互联网金融监管与反垄断执法二元共治

许恋天

摘 要：以金融监管为唯一手段的一元治理模式面临困境，致使互联网金融要么无法有效适用传统金融监管体制而陷入“治乱循环”，要么被迫自行剥离原有的普惠属性，剩余较为成熟的部分业务融入传统金融，进而失去业态特性。互联网金融治理不宜追寻一劳永逸的监管模式，而应转向行业监管与垄断规制并重的治理路径。“二元共治”的基础在于，行业监管与竞争规制具有目标趋同性和手段互补性。“二元共治”模式的具体实施，重在明确互联网金融监管与反垄断执法间的权力配置、协调方式及治理边界。

关键词：互联网金融；行业监管；反垄断；二元共治

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2019）01-0059-04

互联网金融基于普惠性在我国发展态势强劲，但作为新兴产业，其细分业态尚不规范，内生风险不断暴露。自2015年7月《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》出台至今，互联网金融监管虽层层加码，却仍难规制市场乱象，与此同时，垄断问题开始显现。当前，以行业监管为主导的互联网金融“一元治理”模式已无法满足治理需求，而构建行业监管与垄断规制并重的“二元共治”模式，则具备现实必要性与可行性，将有助于优化互联网金融治理。

一、互联网金融“一元治理”模式及其困境

互联网金融“一元治理”模式，是指以金融监管机构为唯一治理主体，以规范业态发展、防范金融风险为主要治理目标，以分业、动态、密集监管为单一治理手段，力求规范互联网金融产业的治理模式。“一元治理”模式的确立，相对明确了细分业态的监管规则，在一定程度上缩小了互联网金融的风险敞口。然而，随着我国互联网金融产业的快速发展，“一元治理”模式的弊端逐渐显现。

互联网金融市场乱象促使金融监管机构密集出台监管措施，然而，其治理绩效却差强人意。一方面，混同特征明显的互联网金融并不能完全适用传统金融的分业监管模式，监管“政出多门”致使互联网金融创新能力渐颓。另一方面，监管机构往往过于注重对互联网金融企业内部规范和金融市场风险的监督管理，而无暇顾及市场主体间的不当竞争行为，促使互联网金融市场垄断问题凸显。同时，互联网金融监管的不断强化，又在事实上增加了互联网金融行业的进入壁垒，间接催生了互联网金融市场的寡头垄断格局，从而威胁金融消费者权益。

尽管金融监管机构不断完善互联网金融监管权配置，陆续提出实施“专项整治”“精准打击”“穿透式监管”等监管方式，但合法行政原则明确要求监管机构严守权力边界，不得行使诸如市场竞争规制等权力，因此无法有效治理投资者分散、业务性质多样、经营模式跨界的互联网金融。“一元治理”模式下垄断效应的催生与反垄断规制的缺失，促使监管机构不得不开始重视这一问题。2018年11月2日，中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2018）》，将“垄断”纳入影响金融稳定的高度警惕对象，并指出非银行支付机构应当“防止市场垄断”，金融控股公司的交易“不能违背公平竞争和反垄断规则”。

二、互联网金融“二元共治”模式及其依据

当前，互联网金融治理不宜依靠一劳永逸的监管模式，而应转向行业监管与垄断规制并重的共同治理路径。“二元共治”的基础在于：行业监管与竞争规制既具有目标趋同性，又具有手段互补性。

（一）行业监管与竞争规制的治理目标趋向融合

反垄断执法机构与金融监管机构分别是竞争政策和产业政策的执行者，二者在设立之初有着不同的治理目标和治理模式。前者是场外监管，重在保障并引导市场充分发挥自主调节作用，维护社会整体利益和市场实质公平；后者则类似于是对市场的一种替代，用场内主导的方式深入行业内部，规范机构行为，决定市场走向，进而促进产业发展，提升市场效率。

