集体建设用地入市基本问题探析

于定明

一、集体建设用地入市界定

目前学界在讨论集体建设用地入市这一问题时，对其称谓尚未达成共识。统一专业术语有助于学术交流。笔者认为，使用“集体建设用地入市”这一称谓更为恰当，理由如下：（1）“流转”一词目前主要用于概括农村土地承包经营权的转包、出租、互换、转让、入股、抵押等方式，其所针对的是农用地，将“流转”这一政策用语用于集体建设用地入市并不贴切。（2）就字面意思而言，“农地”这一称谓包括所有的农村土地，易与“农用地”混淆，不能准确表达集体建设用地入市的对象。（3）用“农村”一词对“集体建设用地”进行限定并不准确，也无必要。需要入市的土地既可能是传统农村地区的集体土地，也可能是城中村的集体土地；而且对建设用地入市进行特别规范，其着眼点在于“集体土地”，而非“农村”。

除了集体建设用地入市一词的称谓外，现在学界在界定集体建设用地入市时还存在的一个较大争议是：集体建设用地入市中的“市”是指一级市场，还是二级市场？笔者认为，集体建设用地入市中的“市”应是指一级市场，而非二级市场。从现行试点地区看，大都是由集体作为建设用地的出让方，而非由集体建设用地的使用权人，①参见《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第三条第一款、《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》第十二条。如宅基地使用权人直接将土地使用权出让给受让人。

需要进一步探讨的问题是，除了经营性建设用地和宅基地可以入市外，现在用途属于农用地的集体土地是否可以依法变更为建设用地后直接入市。笔者认为，集体建设用地入市应该包括所有符合建设用途的集体土地，不应限定为经营性建设用地和宅基地。现在政策将集体建设用地入市的范围限定在经营性建设用地和宅基地范围之内的原因之一，是为了保护耕地，但允许经营性建设用地和宅基地以外的集体土地入市并不必然会破坏耕地。因为，所有的集体建设用地都可以入市，不等于任何用途的集体土地都可以入市，也不等于集体在与土地使用权人进行交易时可以随心所欲地约定土地用途。所谓经营性建设用地或宅基地，都是针对其入市前的状态而言，这是在建设用地“存量思维”下的自我设限，并不符合耕地保护的逻辑。从保护耕地角度看，我们应当通过土地利用总体规划来确定可以进入建设用地市场的土地的范围，而非通过集体土地当前的“身份”来确定其是否可以入市。只要集体土地的用途可以依法变更为建设用地，不论其在变更前是何种用途，均应可以入市。从这个意义上讲，在正式入市时，集体土地的用途必然是被依法变更为住宅用地、工业用地等建设用途，此时已经不存在所谓经营性用地入市、宅基地入市或耕地入市。

综上所述，集体建设用地入市，是指集体直接将其享有所有权并依法确定为建设用地的土地的使用权在土地一级市场进行处分。集体建设用地入市具有以下特点：（1）入市土地的所有权人为集体；（2）入市土地的用途已经依法确定为建设用地；（3）入市的阶段限于一级市场，不包括二级市场，但取得集体建设用地的使用权人可以依法在二级市场交易；（4）集体建设用地入市的方式包括出让、出租、抵押、入股等方式；（5）入市的结果是集体土地使用权人发生变化，不涉及所有权人的变化，土地依然为集体所有。

二、集体建设用地入市模式选择

（一）集体建设用地入市模式概述

一是权利转让模式。在该模式下，政府将集体土地统一征收为国有土地，再将土地使用权出让或出租给单位和个人。与传统征地方式不同的是，改零星征地为一次性大范围征地，同时将获得收益的大部分返还集体。这是在现有政府征收模式下所做的改良，不以公共行政权力强制实现的，而是在农民和地方政府自愿协商的基础上实现，同时提高了集体因土地被征收所获得的补偿。山东济南即采取这种模式。①参见宋志红《集体建设用地使用权流转的法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第155～157页。

