭市城市管理考核奖惩办法》（2012）第八条第（一）项规定：“市城管委设立城市管理及创卫工作奖励资金专户，实行专款专用”；“市财政每年从城维费中安排556万元用于奖励城市管理及创卫工作先进城市区……”“各城市区……所得奖金的50%用于城市管理和创卫工作投入，50%用于奖励城市管理工作和创卫先进单位和个人……”“各部门各单位所得奖金不能抵减城市管理和创卫工作的预算资金。”根据这一规定，虽然作为“专户”中资金来源的“城维费”性质并不明确，但由于“奖金不得抵减预算资金”，则不仅意味着奖金是在工作经费之外单独拨付的，而且意味着奖金的50%可以在工作经费之外独立使用，从而确保了其“奖励”属性，进一步强化了激励作用。我们认为，如果此处作为来源的“城维费”和城管的工作经费是彼此独立的，那么“奖励资金专户”即是较为合理的资金出入机制。

3.保证金制度。比如，《扬州市数字化城市管理综合考核办法》（2014）第四条第（三）项规定：“区政府（管委会）的城市管理保证金为100万元。”“①年度考核得分在80分以上（含80分）的，全额返还保证金，……②年度考核得分在 80分以下－75分（含 75分）的，扣除城市管理保证金的50%。③年度考核得分在75分以下的，全额扣除城市管理保证金。”分析这一规定可知，一方面，前述的“货币奖惩”是对测评分数较低者直接予以罚款，此处的“保证金制度”则是对其提前交付的“保证金”差额返还，后者除程序更为繁琐外，与前者并无实质不同；另一方面，无论是前述的“罚款”，还是此处的“保证金”，在被测评者不能直接取得罚没所得所有权的前提下，也只能来源于财政拨付的工作经费。再如，《郴州市城区城市管理工作绩效考评暂行办法》（2012）第七条第（一）项规定：“‘三区’每月奖励资金由市财政安排的每月7万元和本月所扣被考评单位预留工作绩效考评风险押金的总和构成。达到合格及以上等次并获‘三区’第一名、第二名者按照本月总奖励金额（本月总奖励金额＝7万元＋第三名的本月所扣绩效考评风险押金总和的60%）的6：4分配奖金予以奖励，第三名本月所扣绩效考评风险押金的40%由市考评委员会年终统一调剂。”与扬州市文件相比，该规定进一步明确了测评成绩较低者“不予返还”的“风险押金”的去向，即与市财政单独安排的奖金一并发放给测评成绩较高者或者年终统一调剂，填补了规则的漏洞。同时，该条第（二）项规定：“每年从下拨给‘三区’管委会的城市管理总经费中分别预留80万元，……作为绩效考评风险押金，专款专用。根据考评得分，当月考评成绩不合格的，每少1分从绩效考评风险押金中直接扣款5000元；考评成绩为合格及以上者，返回当月预留考评风险押金。”此处明确了“风险押金”的来源（即“城市管理总经费”）以及具体的扣款方案，可见郴州市的“风险押金制度”与扬州市的“保证金制度”存在同样的问题。

综合上述三种机制，我们认为，相应的资金应当出入于独立的财政拨款或第三方捐助——只有与被测评者的“工作经费”无涉，才能确保其基本工作不受影响。并且，从另一个角度看，独立的资金出入也比“出入于工作经费”具有更强的能效辐射——如果“财务”元素完全限制在工作经费上，那么高效能所带来的收益要“用于未来的工作”，低效能所带来的损失也要“由未来的工作承担”，城管部门及其人员并没有独立于工作之外的得失。有时，“工作经费”的扣减还会起到“消极怠工”的反作用，即被扣减经费的单位通过缩小巡查范围、降低立案数量、减缓派遣速度等来使扣减后的经费能够“满足工作需要”，或者说在“工作量”和“工作经费”之间建立对应关系，经费越少，工作也越少——对于消极者来说，没有足够的经费来更换损毁的城市部件反而是进一步“节省了人力”的“乐事”，毕竟“工作经费”的增减并未触及部门和人员的私益。我们认为，一方面，相应的资金出入是否独立于“工作经费”直接关系到“财务”元素的作用力强度；另一方面，“财务”元素对个人施加影响也往往比对组织施加影响更具能效。

