南京市被征地农民社会保障问题研究

黄菊

摘要：随着城镇化进程的不断加快，大量农村集体土地被征用，越来越多的农民被推向城市。农民在失去土地的同时，也失去就业、生活保障。进城被征地农民的社会保障問题急需解决。目前南京市已将部分被征地农民纳入城镇社会保障体系，但其被征地农民社会保障还存在养老待遇水平低、医疗保障不足、就业保障的针对性弱、社会救助单一化的问题。因此结合被征地农民现实需求，提高养老保障待遇，完善医疗保障体系，并健全就业保障与社会救助体系。

关键词：被征地农民；社会保障；南京市

2015年南京市常住人口城镇化率达到81.4%，城市空间拓展拉开框架。城市空间的拓展意味着农村面积缩小，被征地农民群体不断壮大。被征地农民是指土地被征用或被部分征用后无法依靠土地生活的农民。在征地拆迁的过程中，农民失去住房、土地，而失地又引发失业、失葬等问题。为促进被征地农民市民化，要充分发挥社会保障作用，保障被征地农民基本生活。本文分析南京市被征地农民社会保障存在的问题并提出相应的对策。

一、被征地农民社会保障现状

被征地农民社会保障是指为维护社会公平政府通过收入再分配保障被征地农民在年老、患病、工伤、生育时的基本生活。在被征地农民社会保障方面，南京市一直走在全国前列，2012年南京市政府“将48.61万被征地农民纳入了城镇社会保障体系，其中：34.59万劳动年龄人员纳入了城镇社会保险，可享受到职工养老、医疗、失业等相关待遇；14.02万养老年龄段人数纳入了基本生活保障、老年生活困难补助、城镇居民医保或新型合作医疗，保障覆盖率97.22%。”南京市被征地农民社会保障成功接轨城镇社会保障体系，此举提高了被征地农民保障水平，进一步促进社会公平。

目前，南京市被征地农民社会保障制度涵盖社会保险、低保、就业保障、老年救助等方面，保障水平随城市发展水平不断提高。南京市被征地农民社会保障主要对象是劳动年龄段人员和养老年龄段人员，即女性年满16周岁不满55周岁、男性年满16周岁不满60周岁的被征地农民与女性年满55周岁、男性年满60周岁的被征地农民。劳动年龄段人员参加城镇职工社会保险，养老年龄段人员被纳入被征地农民基本生活保障、被征地农民老年生活困难补助和城镇居民基本医疗保险。在社会保障资金筹集管理方面，政府设立社保资金财政专户，实行收支两条线管理。南京市政府发文明确社会保障费主要从征地区片价补偿费中列支。

但是，当前被征地农民社会保障仍是低水平的，无法保障被征地农民基本生活。最高档的基本生活保障金为613元，老年生活困难补助最高为310元。社会保障待遇水平低于南京市低保水平。并且，老年人口不纳入城镇社保体系有失公允。从征地区片价补偿费中列支社会保障费的公平性也受到学者的质疑。可见南京市现行被征地农民社会保障政策还存在很多问题。

二、被征地农民社会保障存在的问题

（一）养老保险方面

养老保险方面存在待遇水平不高、被征地农民群体内部差异大、被征地农民负担补缴费用不合理问题。被征地农民面临城市的高消费水平，却没有相应的高收入。2017年南京市前三季度城镇人均月消费支出约为2726元，但2011年起新增养老年龄段人员首次领取养老保障金是810元/月，与城市低保一个水平，此后养老保障金低于810元。原被征地农民养老保障金与新增被征地农民养老金差距大，激发被征地农民内部矛盾。虽然搬迁安置的时间不同，但是现今的生活需求、面临的问题类似。2011年新增的被征地农民养老保障金高于之前拆迁安置的被征地农民的保障金，2011年之前的被征地农民养老保障金涨幅也小于新增被征地农民保障金的涨幅。并且，社保补缴费用从征地片价补偿费中列支，被征地农民的补偿款大多用于社保缴费。被征地农民失去住房、失业、失去土地保障，失去农村社保，得到住房、土地补偿费（城镇社保），失去与得到不对等，这种方式本身就是不合理的，是“以地换保”的变形。

（二）医疗保险方面

被征地农民医疗保障不足，缴费压力大，保障水平不高。“缴费年限不足的，按基本医疗保险的相关规定予以补足。灵活就业人员未及时参保或2011年1月1日至法定退休年龄期间中断缴费的，补缴标准按《南京市城镇社会基本医疗保险办法》（市政府第265号令）及其实施细则有关规定执行。”被征地农民中灵活就业人员退休后要想享受城镇医保还需要自己补缴费用，对打零工的被征地农民来说显然是不公平的。并且，由于文化水平不高、技能水平低，部分被征地农民收入低、不稳定，缴纳医保费用压力大。打零工的被征地农民舍不得花钱缴纳医保费的情况也很常见。部分药品、门诊报销比例不高，被征地农民自身承担的医疗费用依旧很高。城镇医疗保障本身就存在低水平的问题。

