法律修订视角下环境民事公益诉讼主体问题探索

肖琪畅

(北京理工大学法学院,北京 102488)

一、法律修订时对环境公益诉讼主体资格的规定

近年来我国环境问题层出不穷、生态状况日益恶化，盲目追求经济利益最大化的经济发展方式的背后，更多的是对环境的污染、对生态的破坏。随着民众环境观念和生态意识的逐步增强，2012年《民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)大修时增设了公益诉讼制度，即第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014年修订的《环境保护法》也增设了环境公益诉讼制度，即其第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”2017年民诉法再次小修，专门针对检察机关提起民事公益诉讼的问题作出了规定，即在第55条内增加一款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《民诉法》的此项修订有条件地规定了检察机关的公益诉讼主体资格。至此，环境民事公益诉讼在立法层面得以确立。

但是，我国现有的环境公益诉讼制度仍有许多问题存在争议，其中如何确认原告的诉讼主体资格一直是环境公益诉讼制度中无法绕开的一道难题。从上述条文的规定来看，我国现行法律关于环境公益诉讼原告主体资格的规定有以下特征：

(1)规定的冲突性。《民诉法》规定的可以提起环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”，其中“法律规定的机关”特别规定了满足一定条件时的检察机关；而《环境保护法》所规定的可以提起环境公益诉讼的主体为“符合条件的社会组织”。两厢对照，环境保护法对公益诉讼的主体范围明显比《民诉法》要窄，即其仅赋予了某些组织以公益诉讼的主体资格，而没有赋予“法律规定的机关”以环境公益诉讼的主体资格。

(2)范围的狭窄性。尽管《环境保护法》“第五章信息公开和公众参与”中规定了公民有权依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护，也有权在发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为时向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报，即公民个人可以成为环境保护的参与者、监督者，也有资格成为污染环境、破坏生态行为的举报者，但公民个人却不能成为环境公益诉讼的提起者。

(3)内涵的模糊性。首先，《民诉法》规定的“法律规定的机关和有关组织”究竟包括什么样的机关和组织，指示不明。其次，《环境保护法》规定的“符合条件的社会组织”虽然对“条件”的设置较为明确，但各种条件对社会组织提起环境公益诉讼设置了极高的门槛，使许多社会组织有心无力。

可见，与学术界对扩大公益诉讼主体资格范围的态度不同，立法者目前选择了严格限制公民、社会组织之公益诉讼原告资格的立法模式。其所以如此，或许是不信任公民、社会组织之故：一方面认为他们缺乏能力、条件、实力，难以担当公益诉讼之重任；另一方面又认为他们会滥用公益诉权，进而背离公益诉讼制度设立的初衷。

不过要看到，我国环境公益诉讼是在环境问题日趋严重的情况下从国外引进的舶来品，我们可以将目光投向环境公益诉讼的理论基础，以期找到适合中国当前国情的具有中国特色的环境公益诉讼主体资格理论[注]刘汉天等.公民环境公益诉讼主体资格法理基础及路径选择[J].江海学刊，2018,(3)：213-218.。

二、检察机关提起环境公益诉讼的实践困境

自民诉法确定检察机关具有公益诉讼原告资格以来，环境公益诉讼不再无人问津，各地检察机关的踊跃加入使其一扫颓势——根据2018年6月最高检披露的数据，截至2018年4月，全国检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件近2万件[注]于平.环境公益诉讼，不只要检察机关“站起来”[N].新京报，2018-09-03(A03).。而检察机关进行环境公益诉讼，既可以以民事诉讼的形式单独提起，也可通过刑事附带民事诉讼的方式提起[注]据报道，近日，河北省晋州市人民检察院针对一起污染环境案件提起刑事附带民事公益诉讼，晋州市人民法院公开宣判被告人张某、王某在被判处有期徒刑的同时，共同赔偿晋州市环保局垫付的污染物处置费用108万余元。参见于平.环境公益诉讼，不只要检察机关“站起来”[N].新京报，2018-09-03(A03).。尽管检察机关提起环境公益诉讼在实践中有所发展，但总体来看，其仍然存在不少困难。

