印度《司法规范与责任法案》述评及对我国的启示

乔一涓,熊则凯

(1.湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081;2.湖南悦凌律师事务所，湖南 长沙 410000)

2010年印度议会制定的《司法规范与责任法案》(草案)(The Judicial Standards and Accountability Bill, 以下简称JAB)，目前仍在人民院进行审核。在此之前，印度对法官责任的规定散见于《宪法》、《藐视法庭法案》(The Contempt of Court Bill)和《法官调查法》(Judge Inquire Act)及其修正案等法律文件。JAB的制定是印度政府为实现民主与法治迈出的重要一步，也标志了印度政府推动司法改革的决心与努力。本文对JAB制定的必要性、主要内容和特点等做简要介绍并作出评价，以期能够为完善我国司法责任制提供一份可供思考与借鉴的材料。

一、《司法规范与责任法案》制定的必要性

(一)符合司法效率低下的现状

印度司法机构低效的法院管理、无序的案件分配制度等造成了长期积压如堆的未决案件，遭致民众对司法机构绩效的纷纷差评。据统计，印度最高法院有26至30名法官，21个高等法院共725名法官和14477名法官助理。而法院的工作量一年将近3000万案件，平均每年新增案件都稳定上升1500万至1800万左右，而14000个低层法院每年平均判案1300万件，已是整个司法系统结案率最高的。21个高等法院平均每年也会裁决150万案件，最高法院每年也有5万左右案件。值得注意的是，很多待决案件(60—65%)都是刑事案件。民事案件采取替代性纠纷解决方式由人民法院(lok Adalat)内部机构在司法监督下完成[注]N. R. Madhava Menon, Law and Justice:A Look at the Role and Performance of Indian Judiciary[Z], Address delivered at the Berkeley Seminar Series on Law and Democracy held at University of California, 2008.。

已有观察者分析，印度低效的司法效率除了财政支持不足以外，还有可以归于法官的自身原因，主要包括：法官出庭不准时、开庭拖延，尤其是对法庭审判程序的把握不足；法官在工作时间过多参与到社会公益活动中[注]CJI A.S. Anand:Indian Judiciary and Challenges of 21st century[J],The Indian Journal of PublicAdministration, 1999, Vol. XIV, No. 3:300.；法官作出裁决的时间散漫；还有些法官在开庭前未做好准备工作，包括阅读案卷，律师在开庭时仍需要花费大量时间说明案件事实和法律问题等现象严重[注]Vandana Ajay Kumar, Judicial Delays in India:Cause & Remedies[J], Journal of Law, Policy and Globalization, 2012, Vol. 4:16-21.。可见，法官的不当行为直接导致案件审判效率低下，JAB涉及对法官行为的规范、法官不当行为(无故拖延)调查、惩戒等规定，有利于规制法官审判行为，敦促法官提高裁判效率。

(二)顺应司法能动主义的浪潮

印度司法能动主义是在印度司法审查制度之上逐渐兴起的，最初印度《宪法》确认了最高法院和高等法院的监督职能，并独立于立法机关和行政机关。司法机关授权解释宪法和法律、打击侵犯公民基本权利的行政行为，并对议会制定的法律进行合法性审查。印度最高院从八十年代开始公益诉讼，进而掀起司法能动主义的高潮，法院的管辖权涉及到尚未规定的基本权利，如食物权、水权、健康权、教育权、环境权等。法官有权直接否决行政机关侵犯公民基本权利的决定，如指令关闭德里附近的污染工业；成千上万拆迁户在德里和孟买的安置问题等[注]Prashant Bhushan, The Lack of Judicial Accountability in India[Z], Talk delivered at Princeton University at the Department of South AsianStudies, 2009.。

