城市流浪乞讨人员救助的社会工作介入研究——基于多维贫困的视角

胡萌萌 周晓露

一、问题的提出

城市流浪乞讨人员是亟待政府与社会各界共同关注的弱势群体。他们散落于城市各个街头，食宿无着，既无亲友投靠，也被排斥在城市最低生活保障或农村五保供养之外。除此之外，该类群体数量较为庞大。数据显示，河南省郑州市2015年救助流浪乞讨人员共计30302人次，全国范围内该人群数量更是不计其数。①为了改善他们的生存境况，我国先后出台了《社会救助暂行办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等一系列官方文件，从制度层面为流浪乞讨人员的社会救助指明了方向。在此基础上，社会工作作为关注弱势群体的职业活动，充分践行职业理念、响应国家号召，积极参与到城市流浪乞讨人员的社会救助工作中。

综观当前学界研究，学者们主要着眼于理念和实务两个不同的维度，对社会工作介入流浪乞讨人员的救助实践进行经验总结。杨慧、徐永霞指出，要以社会工作倡导的需求调研为基础，关注流浪乞讨人员的实际需求。②黄春梅、卓娅强调，要从社会工作的优势视角出发，对流浪乞讨人员进行增能赋权，实现自身能力的提升。③黄荣英、朱柳萍强调，侧重发挥专业社会工作和心理咨询协同效应，共同促进服务对象改变。④马凤芝指出，要以发展性的社会工作为基点，尝试使用投资策略，对流浪青年建立支持性导向。⑤崔晓乐认为，要充分发挥社会工作在家庭干预、社区文化营造以及社会政策倡导等方面的重要作用，促进流浪乞讨人员更好地融入社会。⑥上述研究多侧重于从社会工作的某一方面展开论述，缺乏对流浪乞讨人员社会救助的整体性、系统性观照。基于此，本文采用质性研究方法，对河南省郑州市E区流浪乞讨人员进行深入访谈和非参与式观察，为深层次剖析城市流浪乞讨人员的生存现状收集资料素材。同时，笔者走访了郑州市T社工机构，对该机构内负责流浪乞讨人员救助工作的岗位社工进行深入访谈，以期了解社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的现状和困境，并据此提出针对性建议。

二、多维贫困：分析流浪乞讨人员现状的一个视角

贫困的概念界定经历了由单维向多维的转变过程。最早对贫困的讨论主要集中于“收入贫困”，即以经济水平能否满足生存的最低需求量为衡量标准。20世纪80年代，阿玛蒂亚·森提出了“能力贫困”的概念，他指出“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下”⑦，这为多维贫困概念的形成奠定了基础。20世纪90年代，经济学家尝试站在穷人的立场，认为贫困不仅表现为收入或支出水平的低下、个体发展能力的不足，而且还表现为话语权的丧失和参与权的被剥夺。⑧由此，对贫困的理解不再局限于经济或能力的不足，贫困的维度逐渐丰富起来。如世界银行从物质、教育、健康条件、抵抗风险的能力以及参与机会等方面来度量贫困。⑨2010年联合国人类发展报告提出多维贫困指数，从资产建设、健康、教育等多方面对贫困进行了分解。⑩在梳理多维贫困概念的基础上，我们发现，城市流浪乞讨人员具有经济贫困、能力贫困、精神贫困以及权利贫困的典型特征。

1.经济贫困：城市流浪乞讨人员外显的物质匮乏

如果说在传统的农业社会或者偏远的农村地区，自给自足的小农经济尚可保障农民的基本生存，那么这种不依赖于金钱往来的生活方式在现代都市社会则全面溃败。可以毫不夸张地说，任何在现代都市社会中所需的生活资料都离不开金钱的支持，也即物质资源的多寡与经济收入的高低产生直接的关联。简言之，经济是反映人们生活状态的直观的、首要的指标，它几乎决定了城市生活的质量。

