比较视野下新时代边疆治理职能定位研究

袁明旭

随着“一带一路”倡议的全面推进，作为国家治理有机组成部分的边疆治理，在国家治理中的重要地位日渐凸显，从国家治理以及与地方治理比较的视角来探讨边疆治理的特点和特定职能，抓住边疆治理的根本，这无疑具有一定的理论价值和现实意义。

一、比较视野下边疆治理的内涵

边疆治理与地方治理同属于国家治理场域中的次级治理，是在国家治理体系中处于下一层级的治理体系。中心区域和四周的边缘区域共同构成了地理意义上的国家，对国家边缘区域的治理就是边疆治理，具体而言，“运用国家权力，动员社会其他组织，调动国家和社会的资源，处理边疆问题，就是通常所说的边疆治理。从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”。①周 平：《我国的边疆治理研究》，《学术探索》2008年2期。边疆治理属于区域性治理的范畴。边疆有陆地边疆——陆疆和海洋边疆——海疆之分，长期以来，我们主要是指陆地边疆。随着海洋资源的开发、航海技术的发展、全球化的进展以及国家间竞争的增强，海疆的重要性日趋彰显。海疆的治理日渐成为国家治理的有机组成部分。虽然同属于边疆，但陆疆与海疆具有明显的差异性，陆疆治理与海疆治理也存在着突出的不同，各有其特点。

与边疆治理相对应，在国家内地的各个行政区域的治理，属于地方治理的范畴。地方治理是以地方政府为主导的多元主体共同参与的对地方公共事务进行的治理。地方治理的兴起与西方国家公共管理运动的浪潮紧密相关。英国学者威廉·米勒等认为，地方治理是“关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等。”②William.L.Miller，Malcolm. Dickson and Gerry Stoker，Model of Local Governance Public Option and Political Theory in Britain，Palgrave，2000，p.1.转引自曹剑光《国内地方治理研究述评》，《东南学术》2008年第2期。这明确指出了地方治理的基本职能和范围。国内学者孙柏瑛认为：

地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。理想地方治理模式包含以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；关注环境变化和挑战，视野始终放在地方的战略发展前景上。①孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第33～35页。

这从地方治理的主体、对象、范围、模式等进行了界定。

边疆治理相对于地方治理而言具有跨域性。边疆治理是一种多种治理融合重叠的复合型跨域治理，既涵盖地方治理、区域治理，也嵌入国家治理和跨国际治理，甚至是全球治理的一部分。由于边疆地区许多社会公共事务的跨域性，边疆治理并非完全属于特定区域的地方政府所管理，而是该地方政府联合边疆相邻地区治理主体，对这些跨域性公共事务共同治理。随着改革开放的广泛推进和市场经济的深入发展，边疆地区逐渐步入了信息化工业化时代，陆地边疆地区由过去改革开放的边远边缘地区一跃而成为前沿地带，与中心区域、其他国家和其他地区之间经济文化社会的交往互动日益频繁密切，资源、人口、资本、劳动和服务等的流动性不断加速，使得边疆地区原有行政辖区内的诸多社会公共事务日益向毗邻区域外溢和渗透，原来只属于边疆某一地方政府管理的公共事务，成了跨域化的边界模糊的态式。这些跨域性公共事务在客观上要求改变传统的孤岛式封闭管理模式，实行跨域式治理。跨域治理的对象是跨域性的社会公共事务和公共问题，对这些公共事务的治理相应地需要管理权限、管辖范围以及组织边界的横跨。区域内公共事务依然由原来主体依法独立处理，而对于跨域性公共事务则由多个主体协商共治。

跨域治理作为一种新型的治理模式，打破了狭隘的行政区划界限，超越了简单的政府单一主体，实现了政府、企业、非政府组织和公民社会的网络化互动协作治理，成为解决区域问题和实现区域可持续发展的有效治理模式。跨域治理是这样一种行为：它是指两个或两个以上的治理主体，包括政府（中央政府和地方政府）、企业、非政府组织和市民社会，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程。这种治理关系的实现可能是基于法律授权、地理毗邻、业务相似或者治理客体的特殊性，通过政府（包括中央政府与地方政府）、企业、非政府组织与公民社会等多元主体之间的互动、谈判、协商与合作，实现公共事务治理的良好绩效。②张成福，李昊城，边晓慧：《跨域治理∶模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期。

边疆治理比较地方治理而言，具有明显的特殊性。这种特殊性是由边疆所具有的复杂性和治理的敏感性所决定的。边疆治理的重要性和特殊性更容易引起国际国内的高度聚焦而成为热点，更容易受到中央政府的高度关注。在边疆重大事务的治理上，尤其是涉及国家的外交事务和主权问题时，常常需要中央政府作为不可缺席的重要主体出场而直接进行治理，有时直接越过一些中间层级进行国家层面的治理。

