机场周边违法停车治理问题研究——以首都国际机场为例

王 翔,李 强

(1.中国政法大学,北京 100088;2.首都机场公安局,北京 100621)

随着经济发展和人民生活水平的提高,我国机动车保有量和使用量不断增长。据公安部统计,截止到2018年底,我国机动车保有量已达3.27亿辆,其中汽车2.4亿辆,小型载客汽车首次突破2亿辆;机动车驾驶人达4.09亿人,其中汽车驾驶人3.69亿人。2018年,我国机动车保有量比2017年增加2285万辆,增长10.51%。机动车数量猛增情势下,公民出行方便程度得以提升,但公安机关交通管理部门须面对一系列难题。其中,违法停车问题最为突出,特别是在大型交通枢纽周围。这不仅影响道路交通秩序、降低道路通行能力,而且带来了安全隐患,极易诱发交通事故。

一、首都国际机场违法停车现状

北京首都国际机场是国际大型航空枢纽、世界超大型机场,其年旅客吞吐量早已突破1亿人次,地面人员疏散任务繁重。近年来,该机场地面交通网络日趋完善,然而,出于乘坐体验舒适度的考虑,七座以下轿车、小型、微型载客汽车在机场地面交通中占有重要地位。因此,机场周边仍聚集着大量不同类型的私家车、出租车以及网约车等。此类车辆违法停车较为频繁,管理难度也较大。

违法停车,是指不按照法律法规等的规定随意停放机动车的违法行为。具体而言,其包括两方面内容:一是违法停放,二是违法临时停车。违法停放和违法临时停车,不但影响机场周边道路使用效率,降低旅客出行满意度,而且对机场周边的安全和秩序造成严重隐患。靠近机场停机坪的航站楼周围是最能吸引大量私家车、网约车停车的位置,也是法律法规规定的禁止普通车辆停放的区域。根据机场公安机关交通管理部门的统计,近年来,在全年报案总数中,涉及违法停车的报警案件的数量占比接近三分之一,大量的违法停车行为严重影响着机场周边道路交通管理秩序和安全。机场及机场周边道路相对一般道路有自身特点,在治理违法停车现象时,应当形成符合其具体实际的治理机制和方法。

二、机场周边违法停车原因分析

机场周边人员密集、集散迅速、运营性车辆占比较大,对其交通秩序构成一定压力,但不必然带来严重的违法停车问题。本文将以首都国际机场为例,具体分析违法停车频繁发生的原因。

(一)现行治理违法停车的法律规范相对滞后

网约车(包括专车、快车等)是近年来新兴的出行方式,该新型出行方式给双方带来便利的同时,也给交通管理带来了挑战。通过分析道路执法数据,交通警察支队发现网约车大大增加了运营性车辆的数量,在该机场航站楼及周边道路的违法停车中,网约车占七成以上。针对传统出租车设定的接送旅客流程,如排队定点乘车,对网约车逐渐失去规范功能。另外,网约车公司及驾驶人法治意识淡漠,利用既有规范的滞后性谋取利益,也助长了违法停车的发生。例如,为应对执法部门的治理行动,部分网约车公司通知司机绕路躲避执法人员,司机们也通过微信群,将查处地点广而告之,并通知网约平台调整乘客预约路线,避开执法部门的查处行动。

(二)驾驶人法治意识淡薄,片面追求经济利益

目前,北京首都国际机场共有四个停车场地(近万个停车位)用于服务私家车、出租车和网约车等社会车辆停放。但以上各停车场均不免费,收费标准各异。在利益驱动之下,加上法治意识淡漠,不少驾驶人为不缴停车费,或为就近接送乘客,将车违法停在高速路的应急车道上。事实上,违法停车不论是对于驾驶人、乘客,还是对于不特定的社会人群都是有害而无益的。

(三)机场周边警力相对不足

首都国际机场交通治理面临着区域广、人员密集且流动性大而警力不足的现状。该机场交通警察支队的辖区主要包括航站楼及周边区域、货运区、首都国际机场生活区。在该管辖区域内,道路里程长达58公里,其中航站楼前道路约4公里。正是这4公里区域聚集了出入机场的巨大人流。然而,该交通警察支队一线民警实有61人,与其他一线单位相比,警力不足情况尤为严重。并且,相当一部分警力被部署在航站楼前约4公里的道路上,这就意味着,只有小部分警力能够部署在另外的54公里道路上预防和管理违法停车。

违法停车心理学上也受“羊群效应”(从众效应)的影响。如果一条道路上杜绝了违法停车现象,那么后来的驾驶人往往不倾向于在该路段停放;与之相反,停车人会倾向于在该路段停放。当前由于警力不足,对违法停车打击往往不及时,更多的驾驶人就会随意停放机动车;而出现越来越多违法停车后,需要更多的警力进行管理,从而使原本紧张的警力进一步短缺。