城市流浪乞讨人员的经济贫困较为突出：他们有限的收入来源难以支撑其日常开支。一方面，城市流浪乞讨人员的经济来源有限，且收入较少。调查发现，乞讨是他们获得经济收入的主要途径，但是每天通过乞讨所获得的收入较少，且不固定，这并不足以维持他们的正常生活。另一方面，较高的经济支出使得本就捉襟见肘的生活更加难以为继。除了自身日常开支以外，部分流浪乞讨人员面临着较重的家庭经济开支，家庭成员生病所需要的高额费用对于本就拮据的家庭更是雪上加霜，而社会保障也难以覆盖全部的疾病支出。同时，流浪乞讨人员所具有的社会关系网络过于单薄，这也增加了他们获得外界经济帮扶的难度。他们如同“站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”⑪。

2.能力贫困：城市流浪乞讨人员持续的生存困境

在阿玛蒂亚·森看来，可行能力主要是指个人“有可能实现的、各种可能的功能性活动组合，可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”⑫。人们陷入贫困的原因，主要在于其可行能力的不足。对于流浪乞讨人员来说，其能力贫困主要表现在知识水平落后、工作技能不足以及健康状况堪忧这三个方面，并且三方因素相互作用，剥夺了流浪乞讨人员创造收入的能力，加固了其能力贫困的牢笼，使其难以打破。

首先，大部分流浪乞讨人员文化水平偏低，思想观念较为落后。囿于家庭经济状况较差、对教育的重视程度不足等因素，他们没有在接受教育的道路上继续前行，因而无法享受持续学习为他们带来的知识更新等潜在收益，这也为他们将知识转化为生产力制造了阻碍，加剧了他们的能力贫困。其次，许多流浪乞讨人员缺乏工作技能，工作经验不足，在现代社会高强度的竞争压力下，流浪乞讨人员被排挤在城市生活的边缘，参与竞争的能力不断被削弱直至丧失。最后，部分流浪乞讨人员深受疾病困扰，他们有的身体残疾、有的患有传染性疾病或者慢性疾病、有的精神失常，这严重制约了他们的行动能力，剥夺了他们通过劳动来维持生计的可能。概言之，能力贫困是城市流浪乞讨人员的典型特征之一，也是限制他们摆脱当前不佳状况的重要因素。

3.精神贫困：城市流浪乞讨人员缺失的内生动力

如果说经济贫困和能力贫困尚可借助外力的帮扶实现一定的改观，那么精神贫困则是城市流浪乞讨人员无法逃脱现状的“病根”。“精神”主要侧重强调人的发展观、意识和心理状态等维度，它是激发个人或群体为追求生存和发展而改善贫困面貌、发奋图强的动力。⑬城市流浪乞讨人员的精神贫困主要表现为他们改变乞讨行为的意愿不强烈。虽然他们曾因为乞讨行为被赋予“污名”而感到不适，也常因为身处窘迫的生活环境而感到无助，但是他们并不会为改变这种状况而付出必要的努力。究其根本，在于他们内心持有一种好逸恶劳、不思进取的惯性思维，拔除这种惯性思维的难度不亚于改善他们的经济状况或提高他们的生存能力。

萨林斯指出，贫困的实质在于人与人之间的关系。⑭对于城市流浪乞讨人员而言，他们所具有的社会关系以及所处的社会环境都极大地影响着他们对流浪乞讨的认知。凭借乞讨获取一定收入的行为会对他们的同乡或者亲朋产生示范效应，由此吸引更多的人加入到城市流浪乞讨的队伍。进入城市之后，他们主要的交往对象也集中于与他们身份类似的个人，也即社会关系呈现出同质性和有限性的特征。有限的社会关系一定程度上造成了其人际活动的不断内圈化，这不仅不利于改善他们的贫困处境，而且会限制他们对新鲜事物的接收，固化他们的消极惯性思维，从而不断强化他们的贫困文化，诱发自暴自弃、破罐子破摔的消极心态。正如在访谈过程中一位六十多岁的乞讨者所言，“我们村有人跟我说在这讨的钱比较多，我就来这边了，这一块讨钱的大家基本上都认识，我也算是大半截埋土里的人，以后几年过得怎么样我也无所谓，反正是不想出去打工干活了。”（访谈记录：20180509DEM）从中不难看出，部分乞讨者已经适应了乞讨的生活方式，并不具备改变现状的强烈意愿，反之则是形成了消极应对生活困境的既定思维。还有一部分人将自身的失败归结于中国传统意义上的“命”，弱化了自己对生活本该具有的使命感，从而对生活持有得过且过、不思进取的态度。“这都是命啊，我本来都没钱，媳妇儿也跟别人走了，就自己一个人过”。（访谈记录：20180515YHP）宿命感与无力感不断地强化着他们面对生活惯有的消极思维，也加剧着他们的精神贫困。

