改革开放以来中国国家治理理论的发展与变迁——第三届“政管—立格联盟”高端论坛综述

李明月

2018年12月9日，由中南财经政法大学哲学院承办的第三届“政管—立格联盟”高端论坛在中南财经政法大学南湖校区成功举办。此次论坛以“改革开放以来中国国家治理理论的发展与变迁”为主题，围绕国内外有关国家治理的理论与思想、国家治理所面临的新问题、中国国家治理的实践革新、国家治理现代化的内涵与实现逻辑、全球治理与中国外交等问题进行了激烈的讨论。来自全国五所政法类大学（中国政法大学、华东政法大学、西南政法大学、中南财经政法大学和西北政法大学）政治学和公共管理学科的专家学者出席了论坛。“政管—立格联盟”高端论坛是由上述五所政法类大学在2016年联合发起成立，之前已在中国政法大学和西北政法大学成功举办过两届。中南财经政法大学承办的第三届论坛正值改革开放40周年之际，第一次采用了联盟学术共同体会议的形式，围绕改革开放以来中国国家治理理论发展与变迁这一主题进行了探讨。

一、国内外有关国家治理的理论与思想

国家治理作为人类政治社会的普遍现象，具有因应于历史情境的结构性维度和特点，不同时期的治理有不同的内涵，同一时期不同国家的对于治理的价值判断、制度设计等也不尽相同。

西北政法大学政治与公共管理学院康鸿副教授着眼于西方国家治理理论，探讨了从亚里士多德的城邦治理理论到洛克以社会契约为核心的政治理论，再到孟德斯鸠的权力制衡理论，最后到杰弗逊的宪政民主理论的演进过程。其中，亚里士多德城邦治理的最高目标就是“善”，认为法治是治理城邦最好的方式，混合政体是最好的政体。洛克是英国著名的哲学家、思想家、经验主义的开创人，其治理理论以社会契约为核心，强调分权以及法治对于维护社会秩序的重要性。孟德斯鸠则是西方国家学说以及法学理论的奠基人，他最突出的贡献是分权制衡理论，强调立法机关分为贵族院和平民院，行政机关可以对立法机关行使否决权，司法机关对立法和行政机关的行为享有监督权。杰弗逊是美国第三任总统，民主共和党创始人，其宪政民主理论主要强调人民主权原则、民主性原则和多数决定原则。

中南财经政法大学政治学系罗雪飞探讨了桃花源的政治意蕴，折射出中国传统的国家治理思想。他指出，陶渊明在撰写《桃花源记》时，即便内心没有指向现实中的任何地方，但从逃避国家统治艺术角度来看，却构建了一个有着诸多逃避统治艺术的作为非国家空间的世外桃源。大体而言，桃花源就是斯科特所说的“非国家空间”或“无国家空间”，其所拥有的逃避统治的方法也符合斯科特所谓的“逃避统治的艺术”。具体而言，桃花源逃避统治的艺术主要有三个，即选择居住在有巨大地形阻力的国家不易进入的边缘地带、种植适合逃亡地生态的逃避农业、无等级的社会逃避结构。

二、国家治理所面临的新问题

近年来，西方国家在经济、政治、社会的治理等多个领域出现诸多乱象，很多专家学者、媒体都在探讨这些治理问题的表现与根源。中国政法大学政治与公共管理学院庞金友教授探讨了当代欧美国家极化的趋势。国家极化是指当代欧美因利益分配长期失衡造成贫富阶层两极分化，政治精英对峙决裂，政治观念对立冲突，政治行为极端激进，进而导致意识形态分歧加剧，社会群体裂痕扩大，大众文化对抗升级，地区合作和国际关系逐渐孤立化和紧张化的政治发展形态。他认为，国家极化现象的演进逻辑简单而线性，分配失衡和收入差距首先造成贫富阶层的两极分化，进而引发精英分化、政党分化和意识形态分化，最终导致社会分裂和文化冲突。国家极化的核心特征包括：贫富阶层分化对峙、政党政治乱横丛生、精英与民众阶层裂痕扩大、极右与极“左”思潮同步崛起以及社会断裂危机加剧等。国家极化是现代民主政治的极端形式和变态发展，可能造成否决型政体出现，极端政治流行，政治信任危机升级，“后真相政治”的蔓延以及国际秩序紧张趋势增强等不良的政治影响，这种冲击和挑战是长期的、持续的。虽然国家极化使当前欧美国家的民主政治遭遇危机，但也为未来政治发展提供了新的可能性。

新时代中国的国家治理也面临着新挑战。西南政法大学政治与公共管理学院周振超教授对形式主义进行了探讨。他认为，在政府实际运作过程中，并非一切会议、文件、检查考评都是形式主义。要防止将形式主义作扩大化的理解倾向，不能动辄将正常的活动归咎于形式主义。需要力戒的形式主义是一种片面强调形式和表面而忽视实际内容和效果的工作方法和机关作风。求解形式主义的内在发生机制这一命题，有利于加强党的长期执政能力建设、推进国家治理体系和治理能力现代化。

还有学者认为，国家治理还面临着诚信困境。国家治理是政府、市场、社会治理力量的协作治理，这种合作互动的基础就是信任，即对规矩、诚信、合作的社会群体的一种期待。但由于文化中的不诚信因素、制度供给不足以及威权对诚信的排斥等，使国家治理面临着诚信困境。解决这一困境的重点就在于诚信治理能否实现制度化。