19世纪80年代的司法能动主义和公共利益诉讼的涌现，打破了之前三权分立的制衡，遭受到行政和立法机关的批评。司法权在此浪潮中扩张，也成为了对民主的抵制，那么谁来监督“监督者”：司法机构应当如何承担责任呢[注]James Andrew Wynn, Judging the Judges[J], Marquette Law Review, 2003,Vol.86, Issue 4.？法院管辖权的扩张很大程度上依赖于法官对不成文基本权利的解释和适用，已有不少案例显示，在司法能动主义下，法官为了能让裁决垂名青史，在很多基本权利案件裁决中滥用司法独立的身份，不顾法律成文规定，曲解、臆造案件事实，或适用与案件关联不大的法律等不当行为，时有发生[注]Dr. Bhre Lal, Judicial Activism & Accountability[M], India:Siddharth Publications,2004:27-151.。因此，亟待JAB对法官不当行为的定性和处罚，以防止法官滥用权力和独立地位，进而对整个司法机构的责任性和独立性造成不利影响。

(三)提升司法公信力的必经路

司法公信力(Judicial Confidence)是指司法机关在裁判过程和裁决结果得到民众充分的信赖、尊重与认同的反映。在印度民众看来，关于法官的腐败报道年复一年，对高等法院法官腐败指控的公开披露，已经动摇了人们对司法部门公平公正履行裁判或监督义务的信心。尽管《宪法》、《法官调查法案》或《公民知情权法案》等都有针对弹劾法官、对法官免职的规定，但司法机关仍以“司法独立”让法官享有司法豁免，或者司法机构有权决定法官是否能被调查和起诉而导致人们对其印象更差。

印度法官腐败情况确实存在，有史以来第一次108个议员签名弹劾一名最高法院法官事件发生在1991年，法官Ramaswami被指控他担任普邦和哈里亚纳邦高等法院首席法官期间“严重滥用职权…挪用资金，道德败坏并且无视法律的存在”。但支持人数不到国会(当年国会有196议员)的三分之二票数，该动议没有在议院通过，法官Ramaswami仍继续留任最高法院法官[注]A Saxena, Judicial accountability bill—Need and consequences[EB/OL].(2014-03-01)[2018-07-07].http://indianbarassociation.org/wp-content/uploads/2014/03/Judicial-Accountability-Bill-Need-and-Consequences.pdf.。还有一种情形：卡纳塔克邦高等法院首席法官P. D. Dinakaran任职期间司法腐败，联邦院为此成立了临时调查委员会对腐败情况进行调查。但他在委员会调查报告之前提交辞呈，按照规定就可以免于处罚和进一步追究，这种程序漏洞是议会始料未及的，民众也对辞职或离任退休成为法官腐败和滥用权力不再被调查的“免死令牌”感到十分不满[注]Pankhuri Agrawal, Judicial Independence and Accountbility:In View of the Case of J. Soumitra Sen[EB/OL].[2018-07-07].http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1965200.。因此，JAB中相关的法官投诉和调查程序的规定，有利于民众参与打击司法腐败，促进对被指控法官的追责，提升司法机关的公信力和裁决的权威性。

二、《司法规范与责任法案(草案)》主要内容和特点

JAB作为印度司法责任制度的基本法律，为了提高司法公信力，制衡法官肆意妄为，印度试图推行有独立的责任追究主体，法定事由，明确的责任追究程序等组合而成的法官责任制度。JAB的主要内容可被归纳为如下几个方面：

第一， 印度法官的财产申报制度。JAB要求法官申报资产和负债的规定将法官财产申报法定化，成为反司法腐败的强有力措施。科学合理地确定了申报主体涵盖了法官及其配偶和子女；对申报客体采取列举式规定，即动车、不动产、债权债务以及可以转化为一定经济利益的无形资产；法官自宣誓就职30天内进行初任申报，再每一年提交一次年度报告属于日常申报；法官财产申报内容应在其就职的相应法院的网站上公布，以便民众与新闻媒体及时了解并进行监督。