4.权利贫困：城市流浪乞讨人员受限的发展机会

在“权利贫困”这一概念中，阿玛蒂亚·森将“饥饿”这种特定的贫困视为权利的被剥夺状态。⑮换言之，陷入贫困状态的个人很大程度上是由于自身无法享有应有的权利。对于城市流浪乞讨人员而言，他们所面临的权利贫困指的是社会制度对该群体生活的制约以及歧视所导致的贫困，属于具备工作的能力和意愿，但因权利和工作机会的缺失而导致的贫困。⑯首先，社会救助制度将流浪乞讨人员与正常社会群体区分开来，这一定程度上否认了部分身体健康的流浪乞讨者通过自身劳动改变乞讨生活的行动能力。其次，在社会主流意识形态的影响下，城市流浪乞讨人员面临着严重的社会排斥。社会大众对流浪乞讨人员的刻板印象，以及媒体对流浪乞讨人员的新闻报道呈现出的标签化和污名化态势，都制约着他们主动改变其生存现状的能力。一位社会工作者提及：“我们之前想介绍他们（流浪乞讨人员）去饭店打工，但是饭店老板直接说‘你们没看电视吗，那讨钱的都是骗人的。而且我们也不敢让他们来打工，丢了东西谁负责’”。（访谈记录：20180507LHR）社会排斥使得流浪乞讨人员很难获得用人单位的信任。除此之外，城市流浪乞讨人员还面临着许多客观条件的束缚，如城市工作对年龄的限制、流浪乞讨人员的居无定所和有效证件的缺失等因素，都将该类群体排除在城市就业之外，这进一步闭合了他们的社会关系网络、加剧了他们所面临的社会排斥，固化了他们的社会边缘地位，从而使他们陷入工作权利被剥夺、发展机会受阻碍的恶性循环。

三、社会工作介入城市流浪乞讨人员的困境分析

社会工作作为从慈善活动中演化而来的专业实践，发展出了“助人自助”这一科学使命的宣称。⑰在社会工作看来，“助人自助”中的“人”主要是指社会中最为弱势、最需要帮扶的人群。然而，秉持着这样的专业使命，社会工作在介入城市流浪乞讨人员的具体实践中却遭遇着多重困境，这为城市流浪乞讨人员境况的改善增加了难度。

1.资源性困境

对城市流浪乞讨人员的帮扶不能仅仅停留于口头，而应付诸于具体的实践。然而，当任何富有抱负的实践理想转化为实际行动时，都会将雄心壮志先搁置一旁，转而去寻求资源的支持。概言之，社会工作机构对城市流浪乞讨人员的专业救助，需要依赖人力、财力、物力的支持。

