我国农村社会养老保险的法律规范研究

孙晓园

摘要：农村社会养老保险是社会养老保险的一个重要组成元素，它的存在可以为农村老年人的老年基本生活提供一定的经济或物质保障，从而使农村老年人能够安享晚年。文章通过对现行农村社会养老保险相关规定的分析，总结出现行规定中存在的问题，并针对这些问题，提出了一些相对应的对策或措施，以使我国农村社会养老保险的法律规范得以完善。

关键词：社会养老保险；农村；法律规范

在当今的二元经济结构下，我国农村人口数正在不断减少，从2013年的62961万人降至2016年的58973万人，降幅达到3.62%。然而，与之相反的是，我国农村老年人口数正在不断攀升，且以将近85万人左右的速度逐年递增，到2028年估计会达到最高值1.2亿；到2050年，农村、城镇65岁及以上老人比例将分别达到32.73%和21.2%，农村为城镇的1.54倍。

一、 我国现行的农村社会养老保险相关规定

（一）宪法和法律层面

2018年3月11日，第十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》。根据该修正案的规定，国家尊重和保障人权，并着力发展公民所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。当公民遇到年老、疾病或者丧失劳动能力的情况时，国家和社会会提供物质帮助。《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，具有最高法律效力，它赋予了我国公民基本的社会保障权。

2001年4月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议对《中华人民共和国婚姻法》进行了修正。该修正案指出，老年人的合法权益受到法律维护，子女有义务赡养扶助其父母。《中华人民共和国婚姻法》是我国一部保护婚姻家庭的部门法，具有法律约束力，它保护了我国公民尤其是老年人的正当家庭权益，体现了宪法原则之一——基本人权原则。

2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，并决定于2011年7月1日起正式实施。根据該法规定，新型农村社会养老保险的缴费由个人缴费、集体补助和政府补贴三部分组成，待遇则由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。除此以外，该法还规定，参加此类养老保险的农村居民，只要符合国家规定条件的，就可按月领取待遇。《中华人民共和国社会保险法》是我国唯一一部社会保障层面的基本法，具有法律强制性，它规范了我国公民应履行的社会保险义务和应享有的社会保险权利。

2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了修正。该修正案指出，国家建立养老保险制度，是为了保障老年人的晚年基本生活，有关组织必须按时足额缴纳养老保险，不得无故克扣、拖欠或者挪用。另外，经济条件尚可的农村，除了根据实际情况建立养老保险制度外，还可以凭借着未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等设立养老基地点，该基地点的收益则全部用于老年人养老所需。《中华人民共和国老年人权益保障法》的出台，具有法律权威性，它不但为老年人的正当权益与老龄事业的发展提供了法律准绳，而且传承了中华民族尊老的优良传统。

（二）部门规章层面

1992年1月3日，国家民政部下发了《县级农村社会养老保险基本方案》。该方案指出，国家建立农村社会养老保险制度，是为了保障全体农民的老年基本生活。该方案将年满60周岁的市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口作为保险对象，并规定缴纳保险年龄为20～60周岁。在基金方面，本保险采取个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的方式进行筹集，并实行以县为单位统一管理。除上述内容外，本方案还对缴费的标准、支付及变动，基金的保值增殖，立法、机构、管理和经费等内容做出了较为详细的规定。

1995年10月19日，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》的通知。该意见总结了自1992年民政部下发了《县级农村社会养老保险基本方案》以来的实践成果，指出了存在的主要问题，并提出了五点建议，即统一认识加强领导、从实际出发分类指导、推广规范操作逐步完善管理体系、切实加强基金的管理与监督，以及加强宣传工作改进工作方法，以推动农村社会养老保险的健康有序发展。

（三）政策规定层面

2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。该意见明确指出，从2009年起我国开始实行新型农村社会养老保险（即新农保）的试点工作。新农保以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，采取社会统筹与个人账户相结合，并与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的方式开展保障工作。新农保制度覆盖了年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的所有农村居民，但不强制参保。其基金的筹集则由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，同时设立用于终身记录的养老保险个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，并且支付终身，只要农村户籍老年人年满60周岁且未参加城镇职工基本养老保险，就可以按月领取此养老金。此外，该政策针对待遇调整、基金管理与监督、经办管理服务、相关制度衔接、组织领导、具体办法和试点实施方案，以及舆论宣传工作等做出了详细的规定。

