对“互联网+”时代政协网络议政远程协商的思考

陈 旭 辉

（四川大学 法学院， 四川 成都 610207）

一、引言

在2018年国庆，全国政协举办了首次网络议政、远程协商会议。随着“互联网+”时代的到来，网络社会逐步形成，甚至与现实社会并驾齐驱，形成并行的“双层社会结构”体系。互联网成为舆情表达的全新空间，成为各界反映民声、收集民情、集中民智的重要平台，网络民主逐步走入各级政协组织的视线之内。

政协网络议政、远程协商的发展由来已久。2008年，时任国家主席胡锦涛在人民网与广大网友进行互动，开启了中国网络问政的新纪元。2011年是“中国政务微博元年”，越来越多的政府部门陆续开通官方微博，为网民广开言路。2014年2月，中央网络安全和信息领导小组成立，由习近平任组长，国务院总理李克强任副组长，凸显中共中央对网络发展的重视。2014年9月，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上首次提出要“探索网络议政、远程协商等新形式，提高协商实效”。2015年2月,中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。2015年3月，时任全国政协主席俞正声在政协第十二届全国委员会常务委员会工作报告中指出，要深入探索网络议政和远程协商等新形式，促进协商多层次、多领域，提高灵活性。同年6月，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，多次提及网络议政、远程协商，为人民政协在“互联网+”时代更好地发挥政治协商功能提供新思路。十九大以来，探索政协网络议政、远程协商更是成为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、发扬多党合作和政治协商制度优势的重要举措。2019年3月，全国政协十三届二次会议新闻发布会上，新闻发言人郭卫民表示，网络议政已成为政协委员履职的新方式。[1]

二、网络议政与远程协商的含义辨析

中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，在“进一步完善政协协商”中指出：“更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式。”[2]《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中指出：“整合现有网络资源，探索网络议政、远程协商等新形式。”[3]从以上文件可以看出，网络议政和远程协商是与专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等协商方式并行不悖的新型协商方式。由于缺乏更加准确的理论界定，目前实践中出现含义混淆、使用混乱的情况，一些地方政协组织把在日常工作中开电话会议、视频会议作为完成网络议政、远程协商的方式，对其概念简单化处理。因此，确实有必要明确网络议政、远程协商的概念和运作方式。

从字面上看，网络议政与远程协商并非同一协商方式，但笔者认为，网络议政、远程协商应作为一种方式看待，是一体两面的新型协商方式。从整体来看，“人民政协网络议政、远程协商，是在中国共产党的领导下，政协各级组织、各参加单位、各专门委员会、各界委员和有关方面人士以及其他相关各方，充分利用互联网信息平台，围绕改革发展稳定的重大问题和关系群众切身利益的实际问题，在异地共同实时开展协商议政活动，以汇集民意、化解分歧、达成共识、影响公共决策、协调不同利益关系、引导有序政治参与的一种新型协商民主形式”[4]。具体而言，当人们提及“网络议政”，更多强调的是人民群众以网络为平台，广泛参与，建言献策，即在网上征集群众意见、协商议题、与广大网民进行网络互动。而当提及“远程协商”时，则更偏向于强调突破时空界限，以互联网联通各地委员，进行视频会议。二者的本质都是“互联网+”时代以网络为手段的新型协商形式，因此不宜将其认为是两种协商形式，而应该是有机统一的整体。

三、政协网络议政、远程协商是“互联网+”时代的必然选择

2019年是人民政协成立70周年，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是马克思主义政党学说、统一战线理论与中国国情相结合的伟大创造。代表各个阶层利益、实现民主最大化的人民政协在新中国成立前就已存在，其组织、结构、工作方式随着时代的进步也逐步趋于完善。随着互联网时代的到来，以互联网为媒介实现人民政协与广大网民的联通，势必成为协商民主未来的努力方向和必然选择。网络议政、远程协商对新时代的政协工作具有重大意义。

（一）网络议政、远程协商拓宽政协的群众基础

截至2019年6月，中国网民达到8.54亿人，比2018年增加2598万人，互联网普及率超六成，达到61%。同时，手机网民规模达到8.47亿人，网民使用手机上网的比例高达99.1%。我国网民呈现逐年上升趋势，可以说，全国总人口中网民占绝大多数。

政府信息公开不充分、政协委员联系群众不密切形成的“信息鸿沟”长期阻碍着政治协商工作的开展。网民呼声是人民呼声，网络议政、远程协商在很大程度上能缩小政协委员与群众的距离。网络议政、远程协商，以互联网为平台，汇集网民智慧、征集网民意愿、凝聚网民力量，打破传统的线下意见征集模式，为广大网民参政议政提供更加便捷的渠道，从而打下坚实的群众基础，也给政协带来更多“新鲜出炉”的一手信息，实现政协民主性与网络开放性的辩证统一。

