民主党派民主监督的历史演进及内在逻辑

肖建平

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国国家制度和国家治理体系的重要组成部分。展现我国新型政党制度的制度优势，必须切实落实党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的精神，“贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制”[1]。同时，民主党派民主监督作为党和国家监督体系的重要方面，应与其他监督形式有机贯通、相互协调，确保形成监督有力的权力运行机制。本文旨在梳理民主党派民主监督的演进过程及其内在逻辑，推动中国特色社会主义参政党建设，促进民主党派民主监督在新时代展现新作为。

一、人民民主统一战线与民主党派的政治转向

解放战争时期人民民主统一战线的突出特点在于革命目标的转向。这一时期的统一战线，明确提出了成立民主联合政府，将政权建设提上革命日程，这也是解放战争时期乃至新中国成立后，中国共产党思考政权建设以及如何处理党际关系问题的发端。1947年，《中国人民解放军宣言》明确提出：“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府。”[2]这既是当时人民解放军的基本政策，也是当时中国共产党最基本的政治纲领。在同年的12月会议上，毛泽东作了《目前形势和我们的任务》的报告，再次强调指出：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。”[3]基于这一战略判断及政治纲领，中国共产党对待民主党派或民主人士呈现出更加鲜明的特征。在政治上，提出“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权”[4]，将作为中国民族资产阶级和上层小资产阶级的政治联盟的民主党派吸纳进新民主主义政权。在经济政策上，鉴于中国经济的落后性及民族资产阶级的进步性，在革命胜利以后，“必须允许它们存在”并承认“它们在整个国民经济中，还是不可缺少的一部分”[5]。

抗战胜利后，各民主党派与中国共产党一道，反对国民党蒋介石的内战、独裁、卖国政策，积极投身爱国民主运动。在国民党独裁政府的打击迫害下以及在与共产党的合作中，民主党派放弃了“第三条道路”或“中间路线”，绝大多数人接受了中国共产党的主张。1948年中共中央发布“五一口号”，号召成立民主联合政府。1948年5月1日，毛泽东在《给李济深、沈钧儒的信》中提出召开政治协商会议，“一切反美帝反蒋党的民主党派、人民团体，均可派代表参加”[6]。“五一口号”发布后，立刻得到各民主党派、各人民团体、海外华侨团体和无党派民主人士的热烈响应。1948年8月，毛泽东给各民主党派负责人和无党派人士复电，邀请各民主党派代表来解放区协商召开新政协事宜。1949年3月，民主人士相继北上解放区，共商建国大业。在中国共产党和各民主党派的共同努力下，新生的人民政权诞生了。

正如有研究者所言：“中国革命能胜利，解放战争能在1948年发生根本性的变化，是因为党把中间势力争取过来了。”[7]特别在解放战争时期，民主党派的政治转向对于中国新民主主义革命的胜利具有不可磨灭的贡献。如何处理好中国共产党和民主党派的关系，民主党派如何发挥民主监督作用是新生的人民政权必须面对的现实问题。

二、建国初期的民主党派民主监督

中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，构成了共产党和民主党派合作共存的宪制性规范。

1950年3月，第一次全国统战工作会议明确了“中共对各民主党派既要在政治和思想上以《共同纲领》为准则团结他们共同奋斗，同时又必须在组织上适当尊重他们的独立性，推动和帮助他们逐步前进”[8]的基本政策。民主党派以《共同纲领》作为自己的政治纲领进行组织整顿和自身建设。1956年4月，毛泽东在听取中共中央政治局扩大会议汇报时，提出了“两个万岁”的思想。同年，在《论十大关系》讲话，毛泽东提出了共产党同民主党派“长期共存，互相监督”的合作方针。这一方针的提出标志着共产党和民主党派进一步巩固政治共识。民主党派民主监督是人民当家作主的必然要求，是中国共产党接受监督、保持自身先进性的必然要求，也是民主党派的价值体现。同时，这一方针写入党的八大报告，明确了在社会主义制度下处理共产党和民主党派关系的原则，确立了民主党派的政治价值，明确了民主党派的民主监督职能。

从这一时期来看，中国共产党的政治报告和领导人论述，均强调民主党派民主监督作用的政治价值。从某种程度而言，这一时期中国共产党对民主党派工作以及民主党派民主监督价值和作用的认识，是对“窑洞对”的继承和深化。民主党派的存在及民主党派履行民主监督的职能，是当时我们党对民主理念的实践探索，是让人民监督政府的一种具体形式。就政治理念而言，这充分体现了中国革命及现实国情的具体要求。但是，在这一时段的政治实践中，民主党派民主监督的开展还没有制度性规范，其监督作用的发挥更多体现在民主党派主要领导人或民主人士的政治安排及参政议政活动中。同时，引导民主党派开展“思想改造运动”，向社会主义方向靠近，是这一时期民主党派组织建设的一个重要主题。民主党派组织体系不健全以及新中国政治制度建设尚处于摸索期，这两个因素叠加使民主党派难以以制度化、程序化、规范化的方式履行民主监督职能。在“八字方针”的范畴下，民主党派民主监督应该如何开展，具体内容和形式该如何确定，都处在摸索和建构的过程中。

三、改革开放以来的民主党派民主监督

十一届三中全会之后，统一战线进入新的历史发展阶段，掀开了民主党派工作的新篇章。在构建爱国统一战线的基础上，重新审视共产党和民主党派的党际关系模式，将这一关系加以制度化规范。民主党派民主监督工作则走上了制度化的轨道。