然而，互联网金融在缺乏国家信用支持的背景下，自发打通了投融资市场的双边平台，不仅打造了“小额投资、快捷融资”的金融模式，更是将金融理念推广到我国最普遍、最广泛的公众群体中，彻底实现“1元起投、全民理财”的无门槛投资方式。面对风险承受能力较低、金融专业知识匮乏的互联网金融消费者，金融监管机构在实施互联网金融监管时，不得不尤其重视互联网金融产品风险可能引发的行业信誉风险和社会问题，因此将保护金融消费者权益作为互联网金融行业整治的重点目标。这一目标的确立，显然与反垄断执法机构不谋而合，由此引发了看似各有侧重的金融业两大治理模式在互联网金融行业的诸多目标交集。反垄断规制始终是以市场秩序维护为着眼点，以消费者权益保护为最终目的。基于消费者的弱势地位和企业生产的主导作用，面对二者在事实上的不平等，反垄断法最重要的作用在于创造一个公平的社会，重点保护消费者对企业的制约作用，实现自己的合法权益不受侵害[1]。目标趋同性意味着在治理模式的确定和治理手段的选择上，互联网金融行业监管与垄断规制间存在紧密配合的可能性与必要性。

（二）行业监管与竞争规制的治理手段呈现互补

我国的金融监管内含一定的行政垄断性。金融监管从广义上来说，不仅包括央行等监管机构对金融行业所实施的监督管理，同时也包括同业自律性组织的监管等。金融监管机构与同业自律性组织之间由于利益关系错综复杂，因而在监管政策的实施过程中，一明一暗相互配合，往往监管机构的行政垄断刚被打破，自律性组织的横向垄断协议就随之而来，金融市场也因此在经历数次市场化改革后始终无法真正放开。以我国银行业的利率市场化进程为例，尽管2015年10月人民银行放开了存款利率浮动上限，标志着利率市场化已基本完成，但加权平均贷款利率仍围绕着基准利率变动（见图1）[2]。同时，2018年第二季度的《中国货币政策執行报告》显示，2018年6月，我国一般贷款中执行上浮利率超过2倍的贷款占比仅为8.27%。

放开利率浮动干预是监管机构自主打破金融业行政垄断的一个有力举措，然而却并没有实现真正的利率市场化预期，这在很大程度上是由于某些同业自律性组织，如各地纷纷成立的市场利率定价自律机制在利率市场化改革后进行了“接棒监管”。自律机制接受中国人民银行的指导，在定价管理上发挥的作用日益凸显，而人民银行则主要通过调整政策利率引导和调控各类市场利率，特别是，地方性自律机制最重要的职能是对利率定价行为进行自律管理[3]。事实上，自律机制的设立主要是为了防止利率市场化带来的无序竞争，同时也为了避免大量金融机构丧失既有的垄断利润，而自发达成横向垄断协议。由此，金融监管机构从直接主导行政垄断走向了间接“指导”金融机构横向垄断。

金融监管机构对行业垄断的纵容与包庇，本质上是由于监管者与被监管者的利益纠葛繁杂，而导致两者之间已然形成了一个利益共同体，由此也决定了行业监管机构本身缺乏足够的独立性，监管行为具有明显的结果导向，即以重点金融机构的增值保值作为隐性监管目标，催生了“大而不能倒”的金融业现状。因此，作为“场外裁判”的反垄断执法机构，由于具备充分的独立性，应当秉持公平客观的执法理念和态度，对金融监管机构限制行业竞争的行为适时“吹哨”。从机构设置来看，反垄断执法机构与金融监管机构是同属国务院领导下的平级机构，但由于分工不同，反垄断执法机构在权力配置上可行使对金融监管机构垄断行为的执法权。从法律适用上而言，金融监管政策虽然“政出多门”，然而目前尚未形成系统性的法律，大多为行业性监管规则。而《反垄断法》虽然出台至今刚满十年，但在效力位阶上却是仅次于《宪法》的基本法，因此当反垄断执法机构与金融监管机构在涉及行业垄断问题时，并不存在法律适用上的困扰，可直接适用《反垄断法》。而同时，《反垄断法》未明确涉及反垄断执法机构和金融监管机构的管辖权配置方式，也为互联网金融的“二元共治”留下了一定的可能性和较为灵活的空间。

三、互联网金融监管与反垄断执法“二元共治”的实施路径

互联网金融行业具有“点多、面广、创新程度较高”等特点，实施金融监管与反垄断执法齐头并进的“二元共治”模式，不仅需要充分考虑两个治理主体的自身特点，发挥各自优势，更需要关注对各自边界的把握，特别是应当明确金融监管部门与反垄断执法部门的权力配置、协调方式以及治理边界。