当前我国社会工作机构的运转方式主要是以“政府购买社会工作服务”的方式实现。以郑州市T社会工作机构2017年承接政府购买的流浪乞讨救助岗位为例，该社会工作机构于2017年度从郑州市民政局获批服务资金6.5万元，分三期拨付，时间期限为一年。政府购买社会工作服务是一把双刃剑：一方面，它为社会工作机构提供了经济资本、人力资本、社会资本等方面的资源支持，使社会工作机构在工作开展中具有一定的资源保障，另一方面，政府购买社会工作服务也意味着社会工作机构让渡了相当一部分自主权给政府，因而在运转中难以避免“脆弱的自主性”⑱。这种“脆弱的自主性”最为直接的表现是财务的自主性不足，也即缺乏持续且稳定的资金供给。通常来说，政府购买社会工作服务会设定一个时间节点，如T社会工作机构岗位服务的时间为一年。在一年的服务期内，社会工作机构能够获得介入流浪乞讨人员社会救助的资金支持，但服务期满后，政府是否会继续购买对该类人员的社会救助服务以及政府是否会继续与T社会工作机构合作都存在疑问。它如同一把达摩克利斯之剑，构成了社会工作机构对资金来源持续性的危机意识。财务自主性的不足最终会体现在运转自主性不足上，也即社会工作机构对服务开展的方式、内容等方面缺乏足够的自主权。社会工作机构和服务购买方都重视流浪乞讨人员现实境况的改善，其中前者的突出优势是专业的社会工作服务，这也是政府购买社会工作服务的初衷。但服务购买方对社会工作服务专业性的理解方式会直接影响到他们对社会工作机构的考核。换言之，由于社会工作机构主要是从政府部门获取服务资金，因而在开展服务的过程中不可避免地受到政府意志的影响，甚至会出现为了迎合政府行政需要，弱化专业理念，进而调整服务内容的情况，最终导致服务效果与服务预期存在较大差距。

2.合法性困境

社会工作机构的资源性困境，使得改善流浪乞讨人员的经济贫困存在困难，而社会工作机构又不具备应对流浪乞讨人员能力贫困的条件，这很大程度缘于社会工作机构所面临的合法性困境。合法性困境指的是机构员工、专业群体、政府、服务对象、社会公众、大众媒体等内部和外部利益主体并没有对社会工作机构形成一种专业和职业权威结构的普遍承认。⑲在社会工作对城市流浪乞讨人员的社会救助中则主要表现为两个方面：作为外部利益主体的流浪乞讨人员对社会工作者的疑虑和作为内部利益主体的社会工作者的自我怀疑。

服务对象对社会工作机构的认可与信任是社会工作机构合法性的应有之义。但现实境况是城市流浪乞讨人员对社会工作机构以及社会工作者缺乏了解，他们通常将之等同于政府机构或政府工作人员。因而在与社会工作者接触的时候，他们本能地对社会工作者充满疑虑，认为社会工作者与他们的沟通交流是为了达成劝他们返乡的目的，而这背离了他们的个人意愿。事实上，大部分流浪乞讨人员在外流浪乞讨是一种主动选择的行为，因而他们并不愿接受返乡的劝告。换言之，在对社会工作不了解的前提下，社会工作者与他们的前期接触并不会增进流浪乞讨人员对社会工作者的认识。此外，作为被赋予“污名”形象的群体，城市流浪乞讨人员对他人持有较高的戒备心理。这种戒备心理如同一道天然的屏障，阻隔了他们与社会工作者的深度沟通，因而也进一步限制了他们对社会工作以及社会工作机构的了解、接纳与信任。概言之，城市流浪乞讨人员对社会工作的多重疑虑不利于他们形成对社会工作者的身份认同、无益于专业服务关系的建立，更为社会工作者开展相关服务构成阻碍。

除此之外，社会工作者作为社会工作机构的内部利益主体，其自我怀疑也加剧了社会工作的合法性困境，消解了社会工作缓解城市流浪乞讨人员能力贫困的基础。社会工作者的自我怀疑主要缘于他们在日常工作中所体会到的无力感。以郑州市T社会工作机构为例，由于它们获批的项目时限为一年，因而他们为城市流浪乞讨人员所提供的服务多呈现出短期性、非连续性的特征。为了在短期内凸显服务效果，他们通常以物质帮扶作为对城市流浪乞讨人员社会救助的主要方式。但这种救助方式难以从根本上解决流浪乞讨人员的社会适应性失调问题，社会工作的专业性在救助服务中也未能充分体现。加之T社会工作机构的社会工作者是以岗位制形式开展服务，他们能从社会工作机构获得的心理和社会支持较为有限，因而在对城市流浪乞讨人员的社会救助中更容易产生自我怀疑的心理。上述解释仅是对社会工作者的自我怀疑所做的现象描述，而探寻其中的根本原因则需回归到社会工作的实践历程中来。换言之，社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的实践仍处于初步探索阶段，无论是服务计划制定、服务内容开展、服务方式选择、服务资源投入以及服务模式选取等都缺乏成熟的参照标准，这也使得社会工作者在为该类人员提供服务时经常感到迷茫与无力，转而开始对自身的服务成效产生怀疑。当社会工作者作为内部利益主体出现了自我怀疑乃至自我否定的心态时，他们能否在工作中消除城市流浪乞讨人员的能力贫困就变得难以确定。