边疆治理相对于地方治理而言，具有更高的权威性。自古以来，边疆治理从来就不是一个孤立的区域性问题，而是关乎国家统一稳定的重大议题。新中国成立以来，党和政府一直高度重视边疆治理问题，尤其重视通过政治吸纳的各种方式，推进边疆治理的进程。权力层级节制命令式控制是边疆治理中的中轴，这种垂直型治理在本质上是建立在公共权力基础上的权威性治理。无论当代社会，还是在未来的社会，权威都是实现和维护秩序的前提和保障。秩序本质上是一种安全状态，是人类的基本需要。正如权威存在的根源，“只要一个共同体的福祉需要一种共同行动，那么此种共同行动的统一性就必须通过该共同体的一些更高级的机构来加以保障”。③[法]耶夫·西蒙：《权威的性质与功能》，吴 彦译，北京：商务印书馆，2015年，第34页。治理理论强调去中心化和去权威化，这在可以采取市场化方式解决的某些社会事务管理中是可行的，但在边疆治理中却是不可行的。边疆治理必须以国家公共权力作为后盾和保障，以实现对边疆地区安全稳定的硬治理。边疆治理的目的，是在国家政治制度框架下运用权力权威去指挥控制、引导规范社会组织、企业和公民的活动，最大限度维护公共利益。

二、国家治理体系中边疆治理的特殊性

边疆治理既有着地方治理的一般特性，如多元主体性、区域性、协同性、参与性、权力下放、民主协商等特点，也具有其自身的特殊性。相对于地方治理和国外边疆治理而言，我国边疆治理具有着如下特殊性：

其一，边疆治理任务的艰巨性。边疆治理具有着比地方治理更为复杂的自然客观生态和社会因素。我国有2.28万公里的陆地边境线，与14个国家接壤。沿边的9省（区）国土总面积达587.68万平方公里，占全国陆地总面积的61%。在140个边境县级行政区中，有107个属于民族自治地方；边境地区总人口2 300多万，少数民族人口占将近一半，有30多个民族与境外同一民族跨界而居。①李俊清，谢星全：《中央一般转移支付与边疆省 （区）公共服务供给》，《国家行政学院学报》2017年第4期。这种复杂性是地方治理所无法比拟的。

我国边疆治理与其他大国边疆治理相比较也具有着极大的复杂性和艰巨性。在美国的边疆治理中，与其陆地接壤的只有两个国家，北与加拿大接壤，南与墨西哥接壤。加拿大和美国具有稳定良好的传统关系，与墨西哥的关系也不错。但近年来，美国与墨西哥的关系却每况愈下，2018年底延续到2019年初，因美国总统特朗普对美墨边境修建围墙资金的要求，导致美国某些政府部门停摆35天，持续时间达到了美国历史上政府停摆之最。这次导致美国部分政府机关最长停摆的一个缘由就是美国边疆治理中的毒品、非法移民等问题，美国特朗普总统认为，与墨西哥接壤的南部边境是“危险而可怕的灾难”，强调必须加强边境保安，维护国家安全，就此呼吁国会批准其57亿美元的围墙预算。但国会没有通过拨款法案因此而导致此次政府关门。这对美国国内和国际政治经济产生了极大影响。这反证出边疆治理的极端重要性和复杂性。俄罗斯作为世界上面积最大的国家，地跨欧亚两大洲，国土面积为1 707.54万平方公里，而与其接壤的国家数量与中国一样，都是14个国家，并且我国的边疆治理面临着比其更为复杂的周边环境。

我国边疆治理面临着比地方治理更为复杂多样的自然生态和社会生态，面临的问题层出不穷，差异性极大。即使都是边疆地区，但各自的差异性也极大，东北边疆、内蒙古地区、西北边疆、西藏地区、西南边疆各自的实际情况都存在着较大的不同。边疆地区发展不平衡不充分问题更为突出，边疆民族团结、地区稳定安全问题、精准扶贫脱贫任务不容乐观。边疆是集民族、边境、革命老区、贫困等于一体的叠加区域，加之自然环境恶劣，基础设施建设滞后，教育文化落后，贫困人口集中，周边国家地区发展缓慢等因素，使边疆治理面临的任务更加艰巨。

边疆治理面临着比地方治理更为艰巨的治理任务。当前，地方治理的主要任务是在围绕解决新时代我国社会主要矛盾，即在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的基础上，按照中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。相比较而言，边疆治理的任务除了地方治理的主要任务之外，还面临着对边疆地区特有的民族事务、国家安全、外事工作等进行治理的重任。当前，各少数民族之间、少数民族与汉族之间、少数民族内部、国内民族与国外民族之间等的各种利益关系发生着根本性改变，加之不同民族风俗习惯、利益诉求和行为模式制约和影响着边疆社会公共事务治理，决定着边疆治理模式、治理目标与东部沿海地区、中部地区有所差别，治理基础薄弱，其治理任务更加复杂和艰巨，成为我国复杂化治理的典型样态。边疆治理比地方治理中的协同治理更为复杂。边疆治理虽然是由边疆地区地方政府主导领导下进行，但客观上需要非政府组织、事业单位、企业和公民的协同治理，还需要中央政府、周边其他国家政府以及国际组织的协同治理。