二、我国农村社会养老保险现行规定存在的问题

现今，在我国虽然已颁布了不少的法律法规用以保障农村老年人的晚年基本生活，但仍然存在一些问题。

（一）基本法原则性强，可操作性弱

目前，我国涉及到农村社会养老保险的具有较高法律效力的基本法分别是：《中华人民共和国宪法修正案》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国社会保险法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》。虽然数量较多，但大多数条文内容都是点到为止且比较分散，不具备可操作性。如，《中华人民共和国宪法修正案》中只提到国家会在公民遇到特定困难情况时给予物质帮助；《中华人民共和国婚姻法》只提到子女必须赡养老人且法律保护老年人的合法权益；《中华人民共和国社会保险法》虽提及了新型农村社会养老保险的缴费、待遇和领取期限，但过于简单；《中华人民共和国老年人权益保障法》也只是提及了有关机构必须按时足额缴纳养老金，针对无故克扣、拖欠或者挪用的现象，并未出台具体的处罚措施。另外，就经济条件尚可的农村设立养老基地点事宜，也只规定了其收益全部用于老年人养老所需，具体的如何运用则没有细化。况且，此事还牵涉到许多其他问题，该法都没有给予明确的解决方案或指导框架。

（二）法律保障层次低，强制性弱

如上文所述，我国关于农村社会养老保险的基本法内容都是点到为止。因此，我国现行的农村社会养老保险主要依靠民政部门发布的《县级农村社会养老保险基本方案》、国务院办公厅转发的《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》以及国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》来实施的。这些《基本方案》《通知》《指导意见》虽在一定程度上为规范我国农村社会养老保险提供了操作依据，但其无法成为法律依据。与此同时，农村社会养老保险是国家为了保证每一位农民年老之后的基本生活，维持社会稳定而建立的，应当具备强制性，然而无论是在《基本方案》还是在《指导意见》中，均遵循农民自愿投保原则，从而导致了参加农村社会养老保险的大多是经济水平较高的农民，而经济水平相对较低甚至无经济来源的农民则无法投保，违背了建立农村社会养老保险的初衷。

（三）繳费标准较低，保障水平不高

依据国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险的缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，至于到底应选哪种缴费档次，则由参保人员（即农民）自行确定。但现实是，大多数农民的经济条件都不富裕且参保意识不强，即使他们参与投保，也往往会选择较低甚至最低的标准进行缴费，这样一来，待他们年老后就很难享有高水平的保障了。除此以外，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》还规定基础养老金标准为每人每月55元，地方政府给予一定补贴。按照此规定计算，农民平均每人每月领到的养老金大致在100元左右，较多的也不超过200元。当然，有些地方农民的养老金还达不到每人每月100元。与如此低的养老金收入形成明显对照的是，随着经济的发展，现今的物价水平年年上涨。这样的的保障标准，对于农村老年人而言显然是偏低的。

（四）违法违规处罚不明确，争议纠纷解决方案缺失

法律责任是保证任何事宜健康顺利发展的坚强后盾，农村社会养老保险亦是如此。尽管在《中华人民共和国社会保险法》中，法律责任作为单独一章被列出，但内容较为笼统。另外，纵观三个视为操作依据的部门规章与政策性文件，其中民政部发布的《县级农村社会养老保险基本方案》和国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》分别只涉及了管理机构的职责、管理的方法、经费的支出途径和基金的监督，对于违法违规处罚只字未提。国务院办公厅转发的《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》也只是简要地提到党纪政纪会严肃处理贪污、挪用基金或因渎职导致基金严重损失的行为，情节严重到触犯刑律的，将移送司法机关依法惩处。除此以外，无论是基本法还是政策法规，都未就争议纠纷提出相应的解决方案。

三、完善我国农村社会养老保险现行规定的对策

（一）制定农村社会养老保险基本法，做到有法可依

我国农村养老长期以来都是依据部门规章或政策规定进行保障的，但这些部门规章或政策规定都不具备法律效力。因此，国家应提高农村养老规范的法律层次，即通过全国人大及其常务委员会制定出详细具体的农村养老规范，包括保险对象、覆盖范围、基金的筹集给付与运营管理、管理的机构及其岗位职责以及保险纠纷解决机制等内容。因为经由全国人大及其常务委员会制定的法律，属于基本法，具备较高的强制性、约束力等法律效力。它不仅能作为农村养老的基本法定标准和法律制度框架，而且能为解决农村养老过程中的一些复杂问题提供一定的法律依据。更重要的是，这一层次的法律，能消除农民存在的质疑与不信任，能使农民安享晚年生活，能使农村社会养老保险充分发挥自身的作用。

（二）拓宽保险基金来源渠道，提高保障水平

虽然国务院2009年颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提到新型农村社会养老保险采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”三方筹资的方式，但存在一定的问题。一方面，由于国家的财力有限，因而国家向农村养老保险提供的财政补贴较低。另一方面，当农村集体组织一旦遭遇经济实力瓶颈时，就无法对农民实施养老保险补助。因而，新型农村社会养老保险基金的主要筹资来源还是农民个人缴费，从而变相地加重了农民的负担。