第二， 印度法官行为的实体规范。JAB将法官行为规范用“清单”的形式做明确列举，直观、具体又一目了然。禁止法官从事的行为包括：1.不得充任任何一个俱乐部、社团或其他机构的任何职务，除非是与或法院有关的机构；2.不得与律师密切联系或互动，特别是律师在法官所履职的法院办案期间；3.法官审理其亲属(包括配偶、儿子、女儿、女婿或媳妇或其他近亲属)作为律师代理的案件时，法官与律师不得见面或以任何方式相互联系；4.不得允许从事法律职业的家庭成员使用法官住所接待客户；5.不得审理和裁决涉及其亲属或者朋友的利益的案件；6.不得对政治问题或审理中的案件公开表达自己的观点或进行公开讨论；7.不得告知媒体正在审理的案件的可能判决结果；8.不得接受任何礼物、馈赠或宴请，除非来自他的亲属；9.法官持有某公司的股票或其亲属在公司任职，就不得审理和裁决涉及该公司的案件，除非法官公开表示不会影响到审理和裁决；10.不得从事证券交易或内幕交易；11.不得直接或间接以个人名义或与他人合伙参与贸易往来，但类似于写书出版等兴趣行为引起的合同除外；12.不得寻求任何额外经济利益、额外补贴或特权，除非法律允许；13.不得加入任何存在宗教、种族、阶级、性别、出生地等歧视的组织；14.不得因对上述内容存有歧视和偏见而影响司法判决。

第三， 印度法官调查的程序规范。JAB规定两种方式启动调查程序：其一，任何一个人都可向国家司法监督委员会举报某法官；其二，律师公会若认为一名法官不断被民众指控，首席大法官即使没有收到任何文件或证据，也有必要展开调查。JAB还设立三个独立的机构展开对法官的调查：国家司法监督委员会，指控审查小组，调查委员会。非因法定事由不停止调查工作，不受任何人指挥。其中国家司法监督委员会由一位退休的前印度首席法官担任委员会主席(在咨询现任首席法官的意见之后)，现任首席法官指定最高法院的一位法官，非司法人员由印度总检察长和总统指定的一位知名人士组成；审查小组将在最高法院和各高等法院内组成，高等法院内的审查小组包括：被指控法官所在法院的一名前首席法官，该法院的现任首席法官指定的两名在职法官。在最高法院内的审查小组包括：印度最高法院前首席法官，现任首席法官法指定的两名在职法官；调查委员会由监督委员会成立，但仅在审查小组建议应进行调查的基础上才成立此机构。

第四， 印度法官调查程序的保障。JAB要求调查委员会必须秘密展开调查，禁止参与法官调查的人员未经调查委员会的书面同意向外透露任何与调查或指控有关的信息。举报人和其他人作为证人、或任何身份参与到案件审查、调查中的，不论他是否想寻求个人信息保密，都应向监督委员会或审查小组或调查委员会作出保证：若没有监督委员会的书面准许，不对外泄露举报人个人姓名，所指控法官的姓名、指控内容以及其他涉案信息。三个机构按举报人的要求，对举报人的身份保密于法官，避免打击报复。所有涉及案件调查的文件、文章、记录也要被严格保密，除非有司法监督委员会的指令。

通过对JAB主要内容的分析归纳，结合整个法案来看，笔者认为，这部法律最突出的特征可被归纳为统一性、分权性、专业性。

首先，统一性。这是针对JAB关于法官行为规范和法官惩戒而言的，一方面，法官行为规范并不是凭空而来，而是遵循最高法院合议庭会议于1997年5月7日通过“司法价值重述”的基本原则所制定的行为标准和法律解释。另一方面，新增了轻微的惩戒措施，即对违反了相关规定，但又尚未达到免职程度的法官进行建议或警告处罚，可直接由国家司法调查委员会作出。这实际上是填补对法官指控事实不清、证据不足而不能对法官进行严厉处罚的情形的空白，从不予处罚到免职，甚至承担刑事责任，形成一个完整统一的惩戒链，以防止调查者或监督者滥用自由裁量权对法官做出极端的处罚。

其次，分权性。根据JAB的规定，调查程序中的三个独立机构分工协作，体现了印度法治一贯的分权制衡原则。任何人可按照规定的方式举报法官，由司法监督委员会统一受理，然后将每个指控转交给审查小组，每个人的举报必须经过审查小组的审查，无聊缠诉即刻被否决，只有表面证据成立的举报才能申请监督委员重新指派组成调查委员会展开实质、具体调查，并享有与民事审判法庭同等的权力。可见，能否对该名法官的指控进行实质审查由司法监督委员会和审查小组共同决定，以避免一方因报复或其他执意对法官进行调查。