其二，边疆治理模式的转型性。正如中国社会正处于从传统型社会向现代化社会转型一样，边疆治理也正从传统型治理向现代化治理模式转型。从具体治理模式来看，我国边疆治理正在从人治型治理向法治型治理转型，从一元结构治理向多元主体协同治理模式转型，从陆疆治理向陆疆海疆和空疆等的立体化整体性治理转型，从族际主义治理向普遍主义治理转型。

从治理方式来看，边疆治理正从传统的人治模式转向法治化治理模式。传统边疆治理中的人治化，主要表现为边疆治理过程主要以领导者的主观意志为主导，政策、制度变化的随意性较大，不遵守法律的现象比较普遍，资源的配置主要以权力等级为标准。当前，我国正在全面推进法治建设，建设法治中国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。边疆法治治理就是以“法的统治”为根本的治理方式，在边疆治理中全面贯彻法律至上、严格依法办事，以法治思维和法治方式提升边疆治理能力。

从治理主体来看，边疆治理正在从一元结构向多元主体协同共治转型。长期以来，边疆治理的传统框架是一元化治理，只有国家或政府一个治理主体，随着国家和社会的发展，边疆治理已逐渐形成中央政府、边疆地方政府和社会组织等共同协同治理的结构。

从治理对象领域来看，传统边疆治理主要是陆疆主义的治理，治理的对象领域集中于陆地边疆，国人对海洋、领空重要性的认识比较肤浅和狭隘，基本上没有明晰的海洋、领空和其他边疆的概念。改革开放之后，尤其是随着近年来的海洋权益国际争夺的日趋激烈，我国的海洋边疆治理才逐渐受到党和政府以及广大国民的关注，海疆治理被纳入了国家治理体系之中得到了重视，由此促进边疆治理从陆疆主义转向陆海空的全面立体化治理。

从治理内容取向看，传统的“边疆治理是以处理边疆地区的民族关系为基本取向的，几乎所有的边疆治理措施都是围绕着协调民族关系这个主题展开。协调民族关系成为了边疆治理的核心价值目标。这是一种典型的族际主义的治理”。①周 平∶ 《论我国边疆治理的转型与重构》，《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。当前，边疆治理受到国家的高度关注，边疆安全治理被纳入了国家总体安全治理框架，尤其是随着“一带一路”倡议的实施和推进，边疆治理从关注特殊民族问题转向关注普遍性问题，由传统的关注特定区域、特定少数民族转向关注普遍化的民族问题，在精准扶贫脱贫和全面建成小康社会中，“一个民族都不能少，一个都不能掉队”，平等地对待每一个民族，从根本上实现各民族的事实上的平等。在边疆治理中，把边疆区域问题置于国家治理的整体框架中进行规划和治理，以区域主义和普遍主义作为边疆治理问题的基本取向，实行区域主义和普遍主义治理模式。

其三，边疆治理资源的匮乏性。相对于地方治理而言，边疆治理面临着治理资源的相对匮乏，这成为制约边疆治理的一个瓶颈。边疆治理资源是边疆治理过程中所必需的主观和客观条件的总和，是边疆治理必不可少的条件，没有一定的资源准备和支撑，边疆治理是无法展开和推进的。当前边疆治理面临的资源困境主要表现在：

权威资源不足，权威资源是边疆治理的基本前提。权威是在公共权力规范行使的基础上所形成的一种使人从内心产生服从的力量与威望，在边疆治理中，权威是一种特殊的重要资源。长期以来，中国国家治理资源配置是在权力基础上遵循着“核心——中心——边缘”的结构模式。“当代中国的边疆治理，仍然是在这样的框架下进行部署和展开的，服从和服务于核心区的治理。在国家治理资源有限的情况下，绝大部分被投入到核心区的治理，边疆治理则把稳定置于至上地位，边疆的建设和发展都要受到稳定的规约。”②周 平：《陆地边疆治理面临资源困境》，《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2017年第4期。

边疆治理的制度资源也比较匮乏。迄今为止，边疆治理还没有完全纳入国家治理的战略框架中，在一定程度上存在着制度缺失、制度僵化、制度失效的问题，一些落后风俗习惯还发挥着一定影响。随着边疆民族地区社会经济文化的发展以及对外开放交流的加强，加之治理能力欠缺，地方政府的权威资源遭到了一定程度的侵蚀，公信力下降，在权威资源不充足的同时还存在着流失的危险，这成为制约边疆有效治理的重要因素。