（一）统合机构事权

依据国务院的“三定”方案，国务院反垄断执法机构及其主要职能包括：发改委负责依法查处价格垄断行为，商务部负责对经营者集中行为进行反垄断审查，工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）[4]。从上述职能可以看出，与金融监管机构的职权配置不同，我国反垄断执法机构职能的概括性较强，适用于全行业，缺乏相应的专业性，因此反垄断执法机构一直在金融业尤其是互联网金融领域不敢轻举妄动，导致反垄断执法机构与金融监管机构在执法实践中一度陷入尴尬境地。鉴于此，互联网金融行业的“二元共治”，必须以两执法机构间的事权划分为治理前提。结合我国互联网金融的行业特点，反垄断执法权与行业监管权应当统合于互联网金融治理，具体可分为纵向统合与横向统合。

纵向事权统合，即将反垄断执法的对象区分为金融监管机构与互联网金融经营者，反垄断执法机构拥有最高及最终的垄断规制权，可直接对金融监管机构涉嫌垄断的监管行为进行反垄断审查与执法，金融监管机构必须配合，以此牵制金融监管机构监管权，防止其权力过大进而间接实施垄断行为。针对互联网金融经营者的反垄断可以分两级进行。一是在金融监管机构内增设垄断预审查职能，由金融监管机构对互联网金融经营者进行垄断评估，实施一级垄断防范和规制权力，并将执法情况报反垄断执法机构。二是在金融监管机构认为互联网金融经营者确有涉嫌垄断的行为并已造成了金融消费者权益或社会公共利益受到严重损害时，可向反垄断执法机构提交垄断预审查报告，进而由反垄断执法机构决定是否实施二级反垄断规制权。二级反垄断规制权的实施是由反垄断执法机构主导，金融监管机构提供专业技术支持，二者通过事先确立一套合作协调机制，完成对互联网金融乱象中涉嫌垄断行为的共治。

在横向事权统合上，两者均须明确各自对互联网金融的治理重点。具体而言，行业监管的重点是对互联网金融机构的内部规范，以及对其与互联网金融消费者之间的交互行为进行监督与调整；反垄断执法的重点是针对互联网金融机构之间竞争与限制竞争的行为，进行合法性审查与合理规制。两者分工负责，互相配合，互相制约，共治于互联网金融行业。

（二）建立协同治理机制

由于金融监管机构与反垄断执法机构间没有直接联系，两者在具体目标和运行机制上有明显差异，而相关法律没有清晰两者间的管辖权边界，因此“二元共治”模式的推行关键在于协同治理机制的建立。

1. 反垄断执法机构与金融监管机构间须建立完善的协调机制，由反垄断委员会与金融稳定发展委员会进行总体协调，灵活管辖边界。我国《反垄断法》第九条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。”同时，2017年11月，党中央、国务院设立国务院金融稳定发展委员会（简称“金稳会”），作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，其职责之一便是统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等。反垄断委员会与金稳会在设立主旨上皆有统筹协调这一职能，但在实践中往往并没有充分发挥作用。因此，在落实互联网金融“二元共治”模式时，两者应当发挥主要作用，主动对反垄断执法与金融监管之间的权力冲突进行总体协调。具体而言，由于互联网金融具有专业性，因此在反垄断执法权与金融监管权之间发生权力交叉或出现治理真空时，应当由金稳会先行裁决，确定特定事项上的管辖权归属。若金稳会认为应当由金融监管机构负责该事宜，则再行会同反垄断委员会共同决定；若金稳会认为应当由反垄断執法机构进行执法，便直接适用《反垄断法》进行规制。

2. 金融监管部门应当与反垄断执法部门建立合作机制。当前，我国的反垄断执法工作具体由发改委、商务部和工商总局按照行为监管原则明确分工，而金融监管则由中国人民银行、银保监会以及证监会区分细分业态实施分业监管。互联网金融经营者往往同时涉足多种细分业态，其垄断行为的审查和分析也需要由多机构协同参与，因此，应当以反垄断执法具体部门为主导，相关细分业态监管部门相配合，共同治理互联网金融市场出现的竞争乱象。同时，金融监管部门在实施互联网金融机构内部规范和系统性风险防控职能时，也可以会同相应的反垄断执法部门，对企业的经营情况，尤其是该企业在市场竞争中的健康程度进行评估，从而更为客观地把握该企业的风险情况。