3.价值观冲突

社会工作的核心理念在于“助人自助”，服务旨在通过为服务对象赋权增能、链接资源，从而提高服务对象应对困难的能力。但是社会工作的发展型减贫理念与城市流浪乞讨人员的精神贫困二者之间，存在着不可调和的对立冲突。

社会工作在减贫过程中推崇参与式减贫，即通过激发流浪乞讨人员的内生动力，促使他们通过自我努力改变所处境遇。在提供社会救助服务的过程中，社会工作者尝试为流浪乞讨人员链接工作机会，使得他们能够通过自身劳动获得稳定的收入，体验正常的城市生活，改变由宿命感和无助感引发的消极的社会认知，培养积极健康的社会心态。但是对于流浪乞讨人员而言，长期的乞讨生活以及封闭的社会关系强固了他们自身搭建的藩篱，这就使得社会工作者很难从根本上改变流浪乞讨人员得过且过、好逸恶劳的思想。“我们在外工作的过程中遇到三十多岁的人，用很长时间来劝他找工作，如果需要帮忙，我们可以尝试为其链接工作资源，但是他告诉我们自己并不想工作，不劳而获要比工作让他觉得更自由和轻松，工作还需要看别人眼色，他还想继续流浪乞讨下去。”（访谈记录：20180507WZR）流浪乞讨人员不劳而获的价值观念挑战着社会工作者激发服务对象内生动力的专业理念，使得社会工作专业服务较难开展。

社会工作专业价值观是社会工作者进行价值判断与行为选择的标尺。但是在社会工作者提供服务的实践过程中，其自身的价值观也在不断挑战着社会工作的专业价值观。流浪乞讨人员因独特的生活经历和所处的社会边缘性地位而形成的精神贫困容易引发社会工作者的个人情绪，包括同情、不满、怀疑等。当面对具有精神贫困的流浪乞讨人员时，部分社会工作者可能会因为流浪乞讨人员的好逸恶劳等消极心态而感到无奈与愤慨，难以做到社会工作界定的价值中立。此时社会工作者的个人价值观与社会工作的专业价值观之间所形成的冲突会影响社会工作者的价值选择，进而影响到其专业服务的开展与服务效果的显现。

4.伦理性困境

社会工作在发展的过程中逐渐形成了“案主自决”、“保密”、“维护社会公平正义”等伦理守则。但是面对城市流浪乞讨人员的权利贫困，社会工作在提供服务的实践过程中常常遭遇伦理性困境。这具体体现在政府意志和案主意志冲突下社会工作者所面临的抉择困境以及弱势者之间的利益冲突使得专业社会工作者陷入两难境地。⑳

首先，作为社会工作服务的购买主体，政府具有高度的工具理性，它追求行动结果的高效率性以及行动方案的正确性。㉑由于促进流浪乞讨人员返回家乡是政府工作的目标之一，同时对返家人数的计算又可量化，因此政府常常将流浪乞讨人员返家数量的多少作为绩效凸显的主要方式。对于遵守“案主自决”伦理守则的社会工作者而言，一方面，其在政府购买服务背景下面临“不想返家”的流浪乞讨人员时就会陷入抉择困境。另一方面，政府在与社会工作机构所签订的购买服务合同中，对流浪乞讨人员的返家人数给予了明确的指标规定，如果服务对象返家人数达不到政府规定的标准，那么针对社会工作者的工作评估就会受到一定影响，服务对象个人意志和政府意志之间的张力加剧着社会工作者的抉择困境。

其次，利用隐瞒、欺骗手段频繁入住救助站的“跑站”人员在流浪乞讨人员中占据一定比例，在社会资源有限的前提下，如果社会工作者为他们提供救助服务，那么享用服务的“跑站”人员就会挤占救助资源，从而损害其他救助对象的利益，弱势者之间的利益冲突常常使社会工作者陷入两难境地。