公共财政资源匮乏。中央财政对边疆的财政支持和边疆地区地方经济发展的水平直接决定着边疆治理的经费资源状况。从边疆治理的区域环境和历史来看，边疆地区远离国家政治、经济、文化中心，自古以来，中央政府出于治理的需要和着眼于安全考虑，一般较少把资源投入到广袤的边疆地区，导致长期以来边疆地区与内地差距非常巨大。从总体上看，边疆地区大多属于比较贫穷落后区域，国家级贫困区域主要集中在这些地方，其经济发展水平、经济基础以及经济潜力与内地相比较整体上存在着明显差距，许多地方财政困难，经常入不敷出，长期依靠中央财政补助，这导致边疆治理的经济基础十分薄弱。

社会文化资源短缺。边疆治理不仅仅依靠党和政府的公共权力的推进，进行硬治理，也需要社会资本和文化的影响促进，进行软治理。社会资本和文化资本在边疆软治理中发挥着基础性的深远影响。“社会资本是由社会中的普遍信任产生的一种力量……社会资本与通过文化机制诸如宗教、传统或风俗等创造和转化的其他形式的人类财富不同。”①[美] 弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，彭志华译，海口：海南出版社，2001年，第30页。在边疆治理中，社会资本和文化资本都是比较稀缺的资源。随着改革开放和市场经济的发展，这一状况有所改善，但仍然相对薄弱。加之边疆地区基础教育、中等职业教育和高等教育长期滞后于全国平均水平，这既制约着劳动者素质提升，又掣肘着社会文化的发展。

人才资源匮乏。边疆治理的主体是人，归根结底是各类人才。没有人才，就不可能实现边疆的善治。边疆治理所面临的一个突出问题是人才资源的匮乏。例如，从云南的人才资源状况来看，边疆治理的人才总量明显不足，人才匮缺，尤其是高素质人才数量的不足，始终是经济社会发展的最大瓶颈。云南省2016年人才资源总量465.05万人，低于全国平均水平。到了2017年，这一状况不仅没有得到改变，相反在有些指标上还有所退步，并且人才结构明显不合理，这又直接制约着人才资源的功能发挥。②《2016年度云南省人才发展统计公报》，新华网，http∶//m.xinhuanet.com/yn/2017-12/08/c_136810730.htm，2019年3月15日。

其四，边疆治理地位的战略性。边疆地区虽地处边陲，是国家的边境地区，但历来是国家治理的重要内容。尤其是随着民族国家产生和发展，边疆地区日益具有了极其重要的战略地位和作用。党的十八届三中全会明确提出要扩大内陆沿边的对外开放，构建开放型经济新体制，并向全世界发起了共建“一带一路”的倡议。由此，在“一带一路”倡议实施进程中，边疆地区被改变了传统意义上的地理边缘地带，成为了对外开放的前沿区域，成为联通中国与外部世界的经济、文化、贸易枢纽，成为国家经济发展和文化交流的活跃地区，参与和融入到国家乃至世界的社会发展中心，逐渐成为国家和国际发展的“区域中心”。2013年习近平总书记强调“治国必治边”的边疆治理思想。边疆治理日益在党和国家全局工作中占据特殊重要地位。在中央政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，强调了相关边疆省区为实施“一带一路”的“核心区”“战略支点”“重要门户”“重要窗口”或“辐射中心”。边疆治理的战略性可见一斑。

边疆治理的战略地位是从边疆治理的功能展现出来的。边疆治理在国家治理中发挥着地方治理客观上所无法具有的独特功能。边疆治理在国家治理中发挥着拱卫中心区域治理的独特功能。国家的中心区域是国家政治、经济、文化和社会生活最活跃和资源财富最富集的地区，在国家治理中发挥着基础性的作用，是国家综合实力的根本。边疆治理是保障中心区域的安全和发展的屏障。没有边疆的稳定和安全，就无法确保中心区域的安全与发展，就难以为国家治理提供基本的安全保障，“边缘地带则是国家核心区域的外围地带，拱卫国家的核心区域，为国家核心区域的稳定和发展提供条件和安全保障，支撑着国家的发展”。③周 平：《边疆在国家发展中的意义》，《思想战线》2013年第2期。从历史和现实来看，边疆治理是抵御外来入侵的安全屏障，保证中华文明得以持续健康地积累和传承。当前，世界面临的不稳定性不确定性因素突出，贫富分化日益严重，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，这些问题会通过周边国家地区威胁着国家安全，边疆治理承担着应对这些挑战及维护国家安全统一的重要功能。

边疆治理在国家治理中发挥着直接辐射周边国家地区的功能。当前，在推进“一带一路”倡议实施和构建人类命运共同体中，边疆治理因其特殊性而能够充分发挥对周边国家影响的辐射性功能。边疆治理所发挥的辐射功能不仅仅只是与周边国家地区进行商品、服务、资本、技术、人才等的经济贸易和资源交流，共同促进贸易和投资自由化便利化，更重要的是首先与周边各个国家人民同心协力构建人类命运共同体。