(一)检察机关提起环境公益诉讼的诉前程序存在一定问题

为了进一步提高司法效率，减少环境维权成本，检察机关在提起环境民事公益诉讼之前也有一定的诉前程序。在实践中这些前置程序也确实起到了避免公益诉讼案件过多、预防检察机关过度介入民事诉讼领域等作用。但是，我们也要看到，法律所设置的诉前程序也存在着一定问题。

1.公告期的设置与取证的时效性相矛盾。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”又，2015年通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条规定了检察机关提起环境民事公益诉讼所必经的两道程序，即：“(一)依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；(二)建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼”。人民检察院要想针对某项污染环境、破坏生态的行为提起公益诉讼，必须要经过30日的公告期。这期间没有法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼的，检察机关在确认不存在优先起诉的主体时才能够作为补充向人民法院提起环境公益诉讼。在另一个层面上，假如在这30日内，所谓“法律规定的机关和有关组织”对检察机关的督促或建议并不重视或是有心无力，那么有可能在这漫长的“等待期”中，原本的证据可能已经产生了极大的变化甚至灭失而失去证据价值，最终将影响到环境民事公益诉讼的提起和结果[注]杨欢等.民事公益诉讼诉前程序理论和实践探究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2018,(3)：60-66.。

2.诉前程序有时难以达到应有的效果并可能导致诉讼成本增加。督促、建议、支持起诉——检察机关履行诉前程序的方式主要表现为这三种，且多表现为纸上的督促意见书或者检察建议书。而面对当前呈现出复杂性、多发性、跨区域性、污染类型综合性等特征的环境污染、生态破坏事件，诉前程序的履行方式在不少情况下显得单薄乏力。如果检察机关对每一项污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为，都对有权提起诉讼的机关或组织逐一发送督促意见书或检察建议书，则必然会使检察机关及其工作人员疲于奔命，并增加财政负担。

例如，在盐城市检察院诉腾达化工等污染环境案中，首先，由大丰市(区)人民检察院向大丰市(区)环保局发出《检察建议书》，建议该局采取民事诉讼等法律手段，要求张某某等人对非法排放硫酸废水而造成的生态破坏、环境污染等承担民事侵权赔偿责任，但大丰环保局的回复是大丰乃至盐城市范围内没有符合规定条件的社会组织，而作为国家机关的环保局提起民事赔偿公益诉讼也不适格。在此背景下，经最高检批复同意，盐城市人民检察院就该案向盐城市中级人民法院提起民事公益诉讼。在盐城市中级人民法院公告期间内，中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)申请作为共同原告参加诉讼。在盐城市中级人民法院通知绿发会作为本案的共同原告参加诉讼后，因本案已有适格主体提起公益诉讼，经层报请示后，盐城市人民检察院决定撤回该民事公益诉讼起诉，并向盐城市中级人民法院递交了撤诉决定书。盐城市人民检察院撤回起诉后，根据绿发会的请求，作出了《支持起诉意见书》支持其提起环境民事公益诉讼[注]盐城市人民检察院.盐城市人民检察院支持公益组织起诉扬州市腾达化工厂、张某某等污染环境民事公益诉讼案[DB/OL].[2018-10-23].http://yc.jsjc.gov.cn/tslm.。该案表明：(1)在《环境保护法》第58条就环境公益诉讼主体资格设置了较高门槛的情况下，提起公益诉讼的适格主体难以找到。(2)检察机关履行诉前程序在实践中往往止步于督促法律规定的社会组织提起公益诉讼，而对有关国家机关提起环境公益诉讼的检察建议有时被国家机关拒绝而难以达到应有效果。另外，该案诉前程序的轨迹是：区检察院发出检察建议→没有发现适格的社会组织作为原告，区环保局也拒绝提起环保公益诉讼→经最高检批准后盐城市检察院提起公益诉讼→受诉法院公告→公告期间内绿发会申请作为共同原告参加诉讼→经批准盐城市检察院撤回所提起的民事公益诉讼→盐城市检察院支持绿发会提起环境民事公益诉讼。这一过程繁杂、反复，既浪费了司法资源，又给了污染者拖延诉讼的机会，还可能增加证据毁损灭失的风险。