四、社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的路径探析

社会工作要想突破城市流浪乞讨人员救助实务过程中所遭遇的资源性困境、合法性困境、价值观冲突以及伦理性困境，就需要在遵循“主体多元、总体平等”思想的基础之上，联结政府、社会工作机构、社会民众等多方力量，共同参与救助，提升社会救助的专业化和社会化水平。

1.协调多元主体关系，拓宽社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的资源渠道

针对社会工作介入城市流浪乞讨人员救助所遭遇的资源性困境，需要协调政府和社工机构之间的关系，带动其他主体参与流浪乞讨人员的救助工作。政府在肩负主体责任的同时，要充分意识到社会工作机构在改善社会弱势群体处境以及促进社会和谐方面所起的重要作用，充分放权于社会工作机构，不断促进其自主性发展。此外，相关职能部门也要正确认识社会工作介入流浪乞讨人员救助工作的重要价值，做好宣传工作，进一步增加社会工作的社会认知度，提高社会工作机构的公信力。至于社会民众，不仅要增进他们对城市流浪乞讨人员这一特殊群体的包容度，同时也要对他们进行理性引导，促进他们对真正需要救助的流浪乞讨人员施以援手。作为社会工作机构，既要高效利用现有资源，也应积极开拓志愿者资源、企业资源等其他社会资源，加强机构同多元主体之间的联系，促进不同主体之间的沟通与合作，不断拓展救助资源广度与深度，形成救助合力，共同应对流浪乞讨人员的多元需求，促进城市流浪乞讨人员社会支持网络的搭建，推进社会救助的社会化发展。

2.增强机构专业能力，促进社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的话语权建设

社会工作机构的能力建设直接关系到城市流浪乞讨人员救助的服务质量，因此需要不断提升自身专业能力，推进社会救助服务的专业化进程，扩大其在服务供给中的话语权。社会工作机构的能力建设通常包括机构自身与机构成员两个主体维度。对于社会工作机构自身而言，一方面，在完善机构内部激励机制、拓宽社会工作者晋升空间的同时，注重及时地为机构员工提供心理和情感支持，提升社会工作者的机构归属感。另一方面，社会工作机构要明确身份定位，扎根于社会弱势群体，做到真正立足于社会弱势群体的根本需求。因此，社会工作机构需要注重对社会工作者的技能培训，聘请专业的督导传授国内外先进的流浪乞讨救助经验，提高社会工作者的专业能力。对于机构成员即社会工作者而言，他们需要不断学习，提升自身的专业能力。依托专业能力，社会工作者要充分开展好外展救助的工作，有选择地识别出真正需要救助的流浪乞讨人员。在此基础上，要扮演好支持者的角色，为服务对象的改变提供支持和鼓励，促进城市流浪乞讨人员的心理重建，缓解其内心的宿命感与无力感。最后，要重点关注服务对象社会关系的修复与拓宽，减轻不恰当的示范效应对流浪乞讨人员产生的负面影响，促进其回归主流社会。

3.完善相关政策设计，推进社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的规范化进程

政府的政策设计作为社会宏观调节手段对于救助服务的有效开展产生着直接的影响，完善的政策设计不仅能够指导社会工作者在救助领域有序地开展服务，而且还能降低其活动开展的不规范性。因此，在推进社会工作介入流浪乞讨人员救助的实践过程中，应不断完善相关政策，既包括与城市流浪乞讨人员相关的救助政策，也包括与社会工作者服务开展相关的评估政策。一方面，政府应建立健全流浪乞讨人员相关的救助政策，有效识别出急需帮扶的人员并为他们提供及时的服务。与此同时，对于违法乞讨、“跑站”人员以及职业乞讨人员，政府则需要联合相关部门对其进行管制。另一方面，政府也需要进一步制定与购买服务相关评估政策，既要保证评估体系的合理科学，又要注重对社会工作者形成必要的鼓励与督促。例如在政府购买服务前，应就服务指标、流程等给予清晰且合理的界定，保证服务开展有政策依据。在社会工作机构提供服务的过程中，政府可以通过购买第三方评估服务以及聘请社会工作领域的专家参与评估等方式科学评定服务开展情况，从而既确保了评估的公平公正，又通过专家的建言献策促进服务效果的提升。