二是保权让利模式。在该模式下，集体保留所有权，并参照国有土地有偿使用的原则和办法，将集体建设用地按一定年限通过出让、出租、入股等方式直接入市，集体经济组织获得土地入市的大部分收益。②参见宋志红《集体建设用地使用权流转的法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第155页。安徽芜湖于2000年开始试点这一模式，因此也被称为“芜湖模式”。③参见王小莹《我国农村土地流转法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第162～164页。芜湖模式将可以入市的集体土地限定为“乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设”用地，④参见《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》第三条第一款。即只有存量建设用地才可直接入市。

三是混合模式。该模式对城镇规划区内和城镇规划区外的集体土地采取不同的方式处理，城镇规划区内的集体土地实行权利转让方式，城镇规划区外的集体土地实行保权让利方式。采取这一模式的代表地区为浙江湖州，因此也被称为“湖州模式”。⑤参见张志强，高丹桂《关于农村集体建设用地直接入市问题的思考》，《西安财经学院学报》2008年第4期。

四是宅基地换房模式。该模式以不减少耕地为前提，农民放弃其原有宅基地使用权和房屋所有权，换取相应的城镇新建住房所有权和国有土地使用权，并获得相应的补偿金和社会保险。同时对农民放弃的宅基地进行整理复垦，把分散、低效的宅基地集中复耕还田，确保耕地占补平衡，总量不减，质量不降，置换后多余的宅基地收归国有。⑥参见王俊沣《集体建设用地使用权流转问题研究》，北京：经济科学出版社，2013年，第48页。这一模式是在城镇化过程中，较多地区采取的模式。

五是城乡建设用地增减挂钩流转模式。该模式的做法是把农村废弃、闲置的集体建设用地进行复垦，农村在复垦过程中，对应减少的建设用地面积用于城市建设，实现城乡建设用地的统筹利用。⑦参见黄 英《农村土地流转法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第70～72页。该模式最典型的是重庆的地票模式。

六是股份化租地模式。该模式是将集体财产、土地和农民的土地承包经营权折成股份，集体经济组织对土地进行统一经营，根据村民的不同情况确定股权，按照股权比例分红，该模式也被称为“广东南海模式”。⑧参见宋志红《集体建设用地使用权流转的法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第25～30页。

七是直接入市模式。该模式是指集体建设用地直接进入土地一级市场进行交易，包括采取出让、出租、抵押和入股等方式交易，与国有土地“同地、同价、同权”。①参见黄 英《农村土地流转法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第74页。2005年广东省人民政府通过地方政府规章《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，以地方立法的方式明确了该种模式。

（二）直接入市模式是当前最佳选择

现行集体建设用地入市模式之所以呈现“百花齐放”的局面，是因为受《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）关于建设用地原则上必须使用国有土地这一规定的限制。在没有修改《土地管理法》这一规定之前，各地不得不变通处理，尽管形成了多种模式，但不同模式之间具有相似性。例如，宅基地换房模式和城乡建设用地增减挂钩流转模式，都是将宅基地置换为城镇建设用地，其本质是相同的，并不能分别作为两种独立的模式；而直接入市模式与保权让利模式，都是不将集体土地征收为国有土地，其本质亦是相同的。其实，这些模式的本质区别在于入市后是否改变土地所有权的主体。从这个角度而言，现行集体建设用地入市模式本质上只有两种，即政府征收模式和直接入市模式。

政府征收模式由于无限扩大了征地范围，备受质疑。政府征收土地的前提是基于公共利益的需要，但在实践中，大量土地的征收并不一定符合这一条件。例如，因为商品房建设和厂房建设进行土地征收，很难说是典型意义上的公共利益需要。政府征收模式的本意之一是保护耕地，但实际上，如果按照当地土地规划某宗耕地因建设需要必须改变其用途，则耕地的减少不会因为是采取政府征收方式，还是直接入市模式而有任何改变。此外，大量城中村早已不存在所谓耕地，但其土地要进入市场，依然需要经过土地征收程序才能进入土地一级市场，在这过程中产生了大量的冲突。现行的政府征收模式，其制度构建的基本逻辑存在巨大的“合理性质疑”，而在执行层面则因多不符合“公共利益需要”而陷入严重的“合法性危机”。政府征收模式并不能达到防止私人工商业资本掠夺农民集体土地的目的，反而极易产生权力寻租，同时还产生了众多违法用地行为，造成大量土地隐形市场的存在，不仅破坏法治的统一，而且引发社会问题。②参见韩 松《集体建设用地市场配置的法律问题研究》，《中国法学》2008年第3期。