三、中国国家治理的实践革新

与会专家学者对中国国家治理实践革新的探讨聚焦在生态治理与社会治理两方面。中南财经政法大学哲学院万健琳副教授探讨了生态治理的压力传导机制。她指出，中央政府主导的压力呈现为政治激励、政治约束、经济诱导、经济惩戒四种方式，而地方政府会根据中央政府及领导人对生态治理的重视程度、重大事件产生的影响、民众对生态的诉求以及媒体对生态治理问题的报道频次对生态治理的压力强度进行判断。在环保政策执行中，地方政府可能会选择迅速表态、象征性执行或选择性执行抗压策略。在绩效导向下，压力传导路径优化呈现出中央施压—地方应对—中央调整压力传导—地方治理行为优化的过程。具体来说，中央政府可以通过实现生态治理政策的清晰性和科学性，加大对地方政府的环境督察力度，提高生态治理考核指标的量化程度等方式来优化地方政府在生态治理中的行为。

华东政法大学政治学与公共管理学院吴新叶教授重点关注了社会治理中的政党。他对国家—社会范式、党建范式和法治范式进行了比较，认为三者都不否认政党作为治理主体的地位与作用。政党是社会治理的当然主体，但是包括执政党在内的所有政党都需要受到约束。然而，三者有关政党在场的方式与定位方面存在差异。国家—社会理论范式不认为执政党具有“领导”地位，只是多元治理主体中的一员，不主张执政党以掌握的政治强势资源介入社会治理。党建理论范式则试图制度化社会治理的方方面面，使其进入执政党的制度体系，成为执政秩序的一部分。法治范式强调执政党需依法执政，依法进行社会治理。总之，各理论范式对于党作为治理主体的共识并不能掩盖彼此立场的差异，这种分歧属于实质民主的范畴，对实践中政党的在场方式存有争鸣。

四、国家治理现代化的内涵与实现逻辑

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。这里第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，着眼于现代化，并以现代化为落脚点，揭示了现代化与国家治理有着密切的内在关系，即国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的题中应有之义。

华东政法大学张明军教授提出了四个问题：为什么提出国家治理现代化、国家治理现代化的隐性价值、民生政治参与的功能、民生政治参与与国家治理现代化的内在关系。他认为，国家治理现代化的提出有主动和被动两个层面的原因。从主动方面来讲，主要是从经济的转型升级、社会的发展进步、矛盾的化解和执政的合法资源来考虑。从被动方面来说，则是在国外制度、文化冲击和内部权利诉求压力增大，而政治体制改革难以深入推进的情势下，回应和化解问题的迂回战略。国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化，其显性价值在于提质增效，隐性价值在于替代部分政治体制改革，奠定现代民主的基础。

西北政法大学政治与公共管理学院侯学华教授则从另一角度对国家治理现代化进行了阐述。他认为，治理体系是治理能力现代化的前提和基础，治理能力现代化是治理体系的目的和结果，要想实现真正的治理能力现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的国家治理体系。然而，国家治理体系现代化亟需政治学科学化。从系统论的角度来看，政治学的研究对象，无论是城邦、国家、政府，还是社会，都是一个自我组织的、有着内在规律的独立领域，为政治提供了有力支撑。从方法论的角度看，政治科学是关于政治现象、政治事物间因果联系及相关性的认识，是客观存在可验证的。政治科学借助其他学科的方法，如调查统计、博弈论、制度经济学、公共选择理论等，在解决实际问题的过程中探索和归纳政治规律，从经验事实中抽象出理论。总之，每一次方法论的革新，都会带来政治学研究对象和研究结论的创新。

五、全球治理与中国外交

内政外交不可分，大国治理需要内外兼修。国内政治与国际政治之间的明确界限相对模糊，国家治理与全球治理也紧密联系。中南财经政法大学政治学系李明月认为，无论是国家治理还是全球治理，其实际上都是“规则治理”。国内治理与全球治理的互动，首先体现在许多传统上属于国内治理范畴的事项进入到全球治理领域，全球治理的实现也依赖国内治理。全球治理就是国际规则制定和实施的过程，也是规则在国内和国际层面流动的过程。通过国际规则向国内流动与国内规则向国际流动，国际治理与国内治理紧密联系。不断加深的全球化不仅是国家治理的重要背景和推动力，也强烈冲击着国内治理机制。全球化背景对国家治理提出了新的挑战，国内和国际问题交织，国家治理需要重视国内规则与国际规则的衔接，也要充分重视和利用国际规则在国家治理中的作用。国家治理对全球治理不是单向的被动接受影响，实际上不同国家与政府的治理思维、治理实践也塑造着全球治理。

中南财经政法大学政治学系邓红英教授对中国和印度这两个国家的全球治理理念与实践进行了比较。她指出，中国参与全球治理的目标诉求是调整改革全球治理体制机制，走向国际关系的民主化、法制化以及合理化，增加新兴国家在国际金融机构中的投票权和份额。中国实现这些目标的路径主要是合作共赢，构建人类命运共同体，强调大国合作，并将“一带一路”战略作为重点。印度参与全球治理的理念是参与全球治理规则制定，推动国际关系民主化，增加新兴国家在国际金融机构中的投票权和份额，尤其注重南亚地区的安全治理。在实践层面，邓红英认为，中印两国都是改革旧体系而不是打碎旧体制机制或者重建新治理体系，两国在全球治理机制中的话语权较弱，但印度并不必然与中国形成联盟。中印两国力量存在差距，参加全球治理的意愿、能力以及目标诉求都存在差异，中国从参与者、追随者转向贡献者、引领者。中国通过加入国际多边机构积极参与全球治理，但印度参与的国际机构有限，并在国际机构参与方面与中国存在矛盾和竞争。

最后，中南财经政法大学哲学院院长陈食霖教授对论坛作了全面总结，高度肯定了本次论坛研讨的重要性。与会专家学者均表示，进一步提高中国国家治理能力与治理水平需要学界更加严谨和科学地对国家治理予以研究和探讨。