4.加强城市流浪乞讨人员文明主体建设，寻求自由与秩序之间的平衡

社会工作者在为城市流浪乞讨人员提供服务的过程中，需要学会有效地处理政府与流浪乞讨人员的利益冲突，加强城市流浪乞讨人员的文明主体建设，促进自由与秩序之间的平衡。首先，社会工作者承担好政策倡导的角色，一方面要深化对相关救助政策的认知，结合自身救助经验，为政策的优化完善建言献策，另一方面在政策制定之前，社会工作者可以同政策制定相关人员进行意见交流和意见反馈，使政策的制定更加符合流浪乞讨人员的切实需要。其次，社会工作者要加强对城市流浪乞讨人员救助的宣传，缓解他们所面临的严重社会排斥。最后，社会工作者要注重对流浪乞讨人员加以引导，激励他们勇于突破好逸恶劳思想的牢笼，积极为自身生活处境的改善而付出努力，促进他们的可行能力建设，增进他们的自我约束以及社会责任意识。其中，尤为重要的是要加强流浪乞讨人员的文明主体建设，增强其抵御风险的能力，缓解他们内心的失能感，促进他们逐渐从接受救助向自我救助转变。

注释：

① 郑州市地方史志办公室编：《郑州年鉴（2016）》，中州古籍出版社2016年版，第369页。

② 杨慧、徐永霞：《流浪儿童的社会工作与社会救助：超越与融合》，《华东理工大学学报》 （社会科学版）2015年第1期。

③ 黄春梅、卓娅：《增能视角下流浪乞讨人员救助管理的社会工作介入探讨》，《改革与开放》2016年第9期。

④ 黄荣英、朱柳萍：《专业社会工作介入心理救助模式探析——桂林市救助站开展心理救助工作的经验启示》，《广西社会科学》2009年第S1期。

⑤ 马凤芝：《流浪青年的发展性社会工作介入策略——以社会企业介入模型为例》，《中国青年研究》2014年第3期。

⑥ 崔晓乐：《社会工作介入流浪乞讨救助管理的途径》，《吉首大学学报》 （社会科学版）2016年第S2期。

⑦⑫ ［印度］阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第85、62页。

⑧ 郭熙保、罗知：《论贫困概念的演进》，《江西社会科学》2005年第11期。

⑨ WorldBank,WorldDevelopmentReport2000/2001:Attacking Poverty,New York:Oxford University Press,2000.

⑩United Nations Development Programme (UNDP),The Real Wealth of Nations:Pathways to Human Development,Human Development Report 2010,Social Science Electronic Publishing,2010.

⑪［美］詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，译林出版社2013年版，第1页。

⑬ 高圆圆、范绍丰：《西部民族地区农村贫困人口精神贫困探析》，《中南民族大学学报》 （人文社会科学版） 2017年第6期。

⑭［美］马歇尔·萨林斯：《石器时代经济学》，张经纬、郑少雄等译，生活·读书·新知三联书店2009年版，第10-17页。

⑮［印度］阿玛蒂亚·森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，王宇、王文玉译，商务印书馆2001年版，第201页。

⑯ 周明海：《农民权利贫困及其治理——基于阿马蒂亚·森“可行能力”视角的分析》，《甘肃理论学刊》2009年第5期。

⑰ 陈涛：《社会工作专业使命的探讨》，《社会学研究》2011年第6期。

⑱ 肖小霞、张兴杰：《社工机构的生成路径与运作困境分析》，《江海学刊》2012年第5期。

⑲ 张超：《身份焦虑：社会工作机构的合法性困境及其突破》，《社会工作》2017年第1期。

⑳ 谢敏：《社会工作介入流浪乞讨人员社会救助中的伦理困境》，《理论月刊》2018年第8期。

㉑ 王彩云：《中国民主化进程中工具理性和价值理性的分裂与融合》，《江汉论坛》2011年第10期。