政府征收模式之所以得以大行其道，与我们对于土地这一重要的财产缺乏私法理念有关。一直以来，我们对于土地的态度主要是从公法的角度采取行政管理的方式，而非从私法的角度对其按照私权给以尊重，导致对土地权利处分所应坚持的私法自治精神非常淡漠，过多地限制了集体对土地权利的处分权。基于民法的平等原则和意思自治原则这两大基本原则，无论采取哪一种集体建设用地入市模式，都应当最大限度地平等对待不同土地的所有权人。对集体土地所有权处分的限制应当是基于公共利益的需要，或者基于市场配置土地失灵的前提介入。建设用地是否可以入市，以及其入市后的用途应作何种限制，与土地的所有权主体无关，而是看整个社会对土地的利用规划。既然集体土地与国有土地同属于“土地”范畴，应该在“两种产权、同一市场、同一管理”的目标下，实现国有土地和集体土地相同程度的限制，而没有必要一般性地从集体土地的“出身”来判断入市与否，这是物权平等原则在土地所有权这一重要物权中的体现。因此，当前集体建设用地入市的最佳模式应是直接入市模式。

三、集体建设用地入市增值收益分配

（一）政府不宜直接参与增值收益分配

在理论界，对于政府是否应该参与分配集体土地入市后的收益形成了三种学说，分别是：（1）涨价归公说。该理论最早由英国经济学家约翰·穆勒于1848年提出，即增值收益应当归政府所有。③参见[英]约翰·穆勒《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》（下卷），赵荣潜等译，北京：商务印书馆，1999年，第391页。美国经济学家亨利·乔治在《进步与贫困》一书中继承和发扬了这一思想，孙中山先生也持相同看法。①参见刘禹麒《“涨价归公”思想溯源及评析》，《广东土地科学》2012年第3期。（2）涨价归私说。李延荣认为，地方政府既不是土地的所有者，也不是土地的使用者，没有理由参与土地增值收益分配，②参见李延荣《集体建设用地流转要分清主客体》，《中国土地》2006年第2期。增值收益应当完全由集体享有。（3）公私兼顾说。周城认为，因为规划变更以及基础设施改善等正外部因素引起的集体土地增值，应当由国家代表全社会进行独占，并在全社会范围内公平分享。③参见周 城《土地经济学》，北京：商务印书馆，2003年，第73页。这三种观点的核心是：政府是否可以参与集体建设用地入市增值收益的分配，以及以什么方式参与分配。支持政府参与增值收益分配的理由主要有以下两种观点：

一是政府基于土地发展权参与分配。集体土地原本系农用地，或者虽然已经是建设用地，但按照原规划不能作为住宅建设、工业建设等用途。集体建设用地入市的前提是政府改变土地用途，而土地用途的改变属于土地发展权的范畴。所谓土地发展权，是指改变土地用途使土地增值的权利。土地发展权源于英国，1947年颁布城乡规划法将私有土地的发展权全部“国有化”，由政府决定土地如何开发利用，土地增值收益由政府代表国家享有。④参见程雪阳《土地发展权与土地增值收益的分配》，《法学研究》2014年第5期。