（二）网络议政、远程协商提高政协的工作效率

“互联网+”时代的信息传播特点集中体现在即时性。微博、QQ、微信等的广泛运用，使得广大网民能够更加便捷、有效地获取和表达信息。截至2019年6月，我国297个地级行政区开通“两微一端”等新媒体传播平台，总体覆盖率达88.9%，在线政务服务的用户高达5.09亿人次，占整体网民的59.6%。“长期以来，政协委员肩负‘一岗双责’，深感参政工作和业务工作矛盾冲突”[5]，政协委员基本没有时间集中听取群众意见。网络议政、远程协商的出现使得政协委员可以充分利用碎片化时间，随时随地关注广大网民心声，吸纳群众意见。而政协委员对意见、呼声的即时处理，有助于激发社会各界人士参政议政、建言献策的热情，从而达到上接天线、下接地气，集众智、汇众力、凝共识的效果。

（三）网络议政、远程协商打破协商时空距离

网络议政、远程协商的意义不仅在于扩大协商主体，提高协商效率，更在于它充分发挥“互联网+”的沟通优势，创新履职方式。一条网线联通全国，一块屏幕展示未来，全国各地的政协委员们通过手机、电脑联结在一起，突破时间与空间的界限，天南地北的委员在同一块屏幕下共商发展大计。

“网络议政、远程协商的一场专题议政会议时间跨度可长达20多天，这是传统的协商议政会议形式所无法企及的。”[6]2018年10月24日，全国政协举行第一次远程协商活动，商讨如何优化营商环境，促进民营经济发展。本次会议由北往南横跨北京、浙江、湖南、广东四大会场，共有13位委员以手机连线方式发言，位于北京主会场的大屏幕上实时动态切换画面，屏幕下方滚动播放其他委员的实时观点，前后共有800余位委员通过移动履职平台开展在线互动。不久前召开的全国政协远程会议上，北京、河北、吉林、河南、海南5个会场，200多名委员实时参与，有效破解“京外委员履职不便”难题。全国政协把握时代脉络、抓住发展机遇、发挥互联网思维、破解时空难题，是新时代政协履职的重要尝试。

四、网络议政、远程协商虽前景大好但尚有不足

近年来，部分地方政协创建相关网站，开通公众号，电子政务工作取得长足进步。但仍要看到，人民政协网络议政、远程协商为畅所欲言提供便利、积累宝贵经验的同时，也存在着一些不容忽视的问题。

（一）部分委员缺乏培训，思维固化

自2015年首次提出网络议政、远程协商至今已过四年，部分政协委员和政协工作人员仍未重视网络议政、远程协商在新时代政协工作中的作用。部分同志满足于固守“老办法”、“老模式”，不愿主动拥抱互联网，有的同志因缺乏系统培训，不善于利用网络，导致一出现负面评价就半途而废，闭关自守，远离新事物，视网络为洪水猛兽，唯恐避之而不及。甚至还有不少县级政协委员不会使用微信、微博，亟待系统培训。

（二）地方政协资金匮乏，技术落后

人民政协网络议政、远程协商背后靠的是强有力的技术支持，以及雄厚的资金补助。从现状来看，网络议政、远程协商主要是中央层面主导，一些经济较发达地区响应。要想实现政协委员的互联互通，维护政协网站的有效运行，离不开大量的人才储备，目前，基层政协组织既无人才储备也无专项基金，技术短板明显，对于网络议政、远程协商有力无心。

（三）程序运行欠缺保障，制度缺失

目前，网络议政、远程协商主要集中在实践层面，缺乏对实践经验的提炼总结。从中央到地方尚未出台系统规范的网络议政、远程协商管理办法或工作细则，对于何时开展远程协商，如何进行网络议政等问题分歧较大，各地政协自主性过强，制度构建严重落后于实践探索。总的来说，网络议政、远程协商尚处于初级阶段并缺乏常态化监督机制，各地政协仍是以“自办自管”、“单打独斗”为主，质量和效果参差不齐。

五、网络议政、远程协商虽任重道远但虽远必至

在可预见的未来，网络议政、远程协商将成为新时代发展社会主义协商民主的重要一招，有利于培养公民的政治意识，营造良好的社会氛围，以主人翁的姿态主动参与国家的发展和建设。下一步，必须有针对性地开展政协工作，坚持正确的道路与方向，在“互联网+”中抢占先机，破敌制胜。

（一）完善制度，建立标准

“建立可操作的工作办法，为开展网络协商提供制度化保障，是开展好相关工作的基础。”[7]坚持以宪法、政协章程为依据，探索建立网络议政、远程协商常态化制度，推动其向制度化、程序化发展，充实网络议政、远程协商的各项指标。