最后，专业性。从JAB规定中不难看出，涉及法官责任的调查委员会或审查小组成员皆具有极好的法学专业背景，包括退休的法官，这是对审判经验的重视，具有专业和经验的意见相结合才能做出较为中肯且具有说服力的结论。此外，JAB中法官行为规范也是专业性的重要体现，每一种职业与身份都有自己的行为守则，这是加强法官自律和司法自治的主要途径[注]姚莉,杨帆. 法官自治、自律与司法公正[J]. 法学评论, 1999,(4).。

三、《司法规范与责任法(草案)》的评价

JAB自2010年制定公布以来，印度司法改革得以迅速推进，为其他国家司法责任制度的立法提供给了典范，但至今未通过人民院的审议颁布，说明仍存在未解决的问题，可谓瑕瑜互见。对于这部法律的评价也绝非赞扬声一片，而是褒贬不一。人们认为除了上述立法的特点之外，还应给予相应肯定的评价，包括：相比《法官调查法》，该法案首次在国内司法系统中允许个人向法官提出投诉；法官财产申报制度以法律的形式正式确定；司法责任制中的三个独立小组皆在《信息权利法》的保障下；自此，经过司法监督委员会的调查程序成为罢免法官的必要的或强制性的程序[注]Discuss, Debate and Deliberate Summary of Discussio in Academic Block—I “The Judicial Standards and Accountability Bill, 2010:Need, Significance and Drawbacks”[EB/OL].(2013-09-04)[2018-07-07].https://www.nliu.ac.in/manthan/firsttrim/nliu_manthan-6_the_judicial_standards.pdf.，等等。

在获得好评的同时，印度立法机关和司法机关的权力冲突，以及司法独立和司法责任之间的固有矛盾也尽显无疑，JAB也因此遭致尖锐的批评：

首先，该法案的“法官行为规范”虽然是遵循了最高法院提出的一般原则，但仍由立法者所制定，这显然打破了司法独立。司法独立已是法官职业化的题中之义，法官行为规范又是法官职业化的重要内容[注]陈光中. 比较法视野下中国特色司法独立原则[J]. 比较法研究, 2013,(2).，因此，法官行为规范也应符合司法制度独立的要求，不应由立法者干预(指导)法官应该如何做。另外，该法案中提到“摄像头全程监控”，也有学者指出违反了程序的保密性要求，让大众、媒体的参与也有可能损害司法独立。

其次，该法案的三个独立机构成员组成中，都包含有现任的最高法院或高等法院的法官，法院司法效率又因此降低。任何人可对法官投诉或指控，如果数量不断增多，上级法院被抽调参与调查的法官随之增加，审判案件的法官进一步减少，案多人少，司法效率自然而然降低。所以，上级法院的法官不但面临着案件审理的压力，还会不断被日常非审判事务缠身。

再次，司法监督委员会的组成也缺乏独立性和透明性。其一，委员会的司法人员由印度首席法官指定，而非司法人员和主席由总统在中央政府的推荐下指定，换而言之都是执政党享有过多裁量权决定人员组成，该方式不客观也不透明；其二，总检察长是印度中央政府法律办公室负责人，身为行政人员会偶尔作为案件当事人代表政府出庭，由其调查法官难免会有为了讨好法官而徇私的可能性。

最后，根据程序公正基本原则，该法案没有规定，在议会投票决定并向总统提出咨文，由总统对法官发出免职命令之后，被指控法官是否有权获得救济。尽管在1993年的判决中最高法院裁定，法官针对总统的免职命令可以寻求“司法审查”；第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第17条规定：“对法官作为司法和专业人员提出的指控或控诉应按照适当的程序迅速而公平的处理。法官应有权利获得公正的申诉的机会。”基于这个判决和联合国基本原则，法官是有权上诉到最高法院审查免职命令的。但委员会却指出法官不应该有上诉权，因为总统令具有最终的法律效力[注]PRS India.Final Brief for printing—Judicial Standards and Accountability Bill 2010[EB/OL].(2015-09-09)[2018-07-07].http://www.prsindia.org/uploads/media/Judicial%20Standard/Final%20Brief%20for%20printing%20-%20Judicial%20Standards%20and%20Accountability%20Bill%202010.pdf.。