(二)其他因素对检察院提起民事环境公益诉讼的干扰

在一些地方，检察机关提起环境公益诉讼还受一些其他因素的影响。

1.检察机关提起公益诉讼的司法资源紧缺。首先，人力资源不足。检察机关公益诉讼自试点以来至今约三年，此前主要负责监督民事行政审判的民事行政检察部门也还在公益诉讼的道路上探索，其在实践中积累的经验还不甚丰富，没有形成相应的理论体系也就难以批量性地培养检察公益诉讼专门人才。且检察官少有跨环境专业的知识背景，面对环境民事公益诉讼中层出不穷的专业性事项恐怕力不从心。收集专业性证据的难度相当大，提起公益诉讼也就对检察机关的司法资源有巨大的消耗。其次，规范资源不足。环境公益诉讼针对的污染环境之行为，在实践中往往有着复杂的多层次的影响。检察机关为了获取证据、查明事实，需要进行现场勘验、调查取证、询问证人等。而规范这些程序性问题的法律规则明显不足，已有规则则显得粗陋和过度原则化，欠缺具体性、实操性。这在一定程度上也会影响检察院提起民事公益诉讼的积极性[注]张明哲.检察机关提起环境民事公益诉讼制度反思——以检察机关职能的特殊性为切入点[J].东南大学学报(哲学社会科学版)，2017(19卷增刊)：94-99.。

2.跨区划损害和地方保护主义加大了诉讼难度。造成生态破坏、环境污染或资源受损的侵害行为通常并不会仅仅发生在一个行政区划内，跨区划的环境侵害行为比比皆是。如果仅由受侵害行政区划之一的检察机关提起民事公益诉讼，则势单力薄，调查取证、监督整改的能力势必大打折扣。公益诉讼很可能会因为外地行政机关的过度介入与干预而不了了之，也就难以保证环境公益诉讼的程序正当性和结果的公正性。最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林认为完全按行政区划确定管辖是不符合环境资源案件特点的[注]李豪,周斌.跨行政区划管辖环资案避免地方干预[N].法制日报，2017-07-14(03).。因此，近年来，最高人民法院和部分高院推行跨行政区域设立环境资源专门审判机构以弱化地方保护主义。这种力图避免地方保护主义的集中管辖制度可在一定程度上减轻检察机关提起民事公益诉讼时所面对的地方保护主义的压力。

此外，检察机关提起民事公益诉讼还可能受到多一事不如少一事的履职思维的局限以及案多人少的现实矛盾的阻碍，而这并不是简单扩张检察机关规模就能够解决的。环境公益诉讼不只要检察机关“站出来”，民间力量也要发挥在环境公益诉讼中的作用。

三、社会组织提起环境公益诉讼困难重重

(一)范围过窄的社会组织难担提起环境公益诉讼之重任

总结各国环境公益诉讼经验，中坚力量并非作为法律监督者的检察机关，更多的公益诉讼反而是由民间力量自愿发起。只有当涉及重大的国家或社会公共利益时，或当个人、社会团体不愿、不敢、不能向人民法院起诉时，检察机关才会站出来承担公益诉讼之责，相当于承担着一个补充诉讼的作用。

对照于此，我国环境公益诉讼中民间力量则显得“寒碜”。《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”据此，符合一定条件的社会组织确实获得了提起公益诉讼的法律授权，只不过这种社会组织数量比较稀少。据报道，目前，全国上下仅有700余家符合上述门槛条件的环保组织具有环境公益诉讼主体资格。而这区区的700余家社会组织却要面对无时无刻不在发生的生态破坏与环境污染事件，并且在高难度的环境公益诉讼中诉讼顺位上还位列检察机关之前，不免负担过重。而且事实上在这700家组织中提起环境公益诉讼的也为数不多，大多数环境公益诉讼的原告都由自然之友、中华环保联合会、绿发会三家规模较大的环保公益组织来充当[注]李阳.700余家环保组织仅提起3起公益诉讼[N].人民法院报，2015-3-14(06).，高诉讼难度、长审理周期、贵诉讼成本等压力就更加明显。