（三）審慎治理行为

“二元共治”模式的设立目标是为了更好地规范、引导并促进互联网金融的良性发展，因此，“共治”的重点在于治理方式的科学性，并不是治理程度的严厉性。相反，互联网金融如同一个新生儿，充满活力又缺乏“教育”，因而在治理上应当更加审慎，严格治理起点，明确治理边界，把握治理适当性原则。针对互联网金融乱象，应找准问题根源，区分具体治理模式。

1. 对细分业态的治理应当坚持监管先行、对症下药，而不可大面积使用“虎狼药”。如，在对P2P平台的治理上，应当完善P2P平台评级制度，定期对已备案的P2P平台进行风险评级，多角度科学设定评级标准，多主体客观产生评级结果，并根据最终评定的风险等级，确定相应治理模式和治理机构。同时，针对未及时备案的P2P平台，给予其充分的陈述权与申辩权，确无正当理由而未进行备案者，按非法平台加以取缔。

2. 对普遍存在的互联网金融乱象应当进行科学共治。针对具体问题，由互联网金融监管机构会同反垄断执法机构对乱象进行分析，共同确定治乱措施。如，在对第三方支付平台的治理上，当前个别行业龙头涉嫌实施垄断行为，严重侵害互联网金融消费者权益。针对此种情形，监管机构可加强非现场检查，要求互联网金融经营者定期对自身竞争情况进行自查，并提交经营者市场竞争情况分析报告，内容涉及经营者相关产品市场占有份额分析及关联企业的专项说明。监管机构在非现场检查中如认为确有治理必要的，再与反垄断执法机构进行协商，共同确定治理方案。

3. 明确治理的合理性边界。在审慎治理起点的同时，也需清晰治理限度，且在非必要情况下，坚持以非正式执法手段为主。治理的目的不是为了遏制发展和抑制创新，互联网金融是我国金融自由和金融民主的先驱，应当以保护为主，适度治理。互联网金融的治理起点是特定产品或公司已严重侵害了互联网金融消费者权益或损害了社会公共利益，或者极有可能引发系统性风险、威胁金融稳定和金融安全。因此，互联网金融的治理应以权益或利益的停止侵害以及系统性风险隐患得到控制为限。在治理互联网金融行业时，应当以确保市场实质公平为原则，保证每一家良性公司不受“连坐”治理，拥有公平竞争的机会，以此保障市场活力和创新力，使互联网金融产业生机勃勃。

四、结语

互联网金融的发展以金融创新为动力，而创新往往催生新的监管需求，因而互联网金融监管的滞后性较传统金融更为突出。近年来金融监管模式的频繁变迁表明，金融监管并不存在恒定的监管目标和所谓的最优监管手段。对于互联网金融的治理，监管决策者不应致力于寻求一劳永逸的监管模式，而应整合包括反垄断机构在内的多方治理资源，实现互联网金融治理的系统化、多元化。

参考文献：

[1]王翀.论反垄断法的价值目标冲突及协调[J].政法论丛，2015（3）：138-144.

[2]郑斌，王晓芳.非对称约束、银行间竞争与货币政策敏感性——基于商业银行信贷渠道的理论与实证[J].财经科学，2016（11）：12-24.

[3]高晓乐.利率上限放开后存款定价之自律机制与监督管理——来自温州的案例[J].上海金融，2016（9）：70-72.

[4]吴汉洪，姜艳庆.对中国银行业反垄断问题的思考[J].经济学动态，2012（11）：69-76.

责任编辑：曹华青

Abstract： The one-dimensional governance model with financial supervision as the only means is facing difficulties， which leads to the internet finance either failing to effectively apply the traditional financial supervision system and falling into the "chaos control cycle"， or forced to peel off the original universality attribute by itself， and the remaining mature part of the business integrates into the traditional finance， thus losing the characteristics of business form.Internet financial governance should not pursue a once-and-for-all supervision model， but should turn to the industry supervision and monopoly regulation of both governance path. The basis of "dual governance" is that industry supervision and competition regulation have the same goal and complementary means.The concrete implementation of "dual governance" mode focuses on clarifying the power allocation， coordination mode and governance boundary between internet financial supervision and anti-monopoly law enforcement.

Key words： internet finance； industry supervision； anti-monopoly； dual governance