四、《司法规范与责任法(草案)》的启示

印度和我国存在多方面的相近性:同为人口大国、二战后独立的“第三世界国家”、当前世界经济格局中的“金砖四国”以及“东方古国”。另一方面，在法治建设的路径选择上，印度和我国的差异则非常明显。然而，从功能论的角度出发，我国和印度对司法责任制的立法目标是一致的，因此，我们仍可借鉴印度立法中先进的地方。目前，最高人民法院在2015年9月发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，笔者结合上述分析，基于《意见》提出下列启示，以期对其修正：

(一)坚持我国特色司法独立是构建司法责任制的重要前提

受到英国和其他英美法系国家的影响，印度是三权分立的民主国家，印度《宪法》积极保障了司法独立的基本原则。自JAB的公布，印度法学界和法院实务界人士纷纷对司法独立和司法责任之间的平衡关系争论不休[注]Isha Tirkey, Judicial Accountability in India[Z], CCS Working Paper, No. 247, 2011.。这种司法独立基本原则是指立法和行政机关不能干涉司法机关的审判或裁决，还包括司法机关的司法自治，即司法机关应该享有制定法官的行为规范的权力、并独立、透明地遴选和惩罚法官。以JAB第17条规定为例，印度国家司法监督委员会的5名成员，其中3名法官，1名司法部长，还有1名社会杰出人士。鉴于此，大批异见人士提出：社会杰出人士的用语太模糊，这种模糊的判断标准实际上是根据行政机构的意见而定，有损司法独立的基本原则，应要求这名“杰出人士”必须是法律人(lawyer)[注]Discuss, Debate and Deliberate Summary of Discussion Academic Block—I “The Judicial Standards and Accountability Bill, 2010:Need, Significance and Drawbacks”[EB/OL].(2013-09-04)[2018-07-07]. https://www.nliu.ac.in/manthan/firsttrim/nliu_manthan-6_the_judicial_standards.pdf.。另外，来自同一法院法官有可能被选入到委员会后，极其容易徇私，有损委员会的独立和中立性，异议者一致指出应杜绝这种“兄弟法官”(brother judges)互相调查或弹劾[注]Pankhuri Agrawal, Judicial Independence and Accountability in the View of the Case in J. Soumitra Sen[EB/OL].[2018-07-07].http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1965200.。

然而，我国依法治国必须与党的领导相结合的原则决定了执政党不能对司法机关人员放手不管，按照大公务员体系的管理方式，党的组织部名义上对司法人员进行全员、全过程的管理。因此，我国特有的司法独立面临着如何处理党管干部和司法人员独立管理之间的关系，该问题也同样出现在最高院出台的《意见》中。如根据《意见》所设立的省一级法官惩戒委员会，试点地区的法官惩戒委员会同法官遴选委员会是合一的。以上海为例，上海于2014年12月在全国率先成立了“法官遴选(惩戒)委员会”，审议并通过了《上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程》(以下简称《章程》)。根据该《章程》，法官惩戒委员会委员分为专门委员7人和专家委员8人，专门委员由政法委、组织部、纪委等公务部门分管领导担任，专家委员由法学专家、律师等推选产生[注]卫建萍. 上海法官检察官遴选(惩戒)委员会成立[N/OL]. 人民法院报, (2014-12-14)[2018-07-07].https://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1506380.shtml.。一共15名成员，其中7名都是由行政职务的领导担任，虽然吸纳了足够的非法院系统人员，在一定程度上保障其公正中立性，但是该委员会主要是由政法委、司法改革领导小组牵头推动的，委员由政法委统一任命，就不可避免的带有行政色彩，其独立性和专业性难免遭到质疑。