(二)不合理的费用负担与激励机制的缺乏严重影响社会组织提起环境公益诉讼的积极性

公益诉讼很重要的一个特点就在于其公益性、奉献性。这也为《环境保护法》第58条第3款规定所肯定：“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”而为保护公共利益提起公益诉讼耗费大量人力、财力、物力后，能否获取除经济利益外的其他形式的奖励？这在当前的立法领域中完全是空白的。这就容易形成一种矛盾：一方面希望社会组织为维护社会公共利益针对污染环境、破坏生态之恶劣行为积极提起环境公益诉讼，另一方面，又规定社会组织在公益诉讼中不得牟取经济利益，同时也不规定其他激励机制。这就使得资金不足的社会组织难以承担起环境公益诉讼的经济成本。社会组织怎么有能力又怎么有积极性去提起公益诉讼以维护社会公共利益？不同于检察机关有一定国家资金的支持，社会组织在公益诉讼中常常受诉讼费、律师费、鉴定评估费等费用的束缚。环境公益诉讼更是由于其专业性而成本不菲：调阅卷宗、联系环保部门到污染现场实地查看、委托专家或专门机构检测及评估、鉴定等等，都需要支付相关费用，有时甚至会出现所出甚靡而所获甚微的情况。如在震惊国人的“常州毒地案”中，败诉的两个环保公益组织“自然之友”和“中国绿发会”在一审中被判承担189万元的案件受理费[注]李玉坤.首起公益组织环保诉讼败诉案“常州毒地”案原告被判“天价诉讼费”[DB/OL].[2018-09-21].http://www.sohu.com/a/125467417_355208.。

我们不能理所当然地期望社会组织在入不敷出的条件下提起环境公益诉讼，而这将导致检察机关诉前程序中30日“等待期”的空转。

(三)行政干预阻碍社会组织提起环境公益诉讼

由于行政机关和社会组织在地位上、力量上的不平等，一些为了保护当地高污染、高能耗的缴税大户、就业大户的地方政府可能向辖区内的社会组织施压，迫使其撤回起诉，即使是最终提起了诉讼，也难以排除行政干扰而达到保护环境公共利益的目标。此外，一些地方性环保公益组织在性质上具有浓厚的行政色彩，容易与地方保护主义达成妥协而异化公益诉讼的提起。

四、公民被排除在环境公益诉讼主体范围之外

对于公民个人能否作为环境公益诉讼原告的问题，学者们有着截然不同的理解。国内的主流观点是基于对防止滥用诉权和诉讼经济效率的考虑而将公民个人排除在环境公益诉讼原告之外。但是我们要看到，公民被排除在环境公益诉讼主体范围外也存在一定的负面影响。

(一)公民个人被环境公益诉讼拒之门外一定程度上有违公众参与的原则

环境诉讼的公益性体现在诉讼所涉的“社会公共利益”，基本上会和每一个作为社会单位的公民产生直接或间接的联系。但在环境保护治理体系中，政府担当着环境保护与污染治理的“保护者、管理者”角色。由于公众的实际参与权、表达权、监督权等权利并未得到充分的保障，公众实际上被看成环境污染之被动的“受保护者”。虽然要求司法机关公开庭审过程与判决结果、征求公众意见等法律规定为公民参与开了一扇门，但只有少数公民走进这扇门参与到环境保护管理与监督中去。社会组织虽说也可以看作是公众参与的一种特殊形式，但究其根本并不是公民直接参与监管过程，这就使得环境公益诉讼中的公众参与原则流于表面。

(二)公民个人不能成为环境公益诉讼主体可能动摇群众基础

在人类活动越发频繁的城市与农村，一旦环境遭到任何时间任何地点任何种类和形式的污染或破坏，就会有不特定的个人或群体成为直接或间接的受害人。即使是某些不可见的空气污染，人们也可以说自己是直接的受害者——环境被破坏的后果最终都将由公民个人承受，也就可以说公民在环境法律关系中是最小单位也是最终的利害关系人。当生态遭到破坏、资源遭到损害时，公民都应当具有就自身具体的损害通过诉讼寻求司法保护的权利。如果将受害公民的损害排除在诉讼标的外，令其另行寻找“直接私益”的救济渠道，一方面增加公民自身和司法机关的诉讼负担，另一方面公民有可能对国家司法机关产生不满情绪，动摇民事环境公益诉讼的群众基础。这从长远上看不利于公益诉讼的发展，也不利于保障公民的合法权益。

