环境行政执法与刑事司法衔接的检察监督——基于检察机关提前介入视角

蒋云飞

(重庆行政学院 法学教研部， 重庆 400041)

一、问题提出

自2007年国家环保总局(现为生态环境部)、公安部、最高人民检察院联合印发《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(以下简称2007年《若干规定》)之日算起，我国对环境行政执法与刑事司法衔接(以下简称环境“两法”衔接)不畅问题的解决已持续十余年，但至今仍无明显成效。目前“大多数地方的环境保护‘两法’衔接机制缺乏常态化的沟通和事务性的对接，且仍存在一些制约‘两法’衔接工作的薄弱环节和瓶颈问题”[1]。环境“两法”衔接不畅的原因无疑是多元的，例如普遍存在于各地的基于经济利益考虑的地方保护主义[2]、环境刑法的行政从属性[3]、证据转化规则混乱[4]、案件移送程序复杂[5-6]，等等，但究其根源在于环境“两法”衔接检察监督的羸弱与缺位。申言之，作为环境“两法”衔接的关键监督角色，检察机关难以掌控环保部门查办案件与公安机关处理案件的信息，加之检察监督方式如检察意见的刚性不足，使得检察机关无法真正介入和有效监督环保部门案件移送与公安机关立案，最终导致在环境行政执法中频频出现“有案不移、有案难移、以罚代刑”等问题。

检察机关之所以无法对环境“两法”衔接展开有效监督，主要有以下三方面的原因：第一，检察监督启动方式被动。环境犯罪“往往没有明确、直接的被害人，同时环境犯罪行为和危害具有隐蔽性，甚至危害结果需要相当长时间方能表现出来”[7]，因此进入检察监督视野的主要是重大、疑难、复杂、具有较大社会影响以及有明确被害人的案件。除此之外的其他案件，若非基于当事人的举报或反映，检察监督就难以启动。第二，检察监督信息渠道不畅。由于环境犯罪隐蔽性以及环境“两法”衔接信息共享机制尚不健全，检察机关既难以有效掌控环境违法犯罪的信息，亦无法准确摸排环境犯罪的线索。若环保部门和公安机关不主动移送犯罪案件或线索，检察机关一般不会轻易启动监督程序。第三，检察监督刚性较弱。检察意见与要求说明不立案理由是检察机关行使法律监督权的两种重要方式，其中检察意见属于非强制性的检察监督意见，要求说明不立案理由则属于具有纠错性质的检察监督手段，二者的共同缺陷在于监督刚性不足，无法对环保部门移送与公安机关立案形成强力约束。也正因如此，环境“两法”衔接中“检察监督那种消极的、被动的、羞羞答答的运作状况已引起社会民众的不满”[8]。

综上所述，环境“两法”衔接检察监督在启动方式、信息获取、监督刚性等层面均存在一定的不足，这也是环境“两法”衔接不畅问题的现实诱因。因此，亟待引入一种刚性的、直接的、行之有效的监督方式，以增强检察机关对环境“两法”衔接的监督效果，同时回应社会民众对加强环境刑事司法保护的殷切期待。检察机关提前介入作为强化环境“两法”衔接检察监督效果的制度创举，已在环境“两法”衔接实践中得到充分尝试，并取得了显著成效。2014年，“在全国检察机关部署开展的为期8个月的破坏环境资源犯罪专项立案监督活动中，检察机关通过提前介入或挂牌督办等方式共监督环保部门移送环境资源类案件1 804人”[9]。从规范层面看，检察机关提前介入环境犯罪案件并引导环保部门调查、研判案情、固定与保存证据，并未逾越检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，反而有益于丰富检察监督方式，充分施展检察机关对环境“两法”衔接的法律监督职责；从现实绩效看，检察机关提前介入不但可以有效改善检察监督之被动、消极甚至“难以出场”的局面，亦可充分提升检察监督的刚性与灵活性，还可大幅拓宽检察监督信息获取渠道，这对强化环境“两法”衔接检察监督效果大有裨益。基于此，有必要在环境“两法”衔接检察监督中引入并扩大使用检察机关提前介入这一新型的监督方式，并以此为契机促进检察监督方式的整体改进，借此完善环境“两法”衔接的检察监督机制。