三、边疆治理在国家治理体系中的特殊职能

边疆治理相对于国家治理而言，是对处于国家疆域边缘区域这一特定时空下的公共事务的治理，是根据国家治理体系和治理能力现代化的要求和需要构建起来的。国家作为一个政治地理空间和主权单位，是以边疆界限作为界定的。没有边疆边界就没有现代意义的民族国家，边疆治理作为国家治理的范畴，其中心任务就是采取综合治理的方式实现对边疆的有效治理。“推动实现国家治理体系和治理能力现代化，既需要世界经验，更需要中国特色。”①马 华，叶 巨，马池春：《国家治理现代化进程中的经验逻辑》，《广西大学学报 》( 哲学社会科学版）2018年第4期。

边疆治理在全面贯彻落实中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的基础上，还要承担维系国家总体性安全、民族团结、增强国家认同和对外开放前沿高地等重要使命。具体来看，边疆治理在国家治理中发挥着以下重要的职能：

第一，国家认同建设。国家认同是现代民族国家建设、发展和稳定的基本前提，是国家统一和政治稳定的基础。边疆治理的第一要务就是要保障国家安全前提下加强国家认同建设，提高边疆地区公民的国家认同，保障国家的统一和稳定大局。国家认同是一种公民对自己国家认可认同的意识、心理、情感和价值取向，是维系一个国家存在和发展的基本纽带，是政治体系获得合法性的社会心理基础。当前，我国民族国家建设仍然处于持续深入推进的历史进程之中，随着全球化、信息化、现代化乃至后现代化的浪潮的席卷，国家认同是边疆治理现代化进程中的一个需要持久努力的重要任务。

边疆治理肩负着加强国家认同建设的重要任务。我国作为一个多民族国家，少数民族众多，并且由于历史与自然地理环境因素而形成了沿陆地边疆聚居生活的格局。在长达约2.28万公里的陆地边界线边，世代居住着30多个跨境民族，其中云南省就有16个少数民族跨境而居。除了贵州、青海、四川、湖南、湖北等少数几个内地省份之外，少数民族主要聚居在边疆地区。与此同时，在边疆区域，少数民族又主要聚居在靠近边境地区，一些民族跨境而居，这些跨境民族虽居住在不同的国家，但其居住区域一般相连或相近，这些民族与国境线另一侧毗邻国的民族为同根同源的关系。由此可见，国家认同建设的任务十分艰巨。

边疆治理的成效直接关系到边疆地区民众国家认同的高低。边疆治理成效显著时，民众的国家认同得到加强，而当边疆治理发生重大失误时，民众的国家认同就会出现问题。以云南边疆治理为例来看，新中国成立初，云南边疆治理因地制宜、结合实际创造性地开展工作，开创了边疆治理的新局面，土地改革、民主改革、弘扬民族文化、落实宗教政策、促进民族团结、创新基层党建等都取得了在全国推广的先进经验，开创了“直接过渡”“和平协商土改”等方式，极大地增强了国家认同。而在“文化大革命”时期推行极左路线，导致社会动荡、民族离心、经济倒退、法纪废弛，严重破坏边疆稳定和民族团结，导致边民大量外逃，并在民族地区引发震惊全国的重大案件。加之境外敌特乘机造谣、策反，边境地区形势动荡，先后有13万多名边民外逃，有些地方曾发生一夜之间寨子的人全部搬家到境外的事件。②车 辚：《民族地区以民族工作促进党建工作的基本经验——以云南为例》，《桂海论丛》2015年第2期。国家认同受到削弱。

边疆治理中对边境事务的管理直接关乎国家领土的安全，而领土认同及其相连的主权认同是国家认同的核心内容。边疆是一个国家领土边缘部分沿着边境线以内的区域，这一区域所发生的所有事件都具有极强的敏感性，极易引起国民和国际的高度关注。在现代民族国家，正是边境线的划定确定了一个国家的领土领空领海的边界，边境线成为了区分国家之间主权行使的范围和界限。“领土认同是国家认同的基础，领土认同是民族认同和制度认同能够在国家认同层面发挥作用的必要前提。”①周光辉，李 虎：《领土认同：国家认同的基础——构建一种更完备的国家认同理论》，《中国社会科学》2016年第7期。为此，边疆治理中必须高度重视有关领土领空领海相关的事务的管理。在现代信息网络高度发达的多媒体和自媒体时代，边境地区尤其是“一带一路”沿线地区集中了一些重大国际热点问题，如果处理不好，会激化矛盾和扩大事态。影响地区稳定和“一带一路”建设。②宋瑞琛：《美国对“一带一路”倡议的认识及中国的策略选择——基于对美国布鲁金斯学会和外交关系委员会学着观点的分析》，《国际展望》2017年第6期。为此，必须对相关问题保持高度的敏锐性，提高公共危机治理能力。