三、国内外违法停车治理机制分析

违法停车问题并非中国城市独有,在世界范围内,违法停车曾经是或目前仍是大城市常见的问题。上世纪八十年代,非法停车现象主要发生在早期的工业化国家。例如,当时日本的大部分中央商业区随处可见车辆非法停泊在街道上。尽管在高峰时期,政府会免费提供非街道空间,并实行严格的泊车规定,但拥堵情况依然。同时期的阿姆斯特丹,在使用轮钳对非法停放的车辆予以查处之前,在一天之内,5000米泊车位预计发生13000起非法泊车行为。随着城市交通治理机制的完善,这些城市的非法停车问题得到缓解。目前非法停车问题主要集中在人员密集、机动车保有量及个人使用率增速居高不下且城市规划和交通管理机制尚未完善的发展中国家。

从各国违法停车问题的发生和发展规律,可以找出其出现的主要原因。首先,该问题大多出现在国家工业化的初期,与各国经济发展及工业化进程相关。在此特殊时期,经济迅速增长,城市化明显加快,大城市聚集大量人员与车辆,基础配套设施往往短时期供给不足,在停车制度和治理机制尚未完善的条件下,必然带来不同程度的违法停车问题。其次,从停车系统管理方面看,违法停车问题严重的城市,都缺乏停车空间和停车位建设、管理的统一科学数据和理论支撑。再次,在政策法规方面,由于城市规划不当、停车政策法规不健全、执法不力等问题,[1]违法停车现象也会更加严重。最后,从驾驶人层面分析,驾驶人对违法停车认识不足、受不良社会习惯影响等,也会加剧违法停车问题。

(一)国外违法停车治理机制

针对上述原因造成的违法停车问题,国外治理经验可以归结为“疏”和“堵”。所谓“疏”,即疏通、疏导,也就是通过各种方式分散或满足机场周边日益增长的停车需求。而“堵”,则是通过各种技术手段与规范,对潜在的违法停车人予以警示,对已发生的违法停车进行惩罚。“疏”与“堵”相互补充和配合,构建相对合理的违法停车治理机制,其具体治理措施包括:

一是完善机场周边私人停车设施,设置合适的停车价格和更便捷的停车设施,可以吸引更多的旅客在机场外停车场停车。例如,洛杉矶国际机场(LAX)周边拥有许多私人停车设施,提供基本停车服务和高端的豪华停车场;在曼彻斯特机场和苏格兰爱丁堡机场周围,有大量独立运营的场外停车场。

二是填补法律法规漏洞,加强其可操作性和执行性。违法停车相关法律规范完善、执法工作有效是规范违法停车的重要手段,有关的法律与规则制度必须具有前瞻性、合理性和可操作性。

三是对违法停车行为采取相对严厉的处罚措施。在提供足够停车空间的前提下,如车主仍违法停车,受到的惩罚相对都比较重。例如,2003年全美因违法停车的罚款金额高达105亿美元,比上一年增长了15.5%;纽约市2003年处罚乱停车者的罚款为4.14亿美元,2004年则达到5.4亿美元;芝加哥市2003年共开出350万张违法停车罚款单,总罚款共计1.55亿美元。英国2003年因乱停车而罚款的金额为28亿英镑。法国被拖走的违法车,除交纳90美元的罚款外,还要交每日4美元保管费。瑞典凡是接到“违法停车通知单”的车主,必须缴纳罚金1000美元,受到一次严重警告。[2]高额的违法成本,会对驾驶员产生警示作用,使之更加谨慎地避免违法停车。

四是加强综合管理调控。除加大处罚力度、锁车、严格执法、吊销驾照、甚至监禁等措施外,还注重对停车位供需的调整、发挥公共交通的协调作用以及其他综合性的调控策略。研究表明,综合成本效益的全面泊车管理方案,通常可以将目的地所需泊车量减少20%至40%。

(二)国内违法停车治理措施

一是发展和完善公共交通系统。在机场人流量逐年不断增加的前提下,通过多种渠道分散疏散压力,减少旅客对于小型汽车的依赖性,是缓解机场内部及周边违法停车难题的一个重要方案。例如,北京新机场线预计今年投入使用,建成后将是我国设计时速最快的城市轨道交通路线。