此外，环境质量决定着公民的生活质量，环境污染与生态破坏直接牵动着每一条关注自身健康权与财产权的公民的神经，因此生活在各地区的公民对环境保护具有较高的主动性，是发现环境公益诉讼案件线索的第一手来源。堵住公民的环境公益诉讼之路将使这些线索走弯路，从公民再传达到行政机关和检察机关的时间耗费也许将可能错过取证的最佳时机而导致诉讼结果不尽如人意。

五、推动环境公益诉讼发展需要完善起诉主体制度

(一)完善检察机关提起民事公益诉讼制度的建议

在未来的环境公益诉讼发展进程中，首先，要让各地基层检察机关参与到公益诉讼中来。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条第1款规定：“市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”这表明，基层检察机关是不具有公益诉讼起诉人的主体资格的。而基层检察院数量多，人员也相对较多，距离案件事实发生地较近，如果赋予其公益诉讼起诉人身份，有利于发现案件事实、及时收集相关证据。基层检察机关参与公益诉讼，不仅仅是其自身提起环境公益诉讼，还包括支持社会组织起诉、加强与环保行政机关的联系等方面，并在提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等过程中发现问题并探索方法，以积累更多的公益诉讼经验。

其次，要增订和细化检察机关提起环境公益诉讼的具体规则。根据实践经验来不断补充和细化检察机关督促起诉和支持起诉的具体操作规则，在保证检察机关诉讼后位性、兜底性的基础上充分利用公告期的30日固定证据，防止证据毁损灭失而不利于公益诉讼。此外，基于时间成本与证据时效性的考虑，在诉前程序已经充分、合法地履行之后，如果检察机关提起公益诉讼后，辖区内又出现了符合条件且愿意提起公益诉讼的社会组织，则可考虑让该社会组织直接作为共同原告参与诉讼，而不必让检察机关撤诉后再支持新的社会组织另行起诉，以避免时间成本的大量耗费而提高诉讼效率。

再次，在互联网技术极速发展的时代背景下，检察机关可以充分利用网络、新媒体平台等科学技术向符合法律规定的适格主体发送督促或建议书。南京市人民检察院已经率先尝试通过全国媒体公告履行诉前程序的方法并取得了一定成果。除此之外，还可以将每一个社会组织登记的信息进行全国联网并实时更新，每一个检察机关在预备提起诉讼之前都可以通过数据技术筛选出符合地区实际的适格主体从而有方向有目标地履行诉前程序，而不致让诉前程序无效空转[注]吴海潮、胡公枢.检察机关提起环境民事公益诉讼的问题检视[J].中国检察官，2018,(2)：41-48.。

最后，在深化监察体制改革，构建新的国家监察体系的背景之下，检察机关公益诉讼的职能必将强化，检察体制及其内设机构的改革也将因此而有所推进。如前所述，污染环境、破坏生态的行为往往具有跨行政区划的特点。适应于此，就需要把民事公益诉讼提上跨行政区划的管辖制度改革。相应地，最高人民检察院或省级人民检察院就可指定一些检察院专事公益诉讼工作，进而让环境民事公益诉讼跳出地方保护主义的怪圈。

(二)完善社会组织提起环境公益诉讼的相关制度

首先，放宽有关社会组织的条件以鼓励其提起环境公益诉讼。考虑到当前符合法律规定的社会组织数量少，有的地方甚至缺乏相应社会组织的实际情况(例如，据湖南省人民检察院民事行政检察处某负责人介绍，整个湖南省只有两家社会组织符合环境公益诉讼原告的条件)，且滥诉问题并非社会组织在环境公益诉讼中的主要矛盾，若一味地坚持高诉讼门槛，只会冷却社会组织提起公益诉讼的热情，让起诉不足的问题越来越严重。而这又反过来在一定程度上加剧了污染环境、破坏生态。基此，国家和政府应当帮助建立或支持发展更多的适格社会组织，同时也可以在严格审查的基础上允许一定数量的社会组织之间彼此合作。让更多的社会组织或单独或合作提起环境公益诉讼，将更有利于推动这一事业的发展。