二、环境“两法”衔接中检察机关提前介入的语义界定及理论证成

(一)检察机关提前介入的缘起与内涵

检察机关提前介入最早可追溯到20世纪80年代，根据1988年最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》，检察机关针对公安机关立案侦查的重大、疑难、危害严重、具有重大社会影响的刑事案件，可应公安机关之邀请或自身认为有必要，指派人员参与公安机关的侦查、收集证据等活动。2002年最高人民检察院召开的“全国刑事检察工作会议”明确提出了“坚持、巩固和完善‘适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督’”等改革措施，进一步完善了检察机关提前介入制度。显而易见，此时检察机关提前介入意在引导公安机关的侦查取证，且只能将监督触角“前移”至公安机关侦查阶段。由于检察机关提前介入公安机关侦查卓有成效，2007年《若干规定》再度延伸了检察机关提前介入的触角，希望通过强化检察监督解决环保领域的“两法”衔接不畅问题。2007年《若干规定》第12条第3款规定“公安机关、人民检察院对环境保护行政主管部门正在办理的涉嫌环境犯罪的案件要求提前介入调查和侦查或者要求参加案件讨论的，环境保护行政主管部门应当给予支持和配合”，这也标志着检察机关可“提前”介入至行政执法阶段，较之提前介入公安机关侦查更进一步，使得环境行政执法完全暴露在检察机关的法律监督之下。

由上述可见，本文所称的检察机关提前介入，是指检察机关提前介入到环境行政执法过程中，将检察触角“前移”至环保部门行政执法与案件查办阶段，其实质是检察权在环境行政执法领域的必要延伸。从字面意义上看，提前介入中的“提前”应是指检察机关介入到环保部门移送案件之前，而非公安机关立案之前。按照正常的环境污染犯罪案件移送流程，首先是环保部门将涉罪案件移送公安机关，其次是公安机关依法受理、审查并决定是否立案，最后是检察机关接收公安机关移送而来的案件。提前介入意味着检察机关可介入到环保部门将案件移送公安机关之前的调查取证阶段，其根本目的，一是为了有效震慑环境污染犯罪者，二是为了对环保部门移送以及公安机关立案形成强力约束。从本质上看，提前介入属于检察机关实施检察监督的一种方式或手段，与传统的检察监督方式如派员查询、调阅案卷、检察意见、要求说明不立案理由以及支持起诉等类似。但相较于传统的较为被动、消极的检察监督方式，提前介入显得更为积极、主动，检察机关基于自身法律监督职权主动深入到环境“两法”衔接的监督之中，有助于实现对环境行政执法的同步和动态监督。在具体适用上，提前介入并非一种“单独化适用”的检察监督方式，也并非必须“优先适用”的检察监督方式，而是需要与检察意见等传统监督方式灵活配合，只有这样才能发挥出最佳监督效果。

(二)检察机关提前介入的理论证成

检察机关提前介入本质上涉及的是检察权对行政权的监督制衡，旨在通过检察权的提前介入来有效钳制行政权与司法权，最终实现行政权、司法权与检察权的合理分工与相互制衡。

从权力关系视角看，环境“两法”衔接主要关涉三项公权力：行政权、司法权与检察权，各项权力分别由不同的机关行使，且各权力不得相互僭越。毕竟，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[10]，因此“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[11]。环境“两法”衔接不畅表面上看是涉罪案件难以在行政与司法二元领域有序移送，但背后反映的是行政权的“一家独大”与检察监督机制的羸弱乏力和检察权的缺位。因此,为确保环保部门移送案件所行使的行政权以及公安机关立案时所行使的司法权得到规范有序运行，必须通过检察权的适度扩张来钳制行政权以及司法权。但随之而来的问题是，检察机关提前介入时行使的检察权的性质是什么？能否有效制衡行政权与司法权？从学理上看，检察权存在行政权说[注]行政权说认为，检察权属于行政权，其不具有终局性、中立性、被动性、独立性等特征，而是具有明显的上命下从的行政属性[12-13]。、司法权说[注]司法权说认为，检察权属于司法权，其与审判权具有一定的“近似性”[14]。、双重属性权说[注]双重属性权说认为，检察权兼具行政权与司法权双重属性，其既源于行政权，又与司法权结合[15]。、法律监督权说[注]法律监督权说认为，检察权属于法律监督权，监督性是检察权与生俱来的品格，将检察权定位为法律监督具有“国际合理性”与“本土合理性”[16]。4种代表性的观点，对检察权性质的不同认定直接影响环境“两法”衔接检察监督工作能否得到有效开展以及能否有效监督制衡行政权与司法权。本文认为，应立足于检察机关的宪法定位及其在环境“两法”衔接中的法定职责，将检察机关提前介入时所行使的检察权界定为法律监督权。作为一项法律监督权，检察机关提前介入环境案件有助于履行宪法赋予检察机关的重要使命和神圣职责，也更易于实现行政权、司法权与检察权之间的合理分工与相互制衡。