二是通过各种创新措施,提高法律法规的规范力。因小型汽车数量大、停车地点灵活多变等原因,即便立法机关制定有针对性的法律法规,执法压力也相对较大。为此,我国不少城市采取新型治理措施,例如发动群众依法举报违法停车行为、采取高新技术监控违法停车行为等。2014年4月,深圳交警在全国率先推行交通违法有奖举报工作机制,向社会公告《道路交通违法行为有奖举报范围及奖励标准》,形成深圳特色的交通违法行为举报奖励体系。2016年12月,济南启动“随手拍”举报交通违法活动,为提高“随手拍”数据利用率,对违法者精确锁定、精准打击,济南市交通管理局建议市民提供举报线索时应对违法行为描述准确、完整,实时上传的举报视频、图片要求能记录下机动车的违法过程,并能清晰分辨违法车辆号牌、车辆颜色和车型,最好能记录违法驾驶人的图像。此外,交警部门鼓励驾驶人使用行车记录仪举报交通违法行为。

四、治理机场周边违法停车的实践机制

富勒提出的形式法治原则被公认为法治的基本原则,法治的程序品质是法律的“内在道德”能够作为法律指引的规范基础。法律是一种“使人的行为服从规则之治的事业”,该事业想要成功,需满足八项形式或程序原则:(1)应具有一般性;(2)应当公布;(3)不得溯及既往;(4)应当清晰;(5)不应自相矛盾;(6)不得要求不可能之事;(7)应具有连续性;(8)官方行动与公布的规则应保持一致。[3]

具体到解决机场周边违法停车难题,以上八项原则也具有重要启示。例如,治理违法停车的法律规范应更为清晰明确,应最大程度地向驾驶人公开,引导驾驶人在恰当位置停车;运用各种技术手段,弥补违法现象处理不及时的弊端,驾驶人心存侥幸地钻法律空子的可能性将大大减小,等等。

需要注意的是,富勒实际上是将执法者与公民置于合作框架之内,在此意义上,驾驶人和机场警察并非互相对立,而是为公共利益合作。例如,如无停车规范予以约束,机场周边的交通秩序将难以保证,驾驶人接送乘客不仅耗时耗力,也很有可能与其他车辆发生交通事故。因此,驾驶人也应提高规则意识维护公共利益。这也符合现代社会行政理念变化:从命令式向社会服务转变。结合上述国家治理违法停车经验，我国已在治理机场违法停车方面取得了一些经验及相关的理论成果。对此,笔者认为,有效治理机场周边违法停车的举措有:

(一)提高驾驶人规范停车意识

解决违法停车问题本质上是解决“人”的问题,培养驾驶人法治意识和文明素养,是根治机动车乱停乱放的最有效途径。为此,首先,使驾驶人知晓寻找停车位过程中,存在各种经济成本,其中的违法成本不可忽视。其次,创新宣传方式,在传统悬挂主题横幅、制作公益广告等单向宣传形式基础上,更多采用微信、微博等双向互动式方法。同时,加大对违法停车的曝光度,广泛持续宣传违法停车对交通秩序和安全带来的危害。最后,坚持教育与处罚相结合的原则,交管部门执法人性化会减弱违法者心理上的抵触情绪和减少其再犯的可能性。

(二)提高执法效率和水平

借助科技提高执法效率。当前,难以短期内大量增加民警数量。因此,可以进行“勤务模式改革”,健全违法停车电子抓拍设备,增加移动执法设备等。2017年以来,北京首都机场公安交通支队按照“做强外勤警队、做优机关科室”的工作思路,推动警力下沉、加强外勤警队建设,有效提高了各点位和时段的民警比例,大大提高了机场周边违法停车执法效率。同时,交管部门落实执法透明化,使交通执法禁得起公民监督,既提升了驾驶人规则意识,也提升了交警执法水平。

(三)完善反馈机制,增强停车规范合理性

首先,深度调研,找准问题。调研显示,机场周边违法停车主要有出租车、网约车、私家车和员工车。通过剖析四大类车辆使用群体,有针对性地探索解决途径。如,加强对网约车软件和机场上客平台的管理和优化,提高软件使用效率。其次,充分发挥现代信息技术和电子设备作用,针对违法停车次数较多、性质恶劣、屡教不改的违法停车行为,采取针对性的限制措施;增加电子显示牌数量,引导车辆到专车专位停放。第三,实施弹性收费和分类收费制。

(四)统筹协调,综合治理违法停车问题

国内外违法停车现状和现有研究成果表明,违法停车问题产生原因是多方面的,寻求综合治理机制才能有效加以解决。首先,应增强相关法律规范的弹性。“一刀切”的停车政策、收费和处罚措施不利于解决不同人群、不同区域违法停车问题。其次,在大数据分析基础上,对停车位数量以及收费金额进行科学配比。最后,应当建立实时有效的交通引导系统,驾驶人可以此查看各个航站楼停车场的停车车位动态及收费标准,可以进行停车费模拟计算,以帮助驾驶人快捷准确找到最合适的停车时间和地点,避免潜在的交通违法行为发生。