其次，减轻诉讼成本并建立激励机制。社会组织参与公益诉讼成本过高，也并非没有解决的办法。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已有所尝试。例如，该解释第33条：“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”社会组织的诉讼费用，可以享受“缓减免”。第22条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”如果在环境民事公益诉讼中原告败诉了，其所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从生态环境修复费用等款项中支出。但是这些规定由于缺乏配套的操作细则，往往成为一纸空文；并且这些规定还只停留在司法解释的层面，其效力有限，因而难以真正落实到诉讼实践中。为了解决这些问题，有关部门还应当细化配套措施，进一步完善环境公益诉讼案件适用的法律制度体系，为民间力量提起环境公益诉讼提供一套强有力的“诉讼指南”。如：为社会组织简化登记注册程序，提供法律咨询，为符合条件的社会组织报销诉讼、评估费用，将部分赔偿款项作为组织参与环境修复或组织公益活动的运作资金等[注]崔爱鹏.社会组织提起环境公益诉讼的困境与出路研究[J].学习论坛，2017,(9)：76-80.。相信在免去了这些后顾之忧以后，社会组织将在环境公益诉讼中作出富有特色的贡献，让越来越多的环境污染、破坏生态的行为人为其违法行为付出沉重代价，并以广泛的群众力量震慑潜在的污染者。

(三)赋予公民提起环境公益诉讼的原告资格

在我国当前环境污染、生态破坏较为严重的情况下，我们如果仍然因为担忧加重法院的负担或者忧虑公民滥用公益诉权而抑制公民的原告资格，恐怕只会使得行政机关、检察机关以及法律规定的有关组织承担越来越重的起诉责任。环境污染问题一旦需要进入诉讼程序，往往已经相当严重，已造成无法及时修复的环境损害。

反对公民作为公益诉讼原告的学者一般将防止滥诉作为理论支撑。不过确立公民环境公益诉讼制度的国家不一定就会出现滥诉的情形。例如，即使是在公民平等意识、维权意识和环境意识十分强烈的美国，在过去三十多年的诉讼实践中也并没有出现严重的滥诉[注]〔14〕洪泉寿.域外环境民事公益诉讼原告资格制度[N].人民法院报，2018-06-08(08).。而且原告资格的拓宽并不意味着所有公民都要真正成为原告在法庭上与污染者或生态破坏者进行对抗，毕竟诉讼是需要成本的，人们一般不会贸然地、不计成本地提起诉讼。公民获得环境公益诉讼原告资格，仅仅指公民有资格、可以请求人民法院保护其受到污染环境、破坏生态行为所侵犯的合法权益[注]刘汉天、刘俊.公民环境公益诉讼主体资格法理基础及路径选择[J].江海学刊，2018,(3)：213-218.。

在域外的实践中，有着许多赋予公民以环境公益诉讼原告资格的成功经验。其中，美国允许任何公民提起环境公民诉讼。它采取“事实上的损害”这一标准，只要起诉人能证明所诉行为造成其“事实上的损害”，且这种损害(既包括经济利益的损害，也包括美学、环境、休闲等非经济利益的损害)是具体的和实际的，就赋予其原告资格，就可以提起环境公民诉讼。更为具体的《清洁水法》中将公民界定为“其利益已遭受到或可能遭受到不利影响的个人或人们”、《资源保护和再生法》中将“人”界定为“个人、信托机构、公司、合资公司、法人(包括政府法人)、合伙、社团、州政府、市政当局、委员会、州政府机构、任何州际法律实体(包括所有的部门和机构)和美国联邦机构”。在同为亚洲国家的印度，公益诉讼也放宽了对诉讼主体资格的限制，任何个人和社会团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系〔14〕。因此我们可以类推，在现代中国建立公民环境公益诉讼制度在实践上具有可行性，完全不必担心会有大量的公民滥用公益诉权。