从权力运行视角看，检察机关提前介入有利于发挥行政权、司法权与检察权惩治环境违法犯罪的协同效应。协同治理理论认为，在复杂的社会系统中，单一主体不可能拥有解决社会问题的所有知识、工具和资源，必须依靠各个治理主体的“群策群力”和协同配合，而要实现治理主体之间的协同配合，最关键的要素在于确保信息交互的流畅与充分。协同治理中信息沟通越强，信息就越精确和越具有对称性，治理主体间的信任度就越强，其合作可能性就越大；反之，信息公开透明度较低，信息偏差严重，信任感不足，不仅会引发各种机会主义行为，而且可能造成治理主体的互动成本增加，容易导致协同治理效果大打折扣[17]。环境“两法”衔接中检察监督效果之所以不彰，与检察机关对涉罪案件信息占有与交互不足密切相关。检察机关提前介入环境犯罪案件，有助于打破案件调查、移送信息交互的壁垒与藩篱，有助于促进环保、公安、检察三机关作出准确判断与增强合作意愿，最终提升各机关在涉罪案件移送、证据收集与转化上的协作力度。概言之，检察机关提前介入环境犯罪案件，可有效缓解甚至消除环境“两法”衔接中各机关因信息不对称而导致的机会主义现象(诸如“有案不移”“以罚代刑”与“有案不接”)，同时在充分发挥行政权、司法权与检察权各自功能优势的基础上实现协同效应。由此可见，构建环境“两法”衔接中的检察机关提前介入制度在理论层面具有正当性与合理性。

三、环境“两法”衔接中检察机关提前介入的可行性分析

检察机关提前介入作为强化环境“两法”衔接检察监督效果的制度创新，符合检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，也符合检察权监督制衡行政权及司法权的基本法理。但现实中，检察机关提前介入环境犯罪案件是否可行？笔者认为，可从检察机关提前介入的内在优势、实践探索与检察制度改革的可预期性方面展开分析。

(一)独特的内在优势是检察机关提前介入的重要支撑

检察机关提前介入使检察权的触角往案件移送的上游延伸，使得环保部门移送案件与公安机关立案的全过程均暴露在检察监督之下。结合检察机关提前介入的内涵，该监督方式至少具有如下内在优势：

一是引导调查取证。基于环境犯罪的行政从属性(即环境行政执法往往是环境犯罪追诉的前置程序[18])，环保部门常常是涉罪案件或线索的首位发现者与调查者，及时收集与保存环境违法犯罪证据并附随案件移送刑事司法机关是其职责所在。但现实中，判断环境违法行为是否涉嫌犯罪以及收集与保存证据并非环保部门之专长，若收集的证据在证据形式、证明标准上不符合刑事证据要求，环保部门就难以将涉罪案件移送公安机关，导致“有案不移、有案难移”问题。检察机关提前介入可充分发挥其专业优势，即引导环保部门围绕案件定性来收集、固定和保全证据，精准摸排环境犯罪线索以及防止关键证据灭失。

二是督促案件移送。环保部门之所以选择“有案不移”与“以罚代刑”，除了基于地方保护主义和部门保护主义之考量外，还在于缺乏移送案件的外在监督压力。检察机关提前介入环境行政执法，无疑会对环保部门移送形成巨大的监督压力，客观上有助于督促环保部门移送涉罪案件。

三是助益于查办职务犯罪。从最高人民检察院发布的10起环境污染典型案件看，环境污染犯罪的背后往往带有职务犯罪的影子[19]。这也说明，环境污染犯罪与职务犯罪犹如一对连体胎儿，二者密不可分且“休戚与共”。因此，要想惩治环境污染犯罪，必须先惩治渎职犯罪，检察机关提前介入有助于铲除环境污染犯罪背后的政府“保护伞”，并“顺藤摸瓜”排查相关职务犯罪线索，这对惩治环境保护领域的职务犯罪不无裨益。