国家认同建设是边疆治理主体必须持续努力而不能有丝毫懈怠的系统工程。公民的国家认同与对政府认同在一定时空境遇下具有同一性。国家认同是政府与公民之间长期互动而产生的结果，边疆地方政府受人民的委托和授权管理边疆公共事务，必须对人民负责，实时受人民的监督，通过自身的勤政廉洁和良好政绩夯实公信力基础，并为自己行为的合法性和充分性进行辩护，获取人民的支持，增强民众的国家认同。

第二，加强民族团结。民族团结是在共同的目标理想下，各民族之间的相互依存、相互帮助、和睦相处、齐心协力的良性互动关系和状态。民族团结是各族人民的生命线，是边疆民族地区发展进步的根本基石，民族团结历来是国家治理的一个重大议题，也是边疆治理的重要职能。中华民族一家亲，同心共筑中国梦，既是全体中国人民的共同心愿，也是各族人民的共同目标。实现这个心愿和目标，离不开全国各族人民大团结的力量。社会团结理论认为，在人类历史上，存在着两种理想的社会团结类型：机械团结和有机团结，前工业社会主要是以集体意识作为维护纽带的机械团结，工业社会则是以劳动分工为纽带的有机团结。在工业社会中，随着分工的不断发展，劳动生产力得到极大提高，社会物质财富极大丰富，个人自由日益增多，但相互之间的依赖性也随之增强，个体间由于相互的需要通过契约结合在一起，由此而形成一种相互之间深度融合的嵌入式依存关系。边疆治理所要实现的民族团结，应该是一种各民族深度融合依存嵌入的有机团结。

当前，边疆治理中制约民族团结的因素依然存在，如民族间仍然存在实质上的不平等，民族间发展不平衡，城镇化率较低，利益分配不合理。由于历史和现实的一些因素影响，边疆地区深度贫困、巨大的贫富差距和过度的两极分化是影响民族团结的一个根本性因素，并且这种差距随着人口流动和信息媒体传播加速而遭到放大，更加剧了一些人心理的不平衡，加之边疆地区资源匮乏，利益矛盾冲突比较频繁，影响到各民族的凝聚力和向心力，加之民族分裂分子和境外敌对势力的煽动分裂、挑拨离间和渗透，影响了民族的团结。

边疆治理要把维护民族团结放在首要战略地位，千方百计实现民族团结。“要维护民族团结，加强军政团结、军民团结、警民团结、兵地团结，筑牢各族人民共同维护祖国统一、维护民族团结、维护社会稳定的钢铁长城。”③习近平：《在参加十二届全国人大五次会议新疆代表团审议时的讲话（2017年3月10日）》，《人民日报》2017年3月11日。在边疆治理中，各级党委和政府应采取一系列特殊政策，加大精准扶贫脱贫战略实施力度，促进边疆民族地区经济社会发展，帮助民族自治地方发展经济和文化，改善各民族生活，增强民族信任，把建设民族团结进步示范区作为重要的政策推手。

第三，保障国家安全。边疆地区与国外接壤，边境线是国家的边界，边境线的安全就是国家的安全，边疆天然地与国家安全联系在一起。边疆地区自古以来就与国家的统一安全和兴衰紧密相连。在中国历史上，一个朝代的衰亡往往是从边疆开始的，边疆的动乱往往成为王朝衰亡的导火线。因此，古代王朝治理的一个宝贵经验就是“治国必治边”。边疆地区是“国门”安全的重要屏障，是容易产生分裂与动乱的敏感地区，在国家总体性安全中占有着极为重要的地位。党的十九大报告强调指出，“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 》，《人民日报》2017年10月28日。保障国家安全成为边疆治理的一个理所当然的基本职能。

