我国乡村垃圾污染防治的法律思考

徐婉舒

(湖南师范大学 法学院,湖南 长沙 410006)

在党的十九大上,习近平总书记提出要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。但目前随着经济的快速发展,农村的生态环境破坏严重,生活垃圾、工农业污水污染加剧,给农村环境带来了很多负面的影响。垃圾到处堆,污水随处倒,房前屋后脏乱差,这是部分农村生活环境的真实写照。而且农村人居分散、污染面源广,在农村生产和生活区不分,人畜不分,生产、生活垃圾在房前屋后、水渠、河边随意堆放,导致了农村垃圾污染带来的环境问题越来越突出,农村居住环境在不断恶化,因此对农村生活垃圾现状与法律的研究显得十分迫切。

一、我国乡村地区垃圾污染现状与产生的原因

(一)农村地区垃圾污染现状

1.日常生活垃圾污染。乡村生活垃圾就是村民在日常生活中或者为日常生活提供服务过程中产生的部分丧失或者全部丧失使用价值的废弃物。由于农村经济条件相对比较差,垃圾处理技术不强,环境污染思想认识不足,大部分农村都没有建立生活垃圾收运体系和环卫体系,垃圾收集不及时,生活垃圾在房前屋后堆放的现象十分普遍,倾倒也有很强的随意性,在池塘边和低凹处随意倾倒,甚至出现“垃圾围村”的恶性后果。同时,很多生活污水未经过任何处理便直排进沟渠导致沟渠的水体污染,严重威胁着村民的饮水安全。

2.养殖牲畜粪便污染。农村的牲畜养殖有离散型养殖和规模型养殖,主要以猪、牛、鸡、鸭为主,牲畜粪便对环境、空气污染比较大,有些养殖户牲畜粪便不经过任何处理,直接堆放,对附近的土壤、水质都造成严重污染,空气污染更是笼罩整个村庄。

3.农作物焚烧污染。农村由于生活条件的限制,燃料问题比较突出,每到收割季节,大量秸杆就地焚烧,不仅造成土地肥力下降,而且造成了农村空气的严重污染。

4.农药化肥污染。在农业生产过程中,化肥污染、农药污染也非常普遍。农民为增加农产品产量,大量使用化肥和农药,造成了水体污染和土地酸化、板结等问题,也间接破坏了生态结构,某种程度上也增加了人们患癌症的机率。

(二)农村地区垃圾污染产生的原因

1.对农村环保不重视。生活垃圾不合理的处理对环境造成的污染也不是近两年才出现的,这说明政府对农村垃圾污染问题重视不够,对农村污染防治资金投入量较少,在农村经济发展与环保的关系处理上不够重视、不够及时,有些乡镇为加快村镇经济发展,甚至盲目地引进一些污染型企业,对当地环境造成了严重污染。

2.农民的环保意识淡薄。一是农民的生态意识普遍比较低,生态教育普遍落后,村民接受的基本环保知识和环保技能欠缺,对生态环境问题的成因、危害、防治办法等了解较少,对环境污染危害性认识不足。二是农民对环境保护的思想认识没有得到相应的提高,还存在垃圾会自然分解,不需要过多处理的思想,而没有意识到在目前工业化社会条件下,农村生活垃圾成分出现了多样性,有许多垃圾是不能在自然条件下得到分解的,这些生活垃圾对环境造成的污染,己经对农村整个生态系统的良性循环造成了威胁。三是农民维权意识比较薄弱,缺乏遏制环境污染行为的主观能动性。当侵权行为发生时,不能充分利用法律武器来维护自己的合法权益。

3. 治理经费投入不足。目前在农村垃圾污染治理方面投入资金比较缺位,有许多农村垃圾池、垃圾箱的配置数量严重不足,有些甚至没有。而地方政府财政收入也面临着压力,农村垃圾管理又没有明显的利益驱动,使乡镇财政也很难通过财政渠道得到污染治理的资金。

4.法律法规不完善。目前,我国在农村环境保护方面还存在立法盲区,对农村垃圾如何进行收集、运输、处理等没有相关法规,部分农村环保法律、法规条款分散在其它法规 中,而且农村区域发展很不平衡,现有的法律也很难适应农村这些新的变化和需要,而且缺乏监管机构,在发现环保问题时处理也不及时。