（四）绩效工资

这种形式表现为，测评主体按照被测评者（仅限个人）的效能测评结果来发放其上一时段的绩效工资，且此处的“绩效工资”与前文对个人的“货币奖惩”并无关联。比如，济南市四里村街办“为创建‘六好’办事处，他们每月给每位执法人员浮动工资300元。但这300元不好拿，干好了才能拿，干不好就扣掉”。［5］再如，《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）第六条第（二）项规定：“1.对月考核为基本合格的责任路段，扣发岗位责任人当月执勤补贴220元。2.对月考核为不合格的责任路段，除扣岗位责任人当月所有补贴，只发放基本工资。”此处是按考核等次对被测评者的各项补贴进行扣减。又如，《衢州市数字城管指挥中心受理派遣员绩效考核办法（试行）》（2013）第三条规定：“每人每月从现行工资中，提取200元作为个人的月度考核奖金”，“考核结果分为五档。95分（含）以上为A 等，考核奖为奖金额的100%；90分（含）以上为B 等，考核奖为奖金额的90%；80分（含）以上为 C 等，考核奖为奖金额的80%；80分以下取消考核奖；……全年累计3 次（含）以上被评为C 等级以下的，解除劳动合同。”可以看出，该规定与前文所述的“保证金制度”基本一致，只是将缴纳者从单位转化为个人。同时，无论是济南市的“浮动工资”，还是贵阳市的“执勤补贴”，或是衢州市的“考核奖金”，都可理解为个人的“绩效工资”，具有相同的性质。

与“工作经费”相比，“绩效工资”影响的是个人而非单位的财务状况；同为个人的情况下，与“货币奖惩”相比，“绩效工资”影响的是个人的“基本收入”而非“额外收入”，加之“个人”“基本收入”的减损比执法工作的停滞更加迫在眉睫，我们认为，在“财务”元素的诸种作用力形式中，“绩效工资”具有最高的强度。此处的问题在于，首先，从衢州市文件“解除劳动合同”一句可以看出，其所规定的派遣员并不具有行政编制（公务员编），而根据《公务员法》第七十四条的规定，公务员的工资构成也不包含浮动工资/执勤补贴/绩效工资等名目，因此“绩效工资”尽管能在很大范围上起到激励效能的作用，但还难以影响到更为核心的城管人员。其次，绩效工资制度本身也存在着各种问题，如资金来源、测评机制的公正性、效能与工资的对应关系等等；而如上述衢州市那样在测评分数和绩效工资之间设定明确而详细的比例关系，则有助于缓解这些问题。

综上所述，在“财务”元素的四种作用力形式中，强度最高的是绩效工资，次之的是针对个人的货币奖惩，之后才是针对单位的货币奖惩和工作经费，而资金出入机制作为一种辅助机制，不计入作用力排名。在使用率方面，在我们考察的18部城管考核规范（见表2）中，明确规定了工作经费的共6部，占比33%；明确规定了货币奖惩的共6部，占比33%；明确规定了绩效工资的共2部，占比10%；明确规定了各类资金出入机制的共5部，占比28%。与目前的使用率情况相反，我们认为，一方面，尽管从规定的总量上看，“财务”元素（19部）要明显小于“声誉”元素（27部），但二者的作用力强度则呈相反的状态，建议各地方更多地将“财务”元素纳入能效场域或进一步细化规定；另一方面，对于工作经费和货币奖惩的规定也明显多于绩效工资，但三者的作用力强度同样呈相反的状态，建议各地方对于“个人”的财务影响给予更多的重视。

四、能效场域中的“职务”元素：变更职业状况的综合性奖惩

城管能效场域中的“职务”元素，指的是测评主体根据城管人员的效能测评结果而对其职务施加的有利或不利影响，一般表现为对效能突出者给予职务晋升/提拔使用，对效能低下者予以停职检查/调整岗位乃至于解聘/辞退，或者通过业绩档案等形式将效能测评结果作为被测评者政绩评价和职务任免的依据。相较于“声誉”和“财务”而言，“职务”元素的影响属于综合性奖惩，其作用力着眼于个人①在三种元素中，“声誉”和“财务”既可以针对组织，也可以针对个人，而“职务”元素只能针对个人。的职业状况：从职业发展的角度看，效能突出的城管人员可能在“职务”元素的影响下晋升职务层次，而与之关联的职位、级别以及工资收入等都会随之提升；从职业守成的角度看，效能低下的城管人员可能在“职务”元素的影响下降低职务层次甚至失去城管工作，若要维持现状必须付出更多的努力。其实，无论是“职务”晋升还是降低或是失去，都会带来“声誉”和“财务”上的变化，“职务”元素的综合性使其能在一定程度上涵盖“声誉”和“财务”元素，并使其自身的“能效”辐射在三种元素中居于首位。我们按照由弱到强的顺序将“职务”元素的诸种作用力形式分别阐释如下：