边疆安全治理面临着新的挑战。20世纪90年代以前的冷战时期，边疆治理中的国家安全是以主权国家间的传统安全问题为主，随着对外开放和时代发展以及国际环境变化，边疆所面对的国内国际环境发生根本性变迁，非传统安全问题成为了边疆安全的主要威胁，成为边疆治理急需面对的主要议题。边疆地区的非传统安全状况仍然面临着许多严峻的挑战，在陆疆方面，国家分裂主义、极端宗教主义与暴力恐怖主义三股势力威胁依然严峻，“疆独”“藏独”“台独”势力渗透分裂破坏活动比较活跃；跨国、跨境犯罪，如跨国贩毒、走私、赌博、偷渡、贩卖人口等犯罪活动治理难度大；边界冲突与边界纠纷时有发生，边疆地区发展不充分、不平衡的贫困治理极为复杂，跨境跨界民族的国家认同基础薄弱，周边一些国家对中国崛起的制衡以及大国霸权主义对我国境内分裂势力的支持利用。在海疆方面，东海和南海周边一些国家争夺中国传统海域的石油和天然气资源，在渔业捕捞、海洋资源纠纷与海洋污染等问题上存在矛盾，有的国家甚至抢占中国传统海域的海岛，在海疆线划分上与中国存在着许多较大争议。在空疆即太空高边疆方面，某些大国对我国边疆领空进行电子侦察，窃取信息资源，太空的无序竞争和碎片化，对我国的“空疆”与航空航天安全也会带来严重威胁。在网络边疆、文化边疆、利益边疆等方面，国内外敌对势力利用网络、宗教等方式对我国进行文化、宗教等渗透，破坏意识形态安全，威胁公共信息安全。在这些安全威胁中，“硬边疆”安全威胁是当前边疆安全治理的重要内容，“软边疆”安全威胁也将日益受到重视而成为国家安全战略重要议题。

面对新的挑战，边疆治理必须转变传统的治理模式，“边疆非传统安全超越了政治地理边界和行政组织边界，是带有典型跨域性特征的区域性公共问题，需要整合边疆地区的国家、政府、企业、非政府组织和公民个体等多元治理主体，构建起与单纯性政府机制、市场机制和社会机制相区别的多元主体共同参与和协同合作的边疆非传统安全治理模式”。②张立国：《边疆非传统安全的合作治理机制建构探析》，《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2017第1期。边疆治理要切实贯彻落实国家总体安全观，统筹“硬边疆”和“软边疆”治理，加强海疆、陆疆、空疆等物理性的实体边疆——“硬边疆”国家安全的维护，而且要加大“软边疆”的治理力度，即价值的非实体边疆，如经济边疆、政治边疆、信息边疆、文化边疆、利益边疆与战略边疆等“软边疆”国家安全的保障。边疆治理要适应全球化的发展潮流和趋势，强化人类命运共同体意识，立足于历史逻辑、现实语境与未来图景，立足于保障国家安全基本职能，构建边疆治理新范式，探索新时代具有中国特色的边疆安全治理新模式。

第四，深度融入国家发展战略。边疆治理要深度融入国家发展战略，尤其要为“一带一路”倡议服务，全面全程融入“一带一路”倡议的推进。边疆治理应在国家治理战略尤其是在“一带一路”倡议建设中探求和充分利用区域比较优势。当前，国家“一带一路”倡议赋予了边疆地区特殊的战略意义，使边疆地区获得了许多比较优势。以云南边疆治理为例：在区位优势上，云南地处古南方丝绸之路要道，具有面向“三亚”、肩挑“两洋”的独特区位优势，北上连接丝绸之路经济带，南下连接海上丝绸之路，是中国唯一可以同时从陆上沟通东南亚、南亚的省份，并通过中东联接欧洲、非洲。在政策优势上，国家支持云南建设我国面向西南开放重要区域，使云南成为开放前沿和辐射中心。2015年习近平总书记在视察云南时指出，云南地处祖国西南边疆，是我国连接东南亚、南亚的重要大通道，希望云南主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章。区位优势和政策优势是一种可能性的静态的比较优势，这种可能性只有在边疆治理中，通过具体的政策工具和实际行动加以充分利用才能变为现实。

边疆治理应在国家治理战略框架中进行战略定位。“对边疆治理的空间形势、形态结构、边疆问题特征和边疆治理新时代的战略意义进行准确的判断和认知，制定边疆治理的国家层面的发展战略与规划，推动边疆治理的全面性和稳定性进展。”①何修良：《 “一带一路”建设和边疆治理新思路——兼论“区域主义”取向的边疆治理》，《国家行政学院学报》2018年第4期。边疆治理的高效性需要有适合自身发展的战略定位，在面对诸多发展机遇和挑战时，准确作出抉择。战略定位必须依靠特定的参照物和坐标，边疆治理战略定位的参照物和坐标就是国家发展战略。边疆治理应主动服务和融入国家发展战略，其首要任务就是把边疆治理的区域规划置于国家发展战略中进行准确战略定位。战略定位就是较长时期内边疆治理的全局性长远性和根本性任务。为确保边疆治理战略定位的准确性，边疆地区的地方党委和政府及其领导者，必须对国家发展战略有准确的认知，有深刻的理解，有高度的认同。在此基础上，结合边疆地区的具体区域实际，把边疆区域社会的特殊性融入到国家发展战略中进行整体性结构性思虑，把边疆治理的战略嫁接到国家治理的宏观战略之中，成为国家发展战略整体中的一个有机组成部分，边疆的特殊性不能脱离国家战略的整体性。要改变传统治理的路径依赖，主动把边疆治理的战略定位自觉融入国家发展战略之中，在国家发展战略中寻求自己的定位和角色，明确在国家发展战略中应该担负的责任和使命。