二是政府基于地租理论参与分配。集体建设用地的价值主要由三部分构成：（1）所有者对土地的垄断，即通常所说的垄断地租；（2）土地的自然、经济区位差异以及使用者对土地的劳动和资本投入所产生的级差地租；（3）由于国家（社会）创造的投资环境所产生的级差地租。⑤参见王 文，洪亚敏，彭文英《中国农村集体建设用地流转收益关系及分配政策研究》，北京：经济科学出版社，2013年，第53页。集体建设用地的价值较高的原因之一，是土地周围的市政配套设施的完善，这一点在城郊结合部表现得尤为明显。以各地建设的经济开发区为例，这些区域大都离城市中心较远，其土地价值原本不高。但在政府对其进行开发后，完善了交通、地下管网等基础设施，同时政府配置优质教育、医疗资源，其价值是原来土地价值的数倍至数十倍。由于政府对土地周围基础设施的投入属于级差地租的一部分，论者据此认为，政府应当直接参与集体建设用地入市增值收益的分配。

同一宗地因为其规划用途不一样其价值也不一样，是显而易见的。但政府是不是可以据此参与增值收益分配，则另当别论。土地增值固然是因为政府改变了土地用途，但政府改变土地用途的行为是其履行土地管理职责的行为，该行为本身并没有直接或间接增加对土地的投资。如果坚持“涨价归公”，意味着土地所有权人只能按照土地现有的用途获得补偿，不能因土地用途变更而享有增值收益。在这一制度安排下，私人没有动力开发土地，土地市场因此萎缩，最早将土地发展权融入立法的英国不得不通过征税来实现“土地增值的社会返还”这一目标，⑥参见程雪阳《土地发展权与土地增值收益的分配》，《法学研究》2014年第5期。不再坚持土地发展权国有化。

土地增值固然也与政府进行基础设施建设有密切关系，但政府并非集体土地的所有权人，政府的投入并非直接对集体土地本身的投入。政府改善基础设施的行为属于经济学中所称的正外部性行为，行为人并不能直接要求受益人对其予以补偿。进行基础设施建设是政府的职责，且土地使用者在土地交易和开发过程中支付了相应配套设施费和税费。⑦参见刘丽伟《关于农村集体建设用地使用权流转法律问题的探讨》，《中国经贸导刊》2009年第15期。因此，政府不能基于其对基础设施建设的投入而直接参与集体建设用地入市增值收益分配。实际上，政府的公共投入不仅会使集体土地增值，也会使城镇房屋增值。如果认为政府直接参与集体土地增值收益分配是顺理成章的事，那么政府也可以直接参与城镇居民房屋增值收益分配，但实际情况并非如此。

在现有的集体建设用地入市试点中，也存在政府直接参与增值收益分配的情况。例如，根据《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》第十一条的规定，“土地流转收益和土地增值收益，充分考虑土地所有者的合法权益以及市、县（区）、试点镇人民政府对基础设施的大量投入，按土地所有者、试点镇、县（区）、市2∶5∶2∶1进行分配”。政府直接参与增值收益分配方式得以实施，主要还在于集体建设用地入市必须取得地方政府的同意，政府和集体在这一模式下可以实现所谓共赢。正是在这一逻辑下，地方政府与集体相互妥协，甚至“共谋”，才可能既不违反现有《土地管理法》的规定，又能稳步推进集体建设用地入市。但政府直接参与集体建设用地入市收益分配，会导致政府职能错位，使本应作为城市管理者的政府成为城市经营者，通过影响一级市场的土地供应而直接导致中央房价调控目标难以实现。

因此，无论基于土地发展权理论，还是基于政府对基础设施的公共投入，政府均不应因此直接参与集体土地入市增值收益的分配，增值收益应归土地所有权人，政府不能以土地管理者的身份直接参与增值收益分配。①参见宋志红《集体建设用地使用权流转的法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第233页。政府也已经意识到直接参与分配缺乏相应法理基础，根据2009年国土资源部发布《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，明确各地在集体建设用地出让转让等流转活动中初次分配基于产权、二次分配政府参与。

（二）政府应通过税收方式参与增值收益分配

虽然政府不应直接参与集体建设用地入市收益分配，但可以通过间接的方式参与分配，而间接的方式则是通过征税的方式。税收的基本功能包括筹集财政收入、调控经济、调解收入分配。通过对集体建设用地入市收益征税，正是实现前述功能的表现。具体分析如下：