（一）职务晋升

这种形式表现为，测评主体对于成绩突出的被测评者给予晋升职务层次或提拔使用等职务利益。比如，《深圳市城市管理行政执法队伍达标升级考评方案》（2012）第六条规定：“连续三年获得标兵执法队正副队长，建议所在街道予以表彰奖励并优先提拔使用。”此处虽然写明了“提拔使用”的字样，但同时加入了多项限制——不仅“连续三年”很难达到，“建议”和“优先”也使得提拔使用变得“软性”，即便条件达成也并非必然获得提拔。尽管这一规定显得苛刻和暧昧，但已是我们考察范围内唯一一项直接针对职务晋升所做的规定。

虽然“绩效选拔的优势在于，它对于候选人的公正性，详细审查的可能性，并且能确定满足最低素质和资格要求”，［6］但相关规定之所以如此稀少，至少包括以下两方面原因：一方面，在行政系统内部，对于组织而言，严格的职数限制使得职务层次成了非常重要的稀缺资源；对于个人而言，其又关系到方方面面的权益，从而存在着激烈的竞争，以至于职务晋升往往会对个人进行“全方位”考察，很少会因为一次或几次效能成绩突出而直接予以晋升。另一方面，则是在目前的环境下，至少是在《公务员法》及其配套规定的框架下，职务晋升与考核等次/效能水平/绩效分数等关联并不密切，效能水平并不是行政人员晋升的决定性因素，甚至不是主要因素。［7］我们认为，为进一步发挥“职务”元素的作用力，应当在城管人员的效能水平与职务晋升之间建立更为直接的关联，就如伯克利（George Berkley）教授所言，“雇员绩效必须与晋级联系起来，最能干的人必须晋升到管理层去，应给予管理者更多的报酬以使其解决困难的人事问题和制定政策。”［8］具体而言，在城管人员职务晋升所要考虑的诸多因素中，应当将平时、定期或累计的效能测评成绩作为核心依据，或者至少是在量化的职务晋升方案中占据过半数比重——虽然偏重效能也可能引发相应的风险，但总要好过于“从一个职级上升到另一个职级主要依据的是资历”［9］、“除非有职位空缺才会按资历予以晋升”［10］的情形。

（二）停职检查和调整岗位

这种形式表现为，测评主体对于成绩低下的被测评者给予暂停履行职责或者更换职位等职务上的不利处理。比如，《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）第六条第（二）项规定：“对季度考核为不合格或连续二个月考评不合格的责任路段，其岗位责任人给予停职检查，离岗到支队学习15 天，经考核合格后再上岗的处罚”。再如，《深圳市城市管理行政执法队伍达标升级考评方案》（2012）第六条规定：“连续三年不达标的执法队，市执法局进行通报批评，并建议调整队长工作岗位。”虽然此处的规定皆为“职务”元素的负效应，但需要注意的是，“停职检查”和“调整岗位”既不是职务层次和级别的降低，也不是职位乃至于工作的丧失——“停职检查”是在职务层次、职位和级别不变的情况下暂停其职责的履行，而“调整岗位”则是在职务层次和级别不变的情况下变更其职位，这两种方式既没有使职务本身遭受实质损失，也没有损害到与职务层次相关联的其他利益。在这个意义上，二者并没有上述作为奖励措施的职务晋升那样显著的影响，或者说，其作用力远低于本应存在于此的“职务降低”（即“降低职务层次”，简称“降职”），只是在我们的考察范围内并未发现任何有关职务降低的规定——效能水平与职务降低的关联性还要弱于职务晋升，这虽然能体现出测评主体对于城管人员“温情”和“人性化”的一面，但也几乎腰斩了“职务”元素的辐射能量。

