对大中型水利水电工程移民档案现状引发的思考

李 芳

（丹东市三湾水利枢纽及输水工程建设管理局 辽宁丹东 118000）

自新中国成立以来，我国修建的大中型水利水电工程一直存在着重移民搬迁安置，轻移民档案管理的问题，严重影响了移民工程各个阶段的验收工作，制约了整个水库工程的竣工验收及运行。自2000年以后，水利水电工程移民安置调查、设计、验收等规范相继出台，为移民动迁补偿实施提供了一定的纲领性支持。但由于水利工程具有建设周期长，地域跨度大的特点，管理难度较大，尤其是移民档案的编制工作更是难上加难。

1 移民档案概述

大中型水利水电工程建设一般分项目前期（即立项阶段）、实施（建设中）、验收（建设完成投入运行之前）三个重要的阶段。移民档案是移民安置前期、实施和验收工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式和载体的历史记录，是反映移民工作过程的重要凭证。移民档案编制工作主要包括移民档案的收集、分类及整理、归档立卷等工作内容。

2 移民档案编制具体分类标准及原则

2012年，国家档案局、水利部、国家能源局联合下发的《水利水电工程移民档案管理办法》中对移民档案整理已经有了详细的规定，总体共分为移民安置前期、移民安置实施、水库移民后扶、移民工作管理监督、移民资金财务管理五大部分档案整理的内容。

但在实施过程中，由于档案最终要统一归档，笔者参照湖南省大中型水库移民安置档案管理办法，结合正在实施的某大中型水利水电工程移民工作实际情况，认为各参建单位按照以下分类会更有利于移民档案的系统性和有效利用。

1）文书综合档案:行政主管部门组织实施移民安置工作中形成的管理性文件。如各级政府制定的补偿标准文件，实施细则、对移民实施过程中的移民实施进度、质量及移民投资三大控制文件、移民实施大事记等。

2）规划设计档案:规划设计部门在移民安置工作中形成的专业技术文件。如由各设计部门提供的库区淹没的专业项目（公路、电力、电信改复建、文物）、移民安置点基础设施（水、电、路）、各村级道路、农田耕作路等设计文件。

3）分户档案:水库建设对农村移民、行政、企事业单位进行实物指标调查、补偿补助和生产生活安置等过程中形成的文本和音像资料。移民安置户档案依据实物指标调查成果和移民户财产补偿补助兑付情况，按户整理立卷。

4）项目建设档案:水库建设淹没对农村移民生产、移民集中安置点基础设施建设、移民专业项目改建等工程项目建设过程中形成的所有资料。如项目招投标文件，施工中形成的质量评定、施工日志等过程文件，竣工验收相关文件。

5）移民资金财务管理档案:实施移民补偿时，拨付资金过程中形成的会计核算等。如拨款单，支付令、资金结算等文件。

6）非纸质文件资料:移民安置工作各个阶段形成的重要的影像和电子档案。如为了当时杜绝移民抢栽抢种时拍摄的影像资料，移民搬迁前后的移民原来房屋照片和安置后的新房照片等。

3 移民档案编制工作的重要性

移民档案编制工作是对大中型水利水电工程从立项到竣工验收任何一个阶段的档案的收集、分类整理、立卷归档及提供利用，每个环节都相互制约。如果只对移民档案收集、分类整理、立卷归档而不考虑提供利用，就如同无源之水无本之木而枯竭死亡。因此作为移民实施各部门，要重视每个阶段的移民档案编制工作，是做好移民工作的基础。

3.1 移民档案收集的重要性

移民档案收集是档案编制工作的基础，是首要环节。收集工作就是档案工作人员从不同单位及个人手里收集并保存比较零散的资料。如果没有收集，没有资料，则无从谈起分类整理，更无从谈起有效利用。由于水利工程跨度时间比较长，少则三年五载，多则几十年，由于乡镇政府及各部门人员频繁调转时资料交接不彻底，导致移民档案收集难度增加。看似很简单的工作，但需要的是档案人员的责任心，收集的资料是否齐全、完整、准确，同一时段的东西是否配套，都会影响到档案的最终立卷归档及提供利用。

移民补偿时，有不少百姓因为房屋面积核量或者林木核量问题，反复无理上访闹事，对他们口头解释根本没用。这时只要拿出收集当初有当事人签字确认的原始调查表，还有公示表及公示期间问题反馈记录等档案资料，他们看到充足的资料才会心服口服。这样精心地收集资料不但能推动移民动迁补偿进度，也确保移民补偿资金公平合理的发放。这足以说明移民档案收集的重要性，不但为国家节约了不少资金，同时又为工程的顺利建设节省宝贵时间。正是因为当初的是留史存证，才可以更好的维护各方合法权益、保障移民工作顺利进行和社会长治久安。

3.2 移民档案分类整理的重要性

收集的档案本身是杂乱无章、分散庞杂的，如果不进行分类整理，就如同大海捞针、库房寻宝、无从利用。分类整理就是将收集零散的资料进一步分类、排列组合，进而形成有序的规范化、标准化及体系化的材料。有的需要按照时间、内容或者问题的内在联系有机的组合，从而为下一步更好的编码立卷及提供利用做铺垫。