1982年，中共中央将“长期共存、互相监督”八字方针扩展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，成为新时期中国共产党领导的多党合作的基本方针，也是处理统一战线内部关系的重要准则。“十六字方针”再次确认了长期共存与互相监督的重要内涵。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次提出了“参政党”的概念。明确了发挥民主党派监督作用的总原则，一方面是坚持四项基本原则；另一方面是发扬民主、广开言路，支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议。

2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》作为新世纪新阶段民主党派工作的行动指南，进一步确认并完善了中共中央〔1989〕14号文件对民主党派性质的表述，再次强调了中国共产党与民主党派互相监督的必要性，明确了民主党派民主监督是政治监督的本质属性，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。该文件明确规定了民主党派民主监督三方面的内容，即宪法和法律法规的实施情况，重要方针政策的制定和执行情况，党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面。同时，明确了民主党派民主监督的六种主要形式。可以说，这一文件是民主党派民主监督发展的里程碑，它不仅对民主党派民主监督的性质定位作出了更科学系统的阐释，而且在操作层面上细化了民主党派民主监督的内容，规范了民主党派民主监督的形式，要求党委为民主党派履行民主监督职能提供保障措施，是改革开放新时期民主党派民主监督的行动指南。

从这一时期民主党派民主监督的发展来看，在科学把握民主党派性质地位的基础上，确认民主党派民主监督不仅仅是党际关系的范畴，更是我国社会主义监督体系的重要组成部分。在此背景下，民主党派民主监督工作在“执政党—参政党”的框架下得以开展起来。考察这一时期民主党派民主监督的演进与发展，一个鲜明的特征就是制度化建设，以制度建设规范民主党派民主监督工作，相较于新中国成立初期的探索而言，体现了开拓意义的理论创新和落实层面的实践创新。

四、新时代的民主党派民主监督

2013年2月7日，习近平总书记在党外人士迎春座谈会上首次提出了“中国特色社会主义参政党”的概念，这是对民主党派性质定位基础上的又一次理论创新，为新时代民主党派加强自身建设和履职尽责指明了方向。从这个意义上来讲，民主党派民主监督乃是中国特色社会主义的组成部分。在以习近平同志为核心的党中央治国理政的过程中，随着对中国特色社会主义建设规律的认识加深，民主党派民主监督成为国家治理的组成部分。2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称“《条例》”）进一步明确指出：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。”[9]并列举了民主党派开展民主监督的十种主要形式。在民主党派加强“五种能力”建设的背景下，民主党派民主监督乃是民主党派建设的重要方面。作为第一部以党内法规形式颁布的统战工作条例，也是对民主党派民主监督工作实践创新的制度确认与政策指引。2018年3月，习近平总书记强调指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，既强调中国共产党的领导，也强调发扬社会主义民主。政治协商、民主监督、参政议政就是这种民主最基本的体现。[10]习近平总书记从发扬社会主义民主的高度，阐释了民主党派民主监督对于中国新型政党制度的内在意义，这对于民主党派履行民主监督职能、发挥民主监督作用具有重要的指导意义。无论是党内法规，还是领导人讲话，都对民主党派履行民主监督职能寄予了厚望。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，健全民主制度,丰富民主形式，拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造,确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业,管理社会事务。”[11]民主监督制度与各类监督有机贯通、相互协调。至此，民主党派民主监督与国家治理现代化紧密联系起来了，民主党派民主监督不仅是新型政党制度的重要内涵，更在国家治理体系和治理能力现代化中发挥着独特作用。

从这一时期的理论发展来看，不仅应关注以“中国特色社会主义参政党”这一概念为标志的多党合作理论的创新，更应在国家治理现代化的视野来观察民主党派及其职能。民主党派是国家治理体系的重要组成部分，民主党派民主监督则是发扬社会主义民主的重要体现，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。从国家治理现代化的视野来推动民主党派民主监督工作，是对“执政党—参政党”模式的进一步深化。将政党关系模式纳入国家治理的范畴，规范的不仅仅是党际关系，更是在“政党—国家”的框架下，进一步确认执政党和参政党的合作关系，拓展了中国共产党和各民主党派合作的广度和深度，为民主党派履行民主监督职能奠定了理论基石，指明了行动指南。

五、民主党派民主监督的演进逻辑

处理好执政党和参政党的党际关系，是民主党派履行民主监督职能的重要前提。随着党际关系模式的不断深入发展，民主党派民主监督呈现出连续性和创新性的特点，是一个基于自身职能与时代主题协调适应、同步发展的过程，其变化有着自身的规律。第一，民主党派民主监督随着中国特色社会主义理论和制度的完善而不断完善，随着政治建设的深入而不断发展。从“执政党—参政党”框架下的民主监督到国家治理框架下的民主监督，是民主党派民主监督的深化与发展，反映了政治建设的不断发展以及民主党派民主监督工作思路的调适和发展。第二，民主党派民主监督是一个从原则性规范走向制度性规范、监督机制和监督内容不断健全和拓展的过程，这一过程确保了民主党派民主监督在政治实践中的可操作性越来越强、针对性越来越强。第三，民主党派民主监督随着民主党派职能规范和拓展，监督内容不断深化和拓展。民主党派作为我国新型政党制度的政治主体，其三大职能深度嵌入政策过程之中。如果说政治协商和参政议政属于决策参与过程，那么民主监督则属于政策实施与评估过程。随着政治协商和参政议政职能的健全和完善，民主监督职能也必定会相应地拓展和完善，民主监督的形态、内容及形式也会随之拓展和丰富。