(二)多年的实践探索为检察机关提前介入累积了经验

自2007年《若干规定》颁行起，检察机关提前介入环境犯罪案件已在地方省市进行了广泛实践。从当前的实践探索看，江苏省已先行一步，其创新使用了提前介入的方式以推进环境“两法”衔接的检察监督工作。2013年江苏省高级人民法院与江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》第11项规定：“人民检察院应当及时介入重大环境污染事故的调查处理，严肃查办严重环境污染案件和责任事故背后的渎职犯罪案件，以及在环境保护监管执法过程中的贪污贿赂等职务犯罪案件”，明确将查办职务犯罪作为检察机关提前介入的首要目标，有效贯彻了“治污先治渎职”要求。2018年，江苏省人民检察院与上海市、浙江省、安徽省三地人民检察院共同签署了《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》，该意见要求建立长三角重大环境污染案件提前介入机制，旨在统一生态环境司法尺度和证据标准，进一步强化长三角区域环境“两法”衔接的检察监督。

从实践层面看，检察机关提前介入环境案件调查取证亦积累了相当丰富的经验。在最高人民检察院挂牌督办的2014年“腾格里沙漠污染案”中，内蒙古、宁夏、甘肃三地检察机关迅速介入案件，“并迅速开展调查、引导取证、依法批捕与提起公诉，才避免了关键证据的灭失与地方政府的干预”[20]。正是由于检察机关提前介入调查并引导取证，该起严重污染环境案才得以迅速告破，相关责任人员的刑事责任也得以被依法追究。“腾格里沙漠污染案”的启示在于，检察机关应基于法律监督职责积极介入环境污染案件，引导调查取证、督促案件移送与查办渎职犯罪，避免环保部门在部门保护主义与地方保护主义的影响下选择“有案不移”或“以罚代刑”。无独有偶，在2015年“安徽池州环境污染案”中，安徽省检察机关亦选择提前介入案件，并“建议环保部门多点、多方位采集内外环境的水土样本，同时建议公安机关和环保部门进行现场勘查、固定证据”[21]，最终案件调查、侦、诉、审才得以顺利推进。

基于以上分析，地方省市(尤其是江苏省)对环境“两法”衔接中检察机关提前介入的制度探索与最高人民检察院或地方检察机关提前介入环境污染案件的实践摸索，为检察机关提前介入制度的构建积累了丰富的经验，也为检察机关提前介入制度的实施做了有益铺垫。

(三)以审判为中心的刑事诉讼制度改革为检察机关提前介入提供了契机

当前我国刑事诉讼体制改革正在如火如荼地顺利推进。2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。为贯彻落实“推进以审判为中心的诉讼制度改革”之重大部署，2016年10月11日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，该意见要求“侦查机关应当全面、客观、及时收集与案件有关的证据，若收集的证据不符合法定程序，可能影响司法公正，不能补正或者作出合理解释的，应当依法予以排除”。据此而言，以审判为中心的诉讼制度改革的路线图日益明朗，其重要任务之一就是要建立符合审判要求以及适应犯罪案件特点的证据收集、固定与转化规则。

以审判为中心的诉讼制度改革为环境“两法”衔接检察监督机制的完善提供了新的契机。根据上述改革方案，以审判为中心的诉讼制度改革的重点在于证据收集和使用须符合审判要求。环境犯罪案件证据的特殊性在于，证据往往由环保部门及环境监测机构收集、固定与保存，且必须经过有序转化才能作为刑事证据使用[22]。然而，环保部门及环境监测机构收集的证据与刑事证据在证据种类、取证规范、证明标准上存在较大差异，实践中很难转化为刑事证据使用，以至于公安机关或检察机关不得不重新侦查取证。事实上，若公安机关或检察机关选择重新收集证据，不仅需要耗费大量的刑事司法资源，还可能因环境违法犯罪证据时过境迁而无法重新提取，导致案件侦办与移送困难。为解决环境行政证据的收集与转化问题，检察机关应当依照审判所需的证据规范和证据标准提前介入环境案件，积极引导环保部门收集、固定与保存证据，确保环境行政证据有序转化为刑事证据，以提升环境司法审判的效率和质量。一言以蔽之，以审判为中心的诉讼制度改革对证据收集提出了新的更高要求，使检察机关提前介入环境污染案件具备了现实可能性。