国家批复的任何大中型水利水电工程都有不同的功能分区，按照功能分区分类整理移民档案是非常有必要的，比如有水库淹没区、施工管理区、输水管线等。同时又要兼顾移民投资分类，一般工程主要分为农村移民、城镇集镇、厂矿企事业单位、专业项目、库底清理、有关税费等这几大组成部分。再兼顾大的分类情况下，再细化分类归档，按照前述的档案分类标准和原则具体整理。如收集的房屋、林木、土地的各类资料，按照户分类、还是按照补偿项目分类值得商榷，经过反复斟酌，考虑到移民资料的日后查找、提供方便的原则，最终确定以户为单位进行分类确定，所有涉及每户的资料，整理顺序应遵循以下情况整理:补偿协议书-分户领取卡-土地、林木、房屋等公示表-原始实物指标签名确认表-附件（房照、户口本、身份证复印件等证明材料）。只有移民档案分类合理，才能够谈起移民档案的有效利用。

3.3 移民档案编码立卷及提供利用的重要性

移民档案被有效利用是档案收集、分类整理实际价值的体现。任何档案如果被多次查阅并提供利用，这就会把档案无形的东西转化为有形的价值。编码立卷及提供利用档案显得尤为重要。其中移民档案的编码、检索及电子档案信息要按照整理的分类进行合理的编码，因为移民档案涉及跨县市区、乡镇及各行政村，设计有效合理的编码后，最终立卷归档，才可以使得目前移民档案实现以下利用价值。

移民档案为移民各行政主管部门历次的稽查、审计提供真实、准确的支撑资金拨付等第一手资料；对于目前在建的大多数大中型水利水电工程而言，移民安置验收是验收的关键，更是水利工程竣工验收的节点所在，而移民档案对移民安置验收能不能顺利通过也起着至关重要的作用；移民问题涉及人的问题，涉及社会和谐问题，收集保管好原始的测量土地、核量林木及房屋等签字确认的调查资料，公示材料，资金领取等相关重要移民档案，可在项目后期移民上访、征地纠纷复议、应诉中，还原历时，平息事态，充分彰显档案成果的便捷、真实和实用功能[1]；移民安置点的基础设施建设如给排水、道路工程也可为后期的修复、复建时的进一步设计、施工提供查基础真实的移民工程档案。

4 移民档案编制工作现状

移民档案是移民动迁安置工作的重要组成部分，是保障移民工作顺利的一项基础性工作。移民档案管理办法明确移民档案实行“统一领导、分级管理、县为基础、水库建设项目法人（以下简称项目法人）参与”的原则。按照目前的管理体制来看，移民安置前期文件一般由建设单位搜集整理归档，移民安置实施文件由有动迁安置任务的包干县、市政府搜集整理归档，移民后扶文件由各县市的移民管理机构搜集整理归档，而移民管理监督文件由移民监理负责，移民资金财务涉及各个以上各单位的财务部门整理归档。从目前移民档案工作来看，档案的收集、分类整理、编码立卷等工作仍需要加以重视，主要存在以下几个问题。

1）移民档案收集涉及县、乡镇及村级这些基层部门，档案分散存放在不同人手中，根本没有集中统一保管。各移民实施单位存在着重搬迁、轻档案的问题，尤其是移民专项工程档案工作仍旧滞后，项目施工、档案不同步。

2）项目法人与县区政府签订的移民工作包干协议中移民档案的章节和条款不够明确、细化，对于移民档案的收集范围、整理标准及载体规格、版本套数及移交时限不够具体。分类标准不够具体。

3）对于实施各单位的档案人员，基本都是兼职，没有专业的档案管理知识，导致归档资料混乱，档号不全、漏项缺项等问题，根本无法保证涉移民档案完整、准确、系统和档案管理数字化建设和技术标准。

5 对策和建议

1）通过制定档案规章制度，将移民档案编制工作纳入移民工作计划和移民工作程序，纳入相应的领导，工作职责并进行考核，实行档案岗位责任制[2]，确保移民档案管理工作顺利开展。

2）保证充足的移民档案工作经费，才能更好地推动移民档案工作。设计阶段应在移民投资预算中明确移民档案费用，实施过程中确保档案经费充足，做到专款专用，进一步提升档案管理水平。

3）移民档案编制工作需配备专职档案人员，确保档案工作人员的相对稳定，以免因为人员频繁更换造成档案工作的不连续；提升档案从业人员素质，定期组织移民档案人员进行业务培训，定期的组织各部门之间的交流沟通，相互借鉴，取长补短，提升档案管理知识；建立奖惩机制，对移民档案管理工作中的先进单位和个人给予表彰，从而更好激发档案工作人员的积极性。

6 结语

移民档案验收是大中型水利水电工程验收的重中之重，如何更好的开展移民档案编制工作，需要各参建单位与档案管理部门积极配合，档案编制人员尽职尽责，做好档案的收集、分类整理、编码立卷及提供利用等工作，才能更好的促进移民档案工作的顺利开展，才能确保移民档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。