当然，我们可以看到，这7名人员中多由纪检组副组长或者是党委副书记担任，旨在坚持党的领导，坚持走中国特色社会主义法治道路。也有学者指出：司法独立是司法机关“独立”与“受制”的统一，独立不难理解，受制就是要求依法办案，依照党领导人民制定的法律办案。在一定意义上，法律集中体现了执政党的方针、政策，司法机关内部也需要党组织的领导和监督[注]陈卫东. 司法机关依法独立行使职权研究[J].中国法学, 2014,(2).。所以，笔者建议，法官惩戒委员会应以实务经验丰富的退休或在职法官，或审判理论基础夯实的学者或研究员为主，可以专门委员会中拆分出以党政人员为主的“监督委员会”，以监督或监察法官惩戒或遴选的整个过程并提出建议，但不要参与最后报告或建议书的决定程序中。

(二)完善法官问责程序是落实司法责任制的关键问题

目前学界对“司法责任”存在两种含义说，广义说是指司法主体履行职责；狭义说是司法主体不适当履行职责后应承担的惩罚后果。早期多数观点对司法责任的机构也多限于责任追究层面，狭义的司法责任也可称作“司法问责”。最高法院的《意见》已经一改过去仅强调错案追究的结果模式，而以“法官行为”为标准，并区分了不同审判主体法官、审判委员会、合议庭等审判责任，最突出的亮点是我国首次在正式的法律文件中载明成立法官惩戒委员会。这是借鉴了职业化模式中专门独立的惩戒机构[注]陈瑞华. 法官责任的三种模式[J]. 法学研究, 2015,(4).，如印度JAB中设立的司法监督委员会，以处理对法官的投诉、举报并组织调查。

印度JAB的法官调查和惩戒程序规定得十分详尽，不但包括了三个独立委员会的构成和机构设置，还有各自权限范围、以及整个调查和惩戒系统是如何运作的、三个机构是如何分工合作的，都在条文中清楚载明。

相比之下，最高院的《意见》规定仅在第36条，以“法官惩戒委员会工作章程和惩戒程序另行制定”予以简单带过。虽然这种参照式的规定比比可见，但对被指控法官的调查制度和惩戒制度作为司法问责的关键一步，仍值得在该《意见》中详细规定，包括参与调查的机构及其各自分工的内容等。

故笔者认为完善法官问责程序的关键是要理顺法官惩戒委员会、法院、及其纪检监察部门之间的权限关系，比如把法官惩戒程序改造成法官惩戒委员会居中裁判，被审查法官同法院纪检监察部门形成对抗的三角格局形态，惩戒委员会作出的惩戒意见为有效的惩戒决定，即类似于印度JAB的分权模式。一方面，就目前《意见》或章程中，法官惩戒委员会可对相关案件进行评查并审议法官惩戒办公室提出的审查报告，其提出的惩戒建议由纪检监察部门进行参考。并没有根本上改变由纪检监察部门对法官进行处罚的模式。可见，惩戒委员会仅具有提出惩戒建议的权力，最终决定权还是在纪检监察部门手中。笔者建议，法官惩戒委员会主要从专业的角度对相关案件法官行为进行评判，纪检监察部门主要从法官是否遵守党纪、政纪来进行判断，然后根据惩戒委员会的意见作出最终惩戒决定。另一方面，在具体机构设置上，法官惩戒委员会在法院设置法官惩戒工作办公室，负责法官惩戒的日常工作。办公室负责评查当事法官所涉及的案件质量和协助查办法官其他违法违纪行为，向惩戒委员会提交办案过错责任与核查报告，仅由惩戒委员会审议并提出惩戒意见。因此，看似中立的法官惩戒委员会作出的惩戒意见很可能成为法院系统粉饰纪检监察部门处理决定华丽的“外衣”，或者推卸法官责任的“挡箭牌”，不仅起不到预期的作用，甚至可能影响法官责任追究的公正性。笔者建议，可赋予法官惩戒委员会意见一定的强制力。