（三）解聘和辞退

这种形式表现为，测评主体对于成绩在一定时间内持续低下的被测评者给予解除聘任关系或人事关系的不利处理，被测评者从而失去城管工作。比如，《南昌市青云谱区“数字城管”系统工作实施方案》（2010）第三条规定：“因主观原因造成案卷错派、漏派、延时等问题，……月超过2 次、年累计超过6 次的，作辞退处理。”问题在于，对于“错派、漏派、延时”等，即便实施上述的降职惩罚都难以做到，此处何以能规定更为严厉的辞退？其实，此处用“解聘”（针对合同制管理人员）一词比“辞退”（针对行政编制人员）一词更为恰当，因为该文件同时规定：“质量复核员实行市场化运作管理模式，区城管委委托南昌市洁佳物业实业公司招聘25 人，……人员聘任、培训、上岗等由南昌市洁佳物业实业公司负责，人员监管实施‘双重’管理，区‘监督中心’负责监控和绩效考评”。即是说，能够被“辞退”的只是市场化运作的、以劳务派遣的形式进入城管队伍、无行政编制、可以灵活管理的“合同工”/“临时工”，而更为核心的具有行政编制的城管人员则不在此列。我们认为，由于解聘和辞退会直接导致“失业”的严重后果，因此在“职务”元素的诸种作用力形式中强度最高，但实施对象的限制也同样大幅减损了其应有的辐射能量。尽管“高绩效政府有能力更快地雇用和解雇。……比起其他政府，他们有能力用更少的时间来填补一个岗位的空缺以及结束雇用表现和行为有问题的雇员”，［11］但要将效能水平和解聘、辞退这样严重的人事处理连接在一起，则涉及到政府系统内更深层次的人事行政改革，并非城管部门单独所能解决。

（四）职务变更依据

这种形式并非“职务”元素独立的作用力形式，即不会直接对被测评者的职务进行变更，而是将测评结果记录下来作为其职务变更的依据——尽管这种“依据”并不必然在未来某一时间发生效力，但总要好过于将其“置之不理”或完全排除在影响因素外。比如，《徐州市人民政府关于建立城市管理行政执法人员执法业绩档案制度的实施意见》（2011）第四条规定，“执法业绩档案”的内容包括“基本情况”“执法情况”“考核情况”和“奖惩情况”四项；第六条规定：“各单位要优先推荐执法业绩优良的执法人员提升晋级、交流使用，推荐其参加局或上级机关组织的各类表彰评比。对无执法业绩或执法业绩平庸的执法人员不得作为评先或拟提升晋级的对象。”显然，“业绩档案”本身并不会直接变更被记录人的职务状况，但可以作为其未来晋级和交流的依据，或者反过来说，若其只具备记录功能而无任何实效，那就只是让繁复、枯燥而无意义的“文书工作”增加了一环。再如，《贵阳市城管局城市管理绩效考核奖惩办法》（2008）第六条规定：“督促检查结果与奖惩挂钩，纳入市政府目标考核，并作为评价干部政绩的内容之一。”尽管这一规定只适用于领导职务公务员，并且只是其“政绩评价”的内容之一，但同样会影响到其未来的职务晋升。又如，《重庆市北碚区城市管理目标责任制考核办法》（2011）第四条规定：“城市管理工作考核结果纳入全区年度目标考核和领导班子年度考核的重要内容，并作为干部考核、任免的重要依据。”此处的“干部任免”与前述的“调整岗位”相似，都是对被测评者“职位”的更改，而不涉及“职务层次”和“级别”。需要说明的是，此处的几种“职务变更依据”都是“中性”的，既可能是有利的，也可能是不利的，而不像前述的“职务晋升”等三种形式有着明确的方向性。

综上所述，在“职务”元素的四种作用力形式中，强度最高的是解聘/辞退，次之的是停职检查/调整岗位，之后才是职务晋升，而职务变更依据作为一种辅助机制，不计入作用力排名。如此排序的原因在于，首先，职务晋升面向的是“职业发展”，解聘/辞退则关涉到“个人生存”，后者显然比前者存在更大的压力。其次，按照现有的规定，损益性的停职检查/调整岗位、解聘/辞退与效能的关联性要强于授益性的职务晋升，或者说，效能并不完全是职务晋升的依据，但却可能更为直接地导致停职和辞退，这也是“职务”元素中损益形式的作用力强于授益形式的原因。在使用率方面，在我们考察的18部城管考核规范（见表2）中，明确规定了职务晋升的共1部，占比6%；明确规定了停职检查/调整岗位的共2部，占比11%；明确规定了各类职务变更依据的共2部，占比11%。可见，能效场域中作用力最强的“职务”元素最少被纳入法律规范，这可能是因为各地方对这种“强力”元素态度较为审慎，但“职务”元素的匮乏显然会削弱能效场域整体上的辐射能量，建议各地方借鉴已有的立法例并结合实际情况将“职务”元素补充进来。