二、防治农村垃圾污染的法制现状及存在的问题

(一)防治农村垃圾污染的法制现状

乡村地区的环境保护离不开法律、法规的规制。《宪法》是我国的根本大法,其中规定了,国家要保护和改善环境,防治环境污染。这也是乡村地区生活垃圾污染防治在《宪法》上的法律依据。另外《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法,主要规定了我国环境法领域的基本原则和制度,对环境法领域其他具体法律有指导作用。《环境保护法》在环境保护领域有“小宪法”之称,其中没有直接规定乡村垃圾污染环境防治方面的条款。但是《环境保护法》中规定的原则对乡村垃圾污染环境防治有指导意义,如“原因者负担原则”“预防原则”和“公众参与原则”,在这些原则中可以找到乡村生活垃圾污染防治的缩影。此外,《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)等法律中也有相关对乡村地区垃圾排放的规定。但其中专门针对乡村环境污染问题的法律和条款几乎是空白或立法太过于原则性。我国环境保护法律体系中对农村环境保护与治理方面目前仍然存在立法盲区。另外,垃圾分类制度在《固废法》和《循环经济促进法》中都有体现,但是没有明确化规定,垃圾分类制度在城市中从分类的垃圾箱可以体现,但是在农村进行生活垃圾分类的几乎没有。

(二)防治乡村垃圾污染法制存在的问题

在现代社会中,解决一个社会问题需要运用到经济、技术、行政、法律等多方面的手段,但是最重要最有效的手段是法律的手段。但在农村很多村民对于我国在乡村垃圾污染防治方面涉及到的法律几乎没有听说过,这就说明在解决乡村垃圾对环境造成污染的问题上,我国法律发挥的作用是失位的,我国乡村地区环境保护法治建设是不健全的。其主要表现在以下几点:

1.缺乏行之有效、符合我国乡村地区发展的生活垃圾治理环保法律制度。目前,我国把垃圾污染环境防治的重心放在城市,对于乡村的环境保护关注度不够高,法律法规体系还很不完善,比如,在《环境保护法》《固废法》《循环经济促进法》中都只规定了在实践中操作性不强的宏观性指导,还存在着法律上的空白。因此,在乡村生活垃圾污染环境如此严峻情况下,不断建立和完善农村环境保护方面的法律法规显得尤为重要。

2.环境执法监督体系不完善。在我国大部分乡镇还没有建立专门的环境保护机构,也没有配备专职环境保护工作人员,少数乡镇设置有环保办公室、环保助理、环保员等,但他们多数是兼职,对于农村生活和农业环境涉及很少。乡镇一级普遍没有开展环境质量监测工作,致使污染事故无人管,环保咨询无处问,农民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导。使得农村环境执法过程中存在着普遍执法不严,执法力度不足的情况。

3.普法力度不足,村民环保意识不强。乡村垃圾对环境造成的污染情况与村民的环境素质是有紧密关系的。村民对于环境污染后带来的后果不了解,在环境保护上具有被动性。受传统生活方式影响,部分村民没有养成良好的卫生习惯,公共卫生意识又比较差,垃圾随意乱倒、乱丢,脏水随意乱泼;在政府宣讲类似知识时候,总以农活为由推脱,不愿意去了解;在自己处理生活垃圾时候按照方便自身的方式,随意丢弃,对环境综合整治工作也存在消极被动应付思想。另外,部分村基础设施建设滞后,村民放养牲畜较多,对环境综合整治工作带来一定的难度。

三、完善我国农村环保法制建设的建议

十九大以来,农村环境保护工作得到前所未有的高度关注和强化,要加强农村垃圾污染防治的法制建设,促进新农村的可持续发展,可从以下三个方面进一步完善。

(一)完善乡村地区生活垃圾排放相关的环保法律制度

1.应加强地方性法律法规建设。在乡村生活垃圾污染环境防治上,《固废法》赋予了地方人大及政府在乡村生活垃圾污染防治中的立法权。我国地域辽阔,国情多元复杂,需要针对不同的情况,因地制宜地采取措施,比如南方、北方和山区、平原都存在不同程度的地区差异。地方人大可以根据本地乡村村民生活习惯,消费习惯,制定不同的生活垃圾污染防治办法。但是地方立法必须与国家立法相统一,要避免出现法律的冲突,造成司法资源的浪费。