四、环境“两法”衔接中检察机关提前介入的制度构建

基于以上分析，检察机关提前介入环境犯罪案件具有合宪性、正当性和可行性，构建检察监督制度将有助于提升检察机关对环境“两法”衔接的监督质效。笔者认为，明确检察机关提前介入的适用原则、案件范围与启动方式是该制度构建的基本内容。

(一)检察机关提前介入的适用原则

检察机关提前介入环境“两法”衔接实质上是检察权在行政执法领域的必要延伸，旨在监督行政权的规范行使。检察机关提前介入并不意味着检察机关有权随时随地介入，申言之，检察机关在提前介入时应当恪守检察监督职责，即“只能是业务上的指导与监督而不是代替环境行政执法机关的执法”[23]，不能超越检察权的行使边界，亦不能以检察权替代行政权。检察权的本质内容是监督，以制衡权力为价值追求，而行政权的本质内容是判断，以行政效率为价值目标，二者各司其职、各行其是，不可相互替代或僭越。诚如学者所言，“行政检察监督要遵守行政权运行规律，尊重行政机关的专业性和优先判断权，检察监督不能代行行政权”[24]。可见，检察机关提前介入环境犯罪案件必须遵循一定的原则，确保检察机关在宪法和法律授权的权域范围内活动，在此基础上充分发挥检察权对行政权的监督优势。

笔者认为，检察机关提前介入应当遵循依法、适时、适度原则，努力做到“参与而不干预、参谋而不代替、指导而不包办”[25]。第一，依法介入原则。所谓依法介入，是指检察机关应当按照2018年新《宪法》第134条所赋予的重要职责与神圣使命介入对环境“两法”衔接的监督。在具体操作程序上，2007年《若干规定》第12条[注]2007年《若干规定》第12条第2、3款规定：“对环境保护行政主管部门正在办理的涉嫌环境犯罪的案件，必要时，环境保护行政主管部门可以邀请公安机关、人民检察院派员参加相关调查工作。公安机关、人民检察院对环境保护行政主管部门正在办理的涉嫌环境犯罪的案件要求提前介入调查和侦查或者要求参加案件讨论的，环境保护行政主管部门应当给予支持和配合。”与2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《衔接办法》)第31条[注]2017年《衔接办法》第31条规定：“环保部门、公安机关和人民检察院应当加强对重大案件的联合督办工作，适时对重大案件进行联合挂牌督办，督促案件办理。”据此规定，联合挂牌督办已成为检察机关提前介入的重要方式。为检察机关提前介入提供了相对明确的规范依据与规则指引。检察机关只有基于宪法赋予的法律监督职责以及2007年《若干规定》和2017年《衔接办法》规定的程序规则介入环境犯罪案件，积极引导取证与督促案件移送，才能发挥检察监督的最大效能。第二，适时介入原则。所谓适时介入，是指检察机关提前介入应当正合时宜或正当其时，而不是随时、随地与随意地介入。适时介入主要表现在，检察机关提前介入时应当瞄准介入环境“两法”衔接的时机，找准检察权制衡行政权及司法权的契机，及时引导环保部门调查取证，而非选择“一刀切”地随意介入。第三，适度介入原则。检察机关提前介入环境犯罪案件是有一定限度的，即不能超越自身权限实施立案侦查、逮捕与起诉，不能干预环保部门的正常调查取证行为，也不能替代环保部门或公安机关作出是否移送及立案的决定，避免检察权凌驾于行政权和司法权之上。重庆在此方面作了较好的示范，2014年《重庆市关于检察机关提前介入引导取证工作办法(试行)》明确规定“提前介入的检察官必须严格遵守办案纪律和规定，未经批准不得介入侦查活动、不得对案件处理结果发表意见”[26]，以此确保检察权的规范与适度行使。