(三)加强法官权利保障是完善司法责任制的基本条件

关于中国司法改革的次序问题，到底是先赋予法官以独立的权限和高配的待遇，吸引精英人才、形成良性循环，还是先实行严格责任和管理监督、确保现有法官恪守职责、赢得社会信任，是永无定局的争论[注]傅郁林. 司法责任制的重心是职责界分[J]. 中国法律评论, 2015,(4).。此次最高法《意见》的目标原则中“严格审判责任”已明确体现我国目前仍以承担责任为首。尽管最高法《意见》中对独任、审委会和合议庭进行权限和责任的划分，进一步理清“让审判者裁判、让裁判者负责”的审判责任具有进步意义，但在第25条规定“法官应当对其旅行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责”，可见，法官的责任比其相应的独立权限和权利保障、职业保障在步幅上多向前了半步。

就法官保障制度来看，印度JAB和最高院《意见》都确定了法官的豁免权和信息保密权。鉴于印度JAB已经详述整个调查惩罚过程，从投诉的受理，到对相关法官的审查和调查，再到决定的作出，都贯彻了程序参与原则，维护法官最基本的程序权利，关键是，对于被指控的法官应赋予申请回避、听证、申辩以及申请救济的权利等。遗憾的是，JAB未规定法官的申诉救济权，这使得该法案对法官权利的保护欠妥。就法官的职业保障规定来看，最高法《意见》和印度JAB尚未规定相关内容，在此不赘述。但可以肯定，职业保障按其当下的权限划分和问责分担也远不能匹配。

我国最高院《意见》的“正当程序原则”见于第35条规定：“当事法官享有知情、辩解和举证的权利”；第36条规定：“当事法官有权进行陈述、举证、辩解、申请复议和申诉”。这其实也是法官的身份保障，即除非有法定事由并经过法定程序，法官不得被免职、降职、不得降低工资待遇等。但是，还应在实践中结合各个部门机构进一步明确具体程序来保障权利的行使。

所以笔者建议，法官惩戒委员会应当举行听证。在法院法官惩戒办公室将案件审查报告及相关材料提交给惩戒委员会后，惩戒委员会应当举行听证会，而不是仅仅进行书面审查，就涉嫌违法违纪法官的相关情况进行听证，期间当事法官享有申请惩戒委员回避、举证、申辩并与惩戒办公室工作人员对质的权利，如果对于最后的惩戒意见不服，还可以申请委员会复议一次，在成立了上级法官惩戒委员会情况下，还可以申请复核。

值得注意的是，印度JAB第27条和第37条有关“法官调查和质询的程序都应根据1908年印度《民事诉讼法》裁决争议，并享有和民事法庭同样的权力……被指控法官建议主动辞职、被免职或被弹劾。”可见，法官责任追究形式和责任承担形式还应采用“司法化”。无论是在设立纪律法院的德国，还是在设立法官惩戒委员会的美国，或是由高等法院审理惩戒案件的日本，其构造均是司法化[注]王迎龙. 构建司法化的法官责任追究程序[J]. 政法论坛, 2016, 34(5):39.。只有司法化框架下才符合比例原则，更有利于法官权利的保护，对此，笔者建议我国法官责任追究和责任承担应以司法化形式，并载明于法条中，从而淡化行政处分的色彩。借鉴诸如印度对于违反行为规范或能力丧失的法官剥夺司法资格处理决定，比如暂时停止履行职务、建议主动辞职、剥夺司法职业资格等责任承担形式。

五、结语

完整的司法三要素是“独立—专业—负责”，故健全司法责任机制是司法改革必须解决的问题。如果能研究和借鉴发展中国家司法责任制度改革的经验，对构建符合我国实际的司法责任制将大有裨益。从微观层面看，印度通过立法构建起比较完善的司法问责程序(法官弹劾与惩戒程序)；从宏观层面看，维护司法独立是司法责任制的重要基础，印度以宪法或法律层次的法律规范对其加以规定。我国新一轮司法改革的部分思路，即实行严格的监督、责任制度，以及职业化的司法，与印度司法责任制度问题得出的经验与教训有重合之处。或许，与我国国情最为近似的印度可以作为一个司法改革的参照，在尊重司法权自身运行规律的基础上，建立更加科学而又符合中国实际的司法责任体系。