五、系统化和数字化：诸元素交错辐射的能效场域建设

（一）城管能效场域的系统化建设

在考察和梳理了城管能效场域中“声誉”“财务”和“职务”三种元素及其各自的作用力形式后，从整体的视角来观察这一场域，我们认为，在今后的制度建设中还应注重“系统化”和“数字化”两项因素。

就“系统化”而言，尽管按照伯曼（Evan M.Berman）教授的观点，“人员绩效考评和惩戒体系的目的不是为了赢得考评工作的胜利，而是为了给员工提供反馈和培训，以培育有责任心的员工”，［12］即城管能效场域的作用是提高效能，而非单纯的惩戒；但若没有相应的奖惩措施，则难以激励或督促城管部门及其人员提高效能——城管效能和奖惩措施并不是相互分离、或此或彼的关系，无论何种元素的何种作用力形式，目的都是让效能优秀的组织或个人有所收益，让效能不佳的组织或个人遭受不利，从而为其提高工作效能提供基础动力。在这个意义上，能效场域的系统化建设，并不是单纯地提高某一元素或某一作用力形式的辐射强度，而是要实现“声誉”“财务”和“职务”等诸元素的综合作用，即将能效场域建设成各元素都能以自身的特性为立足点向外辐射的系统平台，而非只有某一元素的某一作用力形式发挥功用的“孤立支点”。因此，我们将城管能效场域中各元素及其作用力形式的全面性作为衡量其系统化水平的标准，并对18部城管考核规范（见表2）进行了分析。

通过表2可以看出，只有贵阳市文件对能效场域中的三种元素全部做出了规定，占文件总数的6%；相反，共有8部文件只对三种元素中的一种做出了规定，占文件总数的44%，可见目前各地方文件对三种元素的综合覆盖率还很低。需要提及的是，鉴于“职务”元素前文所述的特殊性，仅规定了“声誉”和“财务”两种元素的文件（共8部，占比44%）亦可视为“较具系统性”。然而，需要再次强调的是，城管工作并非只关涉“声誉”和“财务”，对于个人而言，“职务”的升降和得失更为重要也更具激励和督促作用，能效场域中不应也不能失去“职务”元素——只有三种元素综合作用才能形成完整而系统的能效场域。

表2 摇18部城管考核规范中的能效条款列举

（二）城管能效场域的数字化建设

就“数字化”而言，住建部《数字化城市管理模式建设导则（试行）》（2009）明确要求各地方“积极推进将数字城管考核结果纳入政府的绩效考核、行政效能监察体系”，而截止目前的情况显示，正在逐步推广的数字城管平台往往更有助于发挥能效场域的各项功能。（1）上表所列文件中，有9部是针对数字城管制定的专门规定，占文件总数的50%；而这9部文件中，同时对两种元素做出规定的共有 4部，占比 44%，与总体情况持平。（2）数字城管平台能够在效能测评环节实现更高程度的量化，从而提升精确性和直观性，为后续能效场域功能的发挥提供更加可靠的基础。比如，根据住建部《城市市政综合监管信息系统 绩效评价》（CJ/T292-2008）的规定，以及各地方在此基础上制定的细化规定（如《杭州市数字化城市管理部件和事件立案结案规范》（2014）、《昆明市数字城管系统考核评价指标体系》（2011）、《徐州市数字化城市管理考核办法》（2013）等），无论是案件处理各阶段的数量统计（上报数、立案数、派遣数、结案数等），还是以此为基础的比率计算（有效上报率、核实率、缓办率、处置率等），或是考评分数的计算过程，以及作为测评结果的各单位排名等，交由数字城管系统进行计算或根据程序设计自动生成，都比手工计算更节省人力成本也更为准确。（3）在数字城管模式下，不仅对信息员、执法员、管理员等个人的效能测评占有较大比重，而且能效场域中“财务”和“职务”元素也更易于发挥作用力——由于更多地采用“市场化方式”“灵活管理”，这些人员的财务奖惩和职务变动较之于行政编制人员也更少限制。可以说，数字城管的机制建设与能效场域的制度建设相互融合、并行推进，即是大数据背景下城管体制发展的最优路径。