(二)检察机关提前介入的案件范围

检察机关提前介入并不意味着检察机关可以基于宪法赋予的法律监督权介入所有的环境污染犯罪案件，毕竟检察机关没有能力“统揽法律监督权”[27]。申言之，由于受人手、物力、财力等条件所限，检察机关不可能对所有环境犯罪案件的交接进行监督，也并不是所有的环境犯罪案件都需要检察机关的监督。为有效提升检察监督效果，应当严格限定检察机关提前介入的案件范围。关于提前介入的案件范围，2007年《若干规定》第12条仅规定“必要时可邀请检察机关介入”，但究竟何谓“必要”，无论是学者还是立法者均未给出明确答案。令人赞叹的是，部分地方省市在其颁布的政府文件中对提前介入的案件范围作了明确规定，为国家层面环境“两法”衔接中检察机关提前介入制度的构建积累了有益经验。关于提前介入的案件范围，2013年《江苏省关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》规定的是“社会影响大、群众反映强烈的环境污染犯罪案件”；2015年《云南省关于加强协作配合依法打击环境违法犯罪行为的实施意见》规定的是“重特大、社会影响较大的环境污染犯罪案件”；2014年《重庆市关于加强打击破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪协作配合的会议纪要》以及《关于检察机关提前介入引导取证工作办法(试行)》规定的是“重大、复杂和敏感的环境污染犯罪案件”。

尽管江苏、云南、重庆三地对提前介入案件范围的规定有细微差别，但是均将“重大、复杂、敏感以及社会影响较大的环境污染犯罪案件”作为检察机关提前介入的主要范围。之所以作出如上限定，主要原因应该在于检察机关内部用于检察监督的资源较为有限，只有将有限的司法资源用在“重大、复杂、敏感以及社会影响较大的环境污染犯罪案件”上，才能最大限度地发挥检察机关对环境“两法”衔接的监督效果，也才能更好地回应社会公众对强化环境司法保护的诉求。因此在构建环境“两法”衔接中检察机关提前介入制度时，可借鉴地方的成熟经验，将提前介入的案件范围限定为“重大、疑难、敏感、社会影响较大的环境犯罪案件”。但究竟何谓“重大、疑难、敏感、社会影响较大的环境犯罪案件”？有何判断标准？现行立法对此均未予以明确。笔者认为，检察机关可通过发布指导性案例并结合办案经验的方式来认定何谓“重大、疑难、敏感、社会影响较大的环境犯罪案件”，为检察机关提前介入环境犯罪案件提供可靠指引。

(三)检察机关提前介入的启动方式

关于检察机关提前介入的启动方式，学界主要存在3种观点。第一，检察机关主动介入模式，即检察机关享有提前介入的主动权。有学者指出，“为了充分发挥检察机关对案件定性、证据把握的优势，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入”[28]；“对关系到重大生命财产安全的领域，检察机关要积极提前介入，指导环境保护主管部门和公安机关对现场取样的废物进行检测、出具检测结果，督促刑事立案”[29]。第二，环保部门商请介入模式，即检察机关能否提前介入取决于环保部门是否邀请。第三，“环保部门商请介入为主，检察机关主动介入为辅”[30]模式。主要理由在于，检察机关受人、财、物、技术等因素所限，不宜“一刀切”地主动介入环境犯罪案件，而应当有选择性地介入。

在地方实践层面，部分省市启动提前介入程序的方式也各有不同。江苏省采取的是检察机关主动介入，云南省采取的是检察机关依法介入，重庆市采取的是环保部门商请介入，但究竟哪一种介入方式最为适宜呢？对比而言，环保部门商请介入与检察机关主动介入各有利弊，环保部门商请介入的优势在于环保部门掌握案件信息，商请检察机关介入的直接目的是要解决环保部门在案件调查取证中所遇到的案件定性与证据收集难题，此时检察机关提前介入的效率可能更高，但不足的是，环保部门拥有是否邀请检察机关介入的决定权，这显然不符合检察权与行政权相互制衡之要义；检察机关主动介入可以有效提升检察机关的监督效果，但由于信息获取、人手、财力等方面的不足，现实中检察机关很难主动介入环境犯罪案件，同时还可能存在检察权越界之嫌。笔者认为，为发挥检察机关提前介入的真正功效，应当既允许环保部门商请介入，又允许检察机关主动介入，如此安排的优势在于：首先，商请介入可以真正解决环保部门执法过程中遇到的案件定性难、证据收集难、证据转化难等问题；其次，若环保部门有隐瞒案情、以罚代刑之嫌疑，检察机关可以通过主动介入予以纠正并督促其及时移送案件，最为重要的是，检察机关主动介入可以有效打击环境污染犯罪背后的职务犯罪行为，可以对环境监管失职渎职者形成强大震慑力。