（三）就业保障针对性弱

被征地农民中的就业困难群体虽然处于城镇就业保障体系中，但相比于市内失业人员存在特殊性，统一的就业培训不一定能解决被征地农民失业问题。对于被征地农民来说，参加就业培训的机会成本较大，他们不得不先解决眼下的生计再考虑自身发展问题。被征地农民大部分文化素质较低， 没有受过专业的培训， 缺乏劳动技能。被征地农民长久依附土地，掌握了农作技能，没有掌握城市就业所需的技能，只能从事体力劳动。

（四）社会救助单一化

政府对贫困家庭的救助具有单一性。救助多体现在物质上，缺乏精神关怀方面的内容。在安置小区多设有慈善之家，提供一些日常用品给生活有困难的被征地农民，但因物品主要靠社会、小区居民捐助，没有稳定的来源无法提供良好的物质救助条件。贫困家庭不仅缺少物质生活资料，还缺少照料服务、精神安抚。比如，部分或完全丧失劳动能力的残疾人，没有收入来源，甚至无法照顾自己，如果其父母也年迈，整个家庭势必会被拖垮。物质上的帮助无法满足此类家庭的需求，服务、精神关怀才能真正解决他们的困难。

三、完善南京市被征地农民社会保障政策建议

（一）构建统一的城乡社会保障体系

加快城乡一体化建设，努力构建统一的城乡社会保障体系。社会价值理念是决定整体社会价值取向的指导原则。社会政策中的价值理念至少包括市民权、基本需求、平等、自由、公正、积极行动、利益表达等。政府制定社会政策时要把握好城乡公平。社会、政府应认识到农民也是一种职业，从事这一职业的人也应参加职工社会保障。固然农民职业的特殊性使将农民纳入职工保障困难重重，但是这不应该成为政府、学者的理由和借口。根据农民职业本身的特殊性，在政策制定、实施的过程中可以与一般职业有差异，但必须坚持职工保障的公平性、平等性。农民享受的社会保障待遇不应与城镇职工存在过大的差距，绝不能是职工保障待遇有无的差距。

（二）完善养老保险制度

被征地农民安置在城市之后，之前不需要购买的蔬菜、米面等，现在也需要购买，生活成本明显增加。所以，要提高被征地农民养老待遇，使养老待遇与被征地农民现实生活需求相适应。还应逐步缩小被征地农民内部的养老保障待遇差距，不能仅凭拆迁安置时间来确定待遇标准，要结合被征地农民现实需求来考虑。作为全国经济发展水平居于前列的城市，南京有实力将被征地农民养老待遇提高到统一水平。

（三）建立双重医疗保障机制

建立完善的被征地农民医疗保障体系至关重要。一方面，医疗保险缴费除由被征地农民负担，还可以采取政府补贴、村集体出资、社会捐款、慈善机构帮扶、个人捐助等方式；另一方面，商业保险参与是失地农民社会保障有益的补充。目前，城镇医疗保障只能满足被征地农民的最低需求，一些被征地农民还没有被纳入社会保险的保障内。这时，政府便可以为他们购买商业医疗保险。被征地农民、村集体、政府、社会力量集体出资购买商业医疗、重疾保险，从而建立起双重保障机制，减轻被征地农民看病就医的经济压力。

（四）加强就业保障

首先，就业培训要落到实处，更有针对性。现在的就业培训存在一个误区，错误地认为建设城乡一体的就业培训机制，就是将最先进的知识、最新的教学理念同时引入城市和乡村。这就造成了类似电脑班、财会班等简单地“同时”出现在我国的城市和乡村，这样的培训不符合农村的实际，没有满足被征地农民就业需求。政府购买社会培训机构服务，以培训后被征地农民的就业率、创业率考核培训机构，审核就业培训内容，要充分考虑不同年龄段、不同文化水平、不同就业能力、行业经验，还要考虑当地市场需求。其次，社区、街道打通被征地农民就业渠道，引导被征地农民适应城市就业方式，适应城市职业获得方式、职业心理等。培育、锻炼被征地农民自己主动应聘能力，鼓励其通过职业中介、社区介绍等正式途径获得工作。为提高被征地农民参加培训的积极性，政府还可以提供培训餐补、津贴等。

（五）重视、完善被征地农民社会救助

社会救助是反贫困最后一道防线。对于因残、疾病等陷入贫困的被征地农民家庭，给于及时救助帮扶，防止贫困造成恶性事件。社区要及时了解被征地农民中特殊群体变化，更新贫困者、孤儿、高龄老人、残疾人信息。并且，救助内容不能仅仅停留在钱、物品方面，还应提供贫困人士、特殊家庭所需的服务。社区与公益组织携手共同编织特殊群体的保护网。社区扮演好信息提供者、协调者、监督者的角色。公益组织免费提供如定期帮助残疾人、老人洗澡、给残疾人打扫房间等服务，还采用陪伴、心理疏导、精神抚慰的方式来安抚他们，让他们感受到社会、政府的关怀。更重要的是，两主体建立起长效救助机制，不能让社会救助、关爱时有时无，不能让特殊群体丧失生活信心和对党和政府的信任。

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*基金项目：国家级大学生创新创业训练计划基金项目（B170190312）。

（作者单位：河海大学公共管理学院）