随着公民个人素质的日益增长，对于公民环境公益诉讼，既不能一味拒绝，也不能全部放开，而应当在一定的限制条件下规范、有序、依法推进。此种限制，首先应当来自于公民的身份。为给无限扩张的原告资格划上边界以避免滥诉，要求提起公益诉讼的公民必须是实际与环境损害有直接或间接利害关系的人。其次应当给公民提起公益诉讼设置前置程序。美国《清洁空气法》就给公民定下了60日的等待期。我国也可以参考这一规定设置公民起诉的诉前程序，即要求公民在提起诉讼前须先以明示的方式联系被诉行政机关、被诉污染企业，要求其履行应有的职责或责任，在一定的等待期内没有获得满意的结果的才可以提起诉讼。但紧急情况下的环境污染或生态破坏行为例外，可以直接向法院起诉，并根据现实需要请求法院采取保全等措施。最后是限制其处分权。对于公民担当的公益诉讼人，为防范利己主义或私益因素对环境公共利益的影响，一般应只能赋予有限的诉讼权利，排除其和解权、撤诉权以及对损害赔偿款项的处分权[注]闻雯.公民提起环境行政公益诉讼的合理性研究[J].三峡大学学报(人文社会科学版)，2017,(3)：121-122.。也许在降低诉讼门槛之后，法院收到的案件固然会增多，但权衡其与环境破坏之后再治理的成本，赋予公民个人以公益诉讼原告身份的结果也就不言而喻。

在给公民原告加上各种限制的同时，也要考虑到环境公益诉讼的专业性、复杂性与高消耗性。在资格放开的新鲜感与热度褪去后，如果缺乏持续的热情激励机制，一般社会公众大多会失去对环境公益诉讼的兴趣与关注。即使积极采取行动可能会保障或增加社会公共利益，但当行动获得的利益与自身直接相关的部分远远小于自身因此而付出的时间、物质和社会成本时，个人一般不可能作出最大努力。因此还要同步建立配套的激励制度鼓励公民积极维护社会公共利益。这些激励机制包括表彰、奖励、宣传胜诉公民公益诉讼人以补偿其付出的诉讼成本，诉讼、鉴定、评估等费用由败诉方承担，环保公益基金组织资金支持以及环境公益诉讼律师费用减免等等[注]王丽萍.突破环境公益诉讼启动的瓶颈：是个原告扩张与激励机制构建[J].法学论坛，2017,(3)：89-96.。

五、结语

让污染者买单，让破坏者治理。我国环境公益诉讼要想真正达到这样的目标，不让生态环境损害赔偿打折扣，除了要让更多的地方检察机关“站起来”将针对污染者的诉讼进行到底以外[注]于平.环境公益诉讼，不只要检察机关“站起来”[N].新京报，2018-09-03(A03).，还需要给一定的社会组织以强有力的后盾支持。只有打消了它们的种种顾虑，才能让它们在进行环境公益诉讼时更加尽心竭力，一心为社会公共利益服务，才能让公益诉讼在更多的地方开花结果，也才能守护好我们的绿水青山，达到“绿水青山就是金山银山”的最终目的。此外，公民之环境公益诉讼主体资格的扩张是一个缓慢的过程，不应当强求在立法上马上全面放开，而应当是在考虑到环境问题的急迫性并配合对公民环保知识、法律素质的提升速度有梯次地引入公民主体，同时稳定检察机关、社会组织的原告地位。在初期我们可以将赋予公民提起环境公益诉讼的权利作为对检察机关、社会组织提起环境公益诉讼的补充。在检察机关迫于某些压力或其他原因对环境违法行为不起诉，社会组织也不愿起诉，出现无人起诉而让环境违法行为得不到追究、环境安全得不到保障的情况时，被赋予环境公益诉讼原告资格的公民就可以挺身而出，以补救起诉主体空缺时诉讼无法启动的问题，从而达到切实保护环境公益的目的。