一是弥补政府的财政亏空。尽管这一点不是非常具有正当性，但改革要达成共识，则必须关注现实，而非仅从法律所追求公平、正义价值出发，而且对秩序的追求亦是法律的价值之一。在集体建设用地直接入市模式下，如果土地增值收益全部归私，地方政府财政收入将大幅减少，这将严重影响地方政府的公共投入。当公共投入严重不足时，则不仅仅一般性地影响社会发展，还会严重影响社会稳定。

二是调节贫富差距，适当抑制暴富现象。在现有的集体建设用地入市试点过程中，不少试点县把大部分土地增值收益留给集体，政府提取少量调节金，②参见李太淼《农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析》，《中州学刊》2019年第1期。集体将收益分配给农民后，出现了暴富现象。这不仅使集体土地不能直接入市的村民产生不平衡心理，还会导致因公共利益需要征收集体土地时，政府面临的障碍将比现在政府征收模式下还要艰难。因此，不能简单地认为土地属于集体所有，因入市所产生的增值收益自然应该归集体所有，而是应当通过税收的方式，对集体和村民所取得增值收益进行调节，避免出现土地增值收益全部归私而暴富的现象。

三是弥补集体土地不能入市的集体和村民。因建设用地入市而取得收益的集体，不是因为其本身付出了额外的努力，而是因为土地规划的变更使其受益，这使一部分人获益的同时，难免存在不公平现象。例如，甲村的土地被规划为住宅用地，而乙村的土地被规划为工业用地，丙村的土地被规划为农业用地，则不同集体的土地价值大有不同。土地用途管制使土地不能入市、或虽能入市，但所规划的土地用途对应的市场价值较低的集体承担了不利后果，政府自然应当对这些集体作出相应补偿。政府参与收益分配后，可以将相应资金发展公益，以及在政府因公共利益需要征收集体土地时，给予被征收土地的集体相对更高的补偿。例如，假设甲村的土地直接入市出让后在扣除税收和相应成本后获得每亩100万元的收益，则政府在征收乙村位置、土壤肥力等与甲村大致相同的土地时，亦应按照100万元/亩对乙村进行补偿。当然，实际情况非常复杂，对于不同情形下集体土地所有者（包括不能入市、能入市但对应市场价值较低等）如何补偿，需要进行周密的制度设计，限于本文主旨和篇幅所限，对此问题不再展开。

值得注意的是，虽然现在政府已经明确通过二次分配的方式参与增值收益分配，但根据财政部和原国土资源部于2016年联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的规定，目前依然是通过收取“收益调节金”的方式进行，而非通过税收的方式参与增值收益分配。当然，政府之所以采取“收益调节金”的方式，是因为集体建设用地直接入市这一改革正在试点中，而且通过税收的方式受制于税收法定原则，需要全国人大常委会立法，暂且采取这一方式尚可理解。但从长远来看，应该将政府参与集体建设用地入市增值收益二次分配的方式确定为税收方式，而非行政事业性收费的方式。

（三）政府参与增值收益分配后的用途

对于政府集体建设用地入市增值收益分配后所得可用于何种用途，有论者认为，应“还利于民”，将其用于农业土地开发、农村基础设施建设、农民社会保障以及其他支农活动等方面，以促进集体建设用地使用权入市的良性循环。①参见宋志红《集体建设用地使用权流转的法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第234～235页；张 媞《农村集体经营性建设用地“入市”的法律思考》，《农业经济》2016年第4期。另有论者认为，应当区别对待，因地区城市化中所作的配套设施建设带来的价值增值归地方政府所有，用于补偿建设用地所在地区的城市维护建设支出；因国家土地用途管制带来的价值增值归中央政府所有，用于补偿中等、落后地区的城市维护建设支出，以发挥集体建设用地入市对区域统筹发展的杠杆作用。②参见宋小青，杨木壮《农村集体经营性建设用地“入市”思考》，《中国土地》2015年第4期。