边疆治理必须提高战略执行力。深度融入国家发展战略的集中表现是战略实践上的融入，即战略执行力，而不仅仅只是战略文本和战略规划的融入。边疆治理战略实践上的融入，就是边疆治理必须全面贯彻落实国家的发展战略，忠实执行国家发展战略。当前，我国正坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略，以及“一带一路”建设倡议。边疆治理的主要任务就是对这些国家发展战略的全面贯彻落实，把这些战略从蓝图规划变为现实存在。提高边疆治理战略执行力，一要保持战略定力，边疆治理主体的各级党委政府部门及其领导者要具有坚定的意志力，具有坚强的毅力和韧劲，紧紧抓住边疆治理的战略目标，矢志不渝，保持强大前进定力。二要增强战略行动力，增强把战略方案付诸实践的实现战略目标的具体行为能力。马克思指出，一步实际行动要比一打纲领更为重要。空谈误国，实干兴邦，边疆治理必须以问题为导向，靠具体行动和问题解决来推进。边疆治理者在抓战略落实上要有行动上的狠劲、韧劲和恒心。三要提升战略监控力，在边疆治理战略实施过程中要进行全面监督控制，确定实施标准，加强绩效考核，注重反馈沟通协调，及时纠正偏差，督促战略目标的实现。四要强化战略合作力，边疆治理是一个系统工程，涉及到国内国际的多种组织主体和多元化因素，需要政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，这就需要在党的领导下，在政府主导下的多元主体群策群力，沟通交流，多边合作，增强彼此的协作能力。

第五，建设边疆生态文明。边疆生态是边疆治理的自然物质基础和平台，离开了生态，边疆治理就成为空中楼阁。生态文明建设自然就成为边疆治理的当然职能。对于国家来说，边疆地处边陲，是国家重要的生态安全屏障，生态战略地位极其重要。边疆生态文明建设是拱卫国家领土的第一道防线，关系到国家的领土安全和中华民族永续发展，是关系边疆地区民生的重大问题，关系边疆人民福祉和未来，是关系“五位一体”总体布局贯彻落实的重大政治问题，更是边疆治理的应有之意。边疆治理中必须对生态文明建设予以高度重视。

当前，边疆地区生态治理任重道远。边疆地区面积广阔，生态脆弱，资源相对匮乏，环境容量有限，处于农业社会占主导的工业化早期，城镇化水平低，仍然以粗放型经济发展模式为主，政府宏观调控滞后，边疆地区是贫困、山区、落后、边疆、老区等高度叠加区域，长期以来边疆治理者生态意识淡薄，生态观念滞后，环境面临的压力比其他任何地区都大，资源环境问题比任何其他地区都要突出期解决起来也比任何地区都要艰难。边疆生态治理事关国家的生态安全。

边疆生态治理首先要转变观念，牢固树立社会主义生态文明观。边疆生态治理首先要从转变和更新观念入手，通过宣传教育，使边疆治理者和广大民众树立生态兴则文明兴、生态衰则文明衰的历史观，坚持人与自然和谐共生的生态文明观，培育“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，强化良好的生态环境就是最普惠的民生福祉的生态民生观，坚持山水林田湖草是生命共同体的整体系统观，培养遵循最严格制度保护生态环境的法治观，养成共谋全球生态文明建设之路的共赢全球观，形成生态文明建设人人有责的共同建设美丽边疆的行动观，知行合一，形成边疆全社会共同建设美丽边疆的强大合力。其次，高标准推进边疆生态治理。云南边疆发展的定位要求是争当生态文明排头兵，作为排头兵就必须把生态文明建设放在边疆治理的重中之重，制定体现排头兵要求的标准、目标、指标、办法、机制。遵循“发展要守住生态底线、保护为发展留下空间”的原则，严守生态红线，各种发展规划必须与生态环境保护相匹配，在高位上实现生态治理的良性循环。再次，以国家安全的高度切实加强边疆生态治理。边疆生态治理关系到国家的安危，关系到中国与周边国家外交关系的好坏，影响到边疆地区居民的民生和福祉，必须把边疆生态治理放到国家总体安全的政治高度认真推进生态文明建设，以治理关键生态环境问题为抓手，以国家自然保护区为重点加强生物多样性和水源地、地质生态等的保护，加大植被恢复力度，推进生态系统保护与修复工作，有效防控水土流失，在资源性产业发展中强化环境保护，推进边疆地区国土绿化工作和环境综合整治工作。最后，边疆生态治理要走绿色发展之路。边疆经济建设的任务紧迫而繁重，但必须把生态治理融入到经济建设之中，走绿色发展之路，坚持绿色发展，发展农林复合型和环境友好型现代生态产业、服务业和旅游业。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展。依法保障边疆生态治理，切实履行好生态治理的职能。