具体而言，在网络议政方面，各地应根据本地区实际情况，探索出台《政协网络议政管理办法》，规定网络议政的平台，确定网络议政行为规范、协商程序，设计科学的发言互动流程，落实委员网络议政责任，制定网络议政工作评价标准，以群众反馈、满意度评价、委员互动情况等指标进行定期考核，对考核不合格的委员予以督促或批评，确保及时回应网民呼声。正如学者指出：“回应性是责任政府的一项重要属性。责任政府作为一种理想的政府模式，表现为对公民与社会的需求能迅速且有效地回应，具有良好的公共需求导向的公共服务能力。”[8]在远程协商方面，明确远程协商的次数或频率，例如，规定每半年举办一次或按季度举办远程协商会议，规定特殊情况下的临时会议制度，明确会议主持、议题征集等程序事项，确保各项活动有序、高效铺开。

（二）培养人才，合作共赢

针对网络议政、远程协商平台建设缓慢，政协网站运营不当等问题，从内部看，要加强网络技术人才培训，对年轻的、有兴趣的政协委员、政协工作人员，免费开设互联网培训班，定期组织集中学习，同时主动联系新媒体行业中的有识之士，争取吸收更多的新媒体从业人员进入政协工作，或成为政协委员。

在外部，推动网络议政、远程协商，打造“智慧政协”离不开互联网企业等社会力量的参与和帮助。杭州互联网法院的建立依托阿里巴巴的技术支持，各地政协可以借鉴互联网法院的发展模式，与当地互联网公司合作，共同打造、推广政协版手机APP。“最重要的是‘与民众的沟通’，通过政协版手机APP可以让普通民众在APP中留言、提案，向政协委员投诉和建议，表达自己的诉求和寻求帮助。除此以外，积极发挥手机APP的便捷、快速功能，将政协协商民主向手机网络延伸，通过政协版手机APP，实现政协机关和委员直接与普通民众的‘在线直接交流’，解决民众问题和疾苦，从而实现最大化的协商民主。”[9]

（三）防止数据孤岛，打造政协智库

我们应不再满足于传统电子政务，“互联网+”时代事实上就是“大数据时代”，而“在大数据时代，新的分析工具和思路为我们提供了一系列新的视野和有用的预测，我们看到了以前很多不曾注意到的联系”[10]。通过大数据的整合梳理能使我们发现事物的联系，从而准确预测社会走向。网络议政、远程协商不能仅仅停留在对互联网技术的运用层面，而应该对公众在政协网上平台、移动端手机APP中的身份信息、留言信息、浏览信息等进行大数据分析。为防止数据“孤岛”，应主动与人大、政府等数据库实时对接，实现信息共享，通过整合各方数据，为政协委员提供更加准确的社会预测，掌握不同社会阶层、年龄层的真实动态和社情民情。

同时，各地政协应与当地高等院校、企业、非政府组织保持经常性沟通，分别遴选政治、经济、文化、社会、生态专家，建立互联网政协专家智库，根据不同的协商议题，邀请不同的专家参与线下政协协商，或线上远程协商，定期发布年度政协智库报告，打造政协智库产品，提高政协智库的权威性和影响力。

（四）重视网络舆情，警惕群体极化

群体极化指的是团体成员刚开始对某一问题仅有一些偏向，但经过集体讨论后，最终走向极端的观点。这种现象在网络上更为突出，需警惕广大网民在网络上就政协某一热点问题集中讨论，但随着参与人数的增加，观点逐渐走偏，呈现越来越极端化的趋势，甚至引发群体性事件。这一群体较为冲动，价值观基础不牢，加之网络隐蔽性、虚拟性的特点，极易朝极端化、非理性化趋势发展，对网络议政、协商的有序性造成极大冲击。

参政议政是公民的基本权利，但是权利并非无边无际，需要有一定的规范对其进行约束，而不能仅指望参与者的自身理性与自觉。“亨廷顿曾指出，我们只能去要求一个在民意面前表现得更好、更得体的制度，而不能要求活在不正义之下的民众在受到伤害后，永远像绅士一样保持理性和矜持。因此，政府需要出台具体的规章制度去规范政治参与。”[11]探索建立网络协商责任追究制，其中落实网络实名制参与应是首要。某些组织和个人利用网络的隐蔽性，在网络议政中散布虚假信息、煽动情绪、混淆视听，损害人民的真实意愿。参与者在进行网络议政前需注册账号，绑定手机及身份证，保障协商的真实性，将责任落实到个人，防止别有用心之人对民主协商的破坏。

六、结语

互联网时代，人民政协网络议政、远程协商既是机遇也是挑战，更是时代赋予的重任。必须在做好顶层设计的基础上，根据各地情况层层落实，脚踏实地，展望未来。需积极推动实践，积累经验，提高新时代协商方式的质量和水平，充分发挥协商民主的制度优势。网络议政、远程协商从来就不是一蹴而就的通途，路虽远,行则必至；事虽难,做则必成。