这两种看法虽然有所侧重，但都是专款专用的思路。在集体建设用地直接入市模式逐步取代政府征收模式的背景下，政府将失去大量土地出让金收入，如果政府在集体建设用地入市过程中获得的税收收入只能用于与农业、农村发展相关领域，则会使其他领域的公共支出严重不足。一方面，其他领域的政府投入很难说与农民无关，例如有关教育、医疗方面的投入，其受惠群体实际上包含了城镇和农村人口；另一方面，现在相当一部分地方政府的财政支出依赖土地出让金收入，如果在让地方政府失去巨额土地出让金收入的同时，又限制其因集体建设用地入市所获得税收的用途，则将使地方政府在财政支出方面捉襟见肘，因此带来的改革阻力之大将不言而喻。因此，专款专用的思路的出发点是加大对农业、农村的投入，但从客观现实考虑，这一思路会大大降低政府对集体建设用地入市审批积极性，极有可能使整个改革失败，最终集体和农民依然只能在政府征收模式下获得更为微薄的收入。而且，集体建设用地入市中的土地增值收益与政府对基础设施和公益设施的投入有关，如果只能专款专用，势必也影响政府的公共投入，从而影响集体建设用地的增值。

因此，不宜限制政府所获得集体建设用地入市收益的用途，一方面可以大大减少改革的阻力，另一方面也可以使政府对财政收入的支出有更大的自由度，以便其高效利用资金。对于农村、农业的重点扶持，应通过一般的财政预算倾斜解决。

四、集体建设用地入市与政府管控

在集体建设用地直接入市模式下，政府需要继续履行土地行政管理职能，以实现保护耕地和维护土地市场秩序的目标。

（一）耕地保护

由于耕地的产值远低于将其改变用途作为建设用地入市所获得的回报，在集体建设用地直接入市模式下，农民存在将耕地改变为建设用地的冲动是显而易见的。如果不加以控制，势必会出现大量耕地随意进入建设用地市场，导致耕地被破坏的严重情况。尽管集体所享有的土地所有权属于私权的范畴，但所有权绝对这一近代民法的基本原则早已为当代民法所抛弃。基于公共利益的需要，当今世界各国，无论实行土地公有制，还是土地私有制，都对土地用途进行限制，概莫能外。因此，集体对其享有所有权的土地的处分不可能是随心所欲，不能仅仅取决于集体内部成员是否达成一致。

避免耕地被擅自改变为建设用地的有效办法，是继续严格实行土地用途管制制度，即在现有土地利用总体规划下，除耕地经法定程序改变为建设用地外，一律不得入市。根据社会发展的需要将耕地改变为建设用地的，应当严格按照法定程序办理耕地转用审批手续。为了避免集体擅自将耕地直接入市，可以在集体建设用地入市环节，通过审批程序进行监督，即在集体建设用地入市办理登记时，不动产登记部门将政府审批作为集体建设用地使用权交易登记的前置条件。与此同时，土地行政管理部门加强日常巡查，对擅自改变土地用途的行为依法予以严惩。

在现行政府征收模式下即存在土地用途管制制度，在集体建设用地的入市模式下并不需要构建全新的土地用途管制制度，仅是继续严格执行原有制度即可。这并不会因此增加耕地保护的制度建设成本和执法成本。至于集体在未合法变更土地用途的情况下即对外交易土地，并非直接入市模式下才会出现的问题。集体建设用地直接入市本身并非违法占用耕地的原因所在，耕地保护不是剥夺集体土地权利完整性的正当理由，“耕地保护等于禁止建设用地直接入市”只是一种“想当然”的思维定势。①参见曹笑辉，曹克奇《告别“权利的贫困”——农村集体建设用地流转法律问题研究》，北京：法律出版社，2012年，第61页。