2.可以借鉴外国成功经验以完善我国乡村环保法治建设。一是应建立垃圾分类制度。垃圾分类制度在国外己经是一项非常普遍的制度,垃圾分类对环保起着非常重要的作用,日本有关垃圾分类的制度就非常先进。日本的垃圾分类制度自上而下有序实行,明确的管理分工使乡村生活垃圾处理能够高效地组织实施。在职能设置上,日本国家环保部门负责制定基本方针、设定处理标准、技术开发、信息收集等,都道府县负责按照上述规定制定废弃物处理计划、废弃物处理设施设置和产业废弃物处理业审批等措施命令,市盯村全权负责一般废弃物处理的计划制定、预算安排和具体实施,市民则自行负责合理处理、协助市盯村减少排放量。城市生活垃圾在回收后将可利用的部分加以利用,剩余部分进行焚烧,乡村生活垃圾则主要以分类、回收、再利用为主。我国目前虽然也在实行垃圾分类制度,但该制度在《固废法》和《循环经济促进法》中没有明确化,只是提倡、建议实行。城市中垃圾分类制度比较普遍,公共地方政府基本都提供了分类的垃圾箱,但是真正去分类的市民却不多,这也反映出了我国实行的垃圾分类制度存在着分类简单、推行范围窄等方面的问题。在乡村地区,垃圾分类的工作就更薄弱了。因此建议加强对村民生活垃圾分类意识的培养。在国外乡村垃圾分类是很平常的事情,在我国先不考虑乡村有没有帮助农民进行垃圾分类的设施,就是在很多大城市中摆放的分类垃圾箱对于市民来说都是一样的,首先就是要通过各方面途径,培养村民垃圾分类的意识。此外,政府部门也应制定好合适的垃圾分类标准。我国目前垃圾分类标准基本都是可回收和不可回收两类。在我国有条件的乡村也可以借鉴日本的垃圾分类标准,增加“有利用型、无利用型和有毒型”的三类标准进行分类,没有条件的可以实施目前的两类标准。二是逐步建立与推广垃圾收费制度。垃圾收费制度在我国尚没有普遍推行,国民的接收程度也较低。而垃圾收费制度在美国和日本等国却是实行的很成熟的一项环保制度,国民对垃圾收费制度接受上较为普遍。日本实行的垃圾收费制度,制定了合理的垃圾收费梯度,采取对生活垃圾进行计量收费、超量加罚等措施,从源头上控制垃圾的产生,进而减轻对环境造成的污染。在价格杠杆的调节下,日本乡村生活垃圾的生产量大幅度的减少,进而减轻了后续工作的压力。因此我们可以借鉴这一制度,虽然目前尚没有乡村实行生活垃圾收费制度,国民接受程度与比较低,但可以通过试点的方式逐步推广。三是建立垃圾管理责任体系。以农村生活垃圾、生活污水、农村改厕及厕所粪污为治理重点和主攻方向,建立县、乡、村三级负责的农村环境整治责任体系,积极开展整治垃圾山、垃圾围村、垃圾围坝、农业生产废弃物乱堆乱放,以及河渠水面漂浮垃圾等活动,开展农村改厕及厕所粪污治理,大力推广使用下水道水冲式、三格化粪池、双瓮漏斗式等卫生厕所。

(二)加大乡村垃圾污染环境防治的执法监管力度

1.完善农村环保监管体系。乡村长期以来是实行村民自治,乡村环境保护监管主体主要是各村委会,由于村委会的监管松懈,乡村环境又长期缺乏乡镇政府的必要监管,导致了乡村生活垃圾污染情况不断恶化。为了加强乡村生活垃圾污染环境防治工作,应建立县镇村三级环境监控责任体系,搭建环境监控信息平台,对农村环境实施网格化管理,不留死角。同时,突出执法监管,可以在乡镇中设立环保所,由县环保局直接领导,赋予一定的执法权,定期到各行政村中去检查,对重点污染源实施挂牌管理、“黑名单”管理,月通报,季评比,年考核,严厉打击环境违法行为。

2.加大农村环保执法力度。要用法律来规范农村环保执法的执法主体及程序,明确农村环保执法部门执法依据,减少政府的强制干预。要合理界定农村环保执法部门的权力,防止政出多门;要加强农村环保执法的宣传和教育,建立群众参与执法的激励机制,提高群众参与环保执法的积极性。

(三)加大普法力度,增强村民环境保护守法意识

1.建立环境教育制度。通过对乡村地区调查发现,村民的环境保护素养不高,环保意识不强。政府应把农村环境保护知识纳入村民日常教育,将有关于生活垃圾分类的知识讲给农民听,引导农民逐渐改变不良卫生习惯,大力开展农村环境卫生整治工作,不断增强村民环境保护意识。

2.加大农村环境普法宣传力度。农村环保执法部门要充分利用多媒体等平台及时发布对环境保护的相关信息,加大针对乡村地区的环境法普法宣传,由政府定期安排法律工作者或者法律志愿者,深入乡村,进行普法宣传。

四、结束语

乡村环境在整个经济建设中有极其重要的战略意义,在我国社会主义新农村建设中,要通过不断加强农村生态环境建设,建立乡村环境保护法制体系,进行综合治理,才能从根本上减少乡村污染,保护乡村生态,保住乡村的绿水青山。