针对此现象，建议国家可以着重在以下三个方面制定具有约束力且操作性强的法律规范，即政府补贴资金筹集方面、集体组织补助资金筹集方面和个人缴费资金筹集方面。

第一、政府补贴资金筹集方面。首先是政府财政预算，即由于农村社会养老保险具有社会性，因此它脱离不了政府的财政支持。其次是征地补偿金的发放额度，即国家因发展或其他需要，会征收部分农民的土地，同时给予适当的补偿金。但实际上这些补偿金的额度偏低，难以维持农村居民的长远生计。农民也没有“余钱”缴纳保险费。因此，国家可以根据实际情况适当提高征地补偿金的额度水平，并从中提取一部分资金，实行专款专用，用以保障全体农民的晚年生活。再次是与农村养老保险相关的福利彩票的发行，1987年我国开始发行福利彩票，逐步将残疾人事业、孤儿事业、困难人员援助事业等纳入该操作模式，即通过该模式向公众筹集社会福利资金。农村社会养老保险亦可采用该模式，并划拨所获利润中的一部分作为农村社会养老保险基金。

第二、集体组织补助资金筹集方面。首先是农民专业合作社的设立与发展，农民专业合作社是本着农民自愿的原则，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带的互助合作经济组织，其作用是增加社员的收入。建立与壮大农民专业合作社，能为合作社社员的养老保险提供资金补助。其次是乡镇企业的设立与发展，此举不但可以为企业中的农民工提供养老保险补助，而且还可以从利润中拿出一部分交给当地的集体经济组织统一安排用于其他村民的保险费补助。再次是农村集体经济传统发展思路的改革，即在充分了解现实需求的前提下，根据实际情况挖掘农村特色，开办“休闲农业”、 “观光农业” 、“旅游农业”等，从而扩大农村集体组织的经济来源，同时加强管理。当农村集体组织达到一定的经济能力后，由该集体组织向村民提供养老保险的资金补助。

第三、个人缴费资金筹集方面。建议可采取鼓励农民以实物（如土地等）换取养老保险。当前，我国大部分农村尚处于较低层次的经济市场化和产业化程度，土地等虽作为一种农业资源，但其利用率和收益率都偏低，用土地等实物换取养老保险，将有利于缓解农民经济贫困的实际问题。

（三）明确处罚规定，落实法律责任

明确处罚规定是规范社会保障健康运行的基石。现今，虽然《中华人民共和国社会保险法》中规定了法律责任，然而考虑到我国的某些农村存在着特殊情况，因此建议可以运用法律手段对农村社会养老保险违法违规行为的处罚力度进行明确规定，对象涉及政府、村集体经济组织、农民个人等，同时按违法违规行为的严重程度区分为民事责任、行政责任与刑事责任，并做好与《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法总则》等相关法律的衔接与配套工作。

（四）填补争议纠纷解决机制空白，维护参保农民正当合法权益

建立有效的农村社会养老保险争议纠纷解决机制，能推动农村社会养老保险制度的顺利运转。因此建议可采取调解、仲裁和诉讼三种途径相结合的方式进行。首先是调解，调解是我国农村地区解决矛盾的常用方式之一，一般情况下都由村中有威望的长辈或村干部主持。调解的好处在于可以将矛盾解决于萌芽时期，从而避免其扩大化，是一种惯用但不具备任何法律效力的纠纷解决途径。其次是仲裁，当双方当事人对先前达成的和解协议产生反悔时，可依据达成的协议，将争议自愿交予选定的第三方，第三方则按照公平原则与程序规则进行裁决。待第三方裁决完毕后，双方当事人依照裁决结果履行义务。与调解不同的是，仲裁的结果具备一定的法律效力。再次是诉讼，农村社会养老保险争议纠纷主要包含两种类型，一种是行政纠纷，另一种是民事纠纷。前者是指参保人与经办机构之间就参保对象的准入资格、养老金的待遇水平及相关步骤、参保对象享有的权利等产生的纠纷，可以凭借行政复议或行政訴讼的手段予以解决。后者是指参保人与基金管理人之间就基金管理人侵占或挪用基金等行为产生的纠纷，可以凭借民事诉讼的手段予以解决。农村社会养老保险是社会养老保险的一个重要分支。倘若缺乏争议纠纷解决机制，农民的正当合法权益就有可能受到剥夺或侵害，从而不利于农村社会养老保险的实施。

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（作者单位：上海工程技术大学）