（二）土地市场调控

相对于政府征收模式，集体建设用地直接入市模式，大大增加了建设用地一级市场的供应主体，即土地一级市场的供应主体从原来的政府单一主体，增加为数量极其庞大的各类集体。政府对土地市场供求调控的难度大幅增加，如何调控土地供应量将是对政府的重大考验。例如，房地产开发企业利用其资本优势大量收购土地进行开发或者囤积待价而沽，势必会在短期内引起土地市场价格的大幅波动。因此，鉴于土地的稀缺性，在集体建设用地直接入市模式下，依然应当按照现行政府征地模式对集体建设用的市场活动进行调控。具体而言，继续采取土地利用年度计划制度、建设用地规划许可制度、限时开发制度。

为了调控土地一级市场的供求关系，继续沿用土地利用年度计划制度，即集体建设用地入市，应当在辖区内土地利用年度计划范围之内，政府按照建设需要将土地利用年度指标进行分配。为了提高土地利用效率，集体建设用地入市还应当取得建设用地规划许可，以对集体建设用地的土地容积率、建筑密度、建筑面积等进行规范。为了打击囤积土地炒卖地皮的行为，可以参考现行关于国有出让土地限时开发的规定，即集体建设用地的使用权人，在取得土地使用权后应当在规定的时间内开发。在一年内没有正当理由不进行开发建设的，由政府征收土地闲置费，两年内没有正当理由不进行开发建设的，由政府将土地征收。

在集体建设直接入市模式下，不仅要通过土地利用年度计划来避免“允许集体土地入市可能会出现大量的农民卖掉自己的土地”所引发的一系列问题，还要考虑“允许集体土地入市可能会待价而沽，不愿意出让自己的土地”的情形出现。因此，当出现建设用地严重不足时，政府依然可以征收集体土地再出让用于各类建设。同时，政府对于低于市场价出让集体建设用地的行为，享有优先购买权，以确保政府对建设用地市场具有相应控制权。完全市场化的土地资源配置，会导致市场的失灵。市场价格机制的配置和规范的土地管制措施，两者的有机结合是土地资源合理配置和保障农民利益的最有效途径。②参见程世勇《城市化进程中的农村建设用地流转：城乡要素组合与财富分配结构的优化》，北京：经济科学出版社，2012年，第218页。

五、结 语

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》再次强调：“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。”农村土地制度改革已经成为乡村全面振兴战略实施的重要一环，可以预计，集体建设用地入市改革步伐将大大加快，将成为继农村土地承包改革后又一次里程碑式的改革。

现有集体建设用地入市政策，主要针对经营性建设用地和宅基地，没有完全实现国有土地和集体土地同等入市。其实集体土地是否可以入市，不在于其现在是否是经营性建设用地、宅基地或耕地，而在于其是否应当作为建设用地使用。如果因社会发展的需要变更土地用途，即使某一宗地的当前用途为耕地，也可以依法将其用途变更为建设用地。现行将集体建设用地入市的范围限定为经营性建设用地和宅基地，在一定程度上可以避免对社会造成剧烈震荡，有其合理性。但从长远来看，大幅缩小征地范围应是我国土地改革的方向，在坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”的前提下，在符合法律规定的情况下，集体建设用地应当均可以直接入市，而不应仅限于经营性建设用地和宅基地。

赞成将所有的集体建设用地直接入市，并非一种不顾现实的、过于理想化的设计，而是基于国有土地和集体土地“同等入市、同地同价”这一基本原则的理性思考，通过建立相应的配套制度，可以有效克服这一方案可能带来的问题。在集体建设用地直接入市模式下，政府依然应当通过土地用途管制、土地利用年度计划、建设用地规划许可、限期开发等制度管控土地市场。在坚持土地用途管制的前提下，集体建设用地直接入市不会影响到耕地保护，其不利影响主要是对政府财政收入的影响。因此，在“三条底线”的基础上，还应加上一条底线，即采取集体建设用地直接入市模式应确保财政收入不下降。在集体建设用地直接入市模式下，政府通过征税的方式参与土地增值收益分配，既可以减少改革的阻力，也可以合理调节贫富差距，否则集体建设用地直接入市模式的实施将举步维艰。