村级财务管理存在问题及对策探析

杨彦伟

摘要：村级财务管理工作是国家布局农村经济工作的重要内容，也是维护基层政权稳定的基石。加强和规范村级财务管理，加大财务公开力度，可以促进农村事务管理民主化，推动农村经济高效、健康发展，为实现乡村振兴战略提供重要保障。本文对村级财务管理的特点和问题进行探讨，提出了改革和完善村级财务管理的对策和建议。

关键词：村级财务;管理特点;对策建议

村级财务管理工作是管理村级经济事务的核心，关系到农民的切身利益;做好村级财务管理工作是国家布局农村经济工作的重要内容，也是维护基层政权稳定的基石。加强和规范村级财务管理，健全民主理财制度，加大财务公开力度，不仅可以促进农村事务管理民主化，更能调动农民创造积极性，為实现乡村振兴战略提供重要保障。鉴于村级财务管理工作的重要性，笔者结合部分农村集体经济组织财务管理的监管实践，通过分析其特点和存在的问题，提出改善农村财务管理工作的对策建议。

一、村级财务管理的特点

（一）村集体财务状况“入不敷出”

近年来，基层村集体收入虽然有了一定的增长，但部分村集体财务状况入不敷出的局面并未彻底改观，其经济基础薄弱，集体资产资源不足，收入来源渠道狭窄.主要依靠上级转移支付、出租少数资产收取租金等，种植、养殖业没有形成规模，难以抵御市场风险，收入增长缓慢;而农村基层工作繁重，管理支出项目包括计划生育、订阅报刊、防讯抢险、村干部差旅开支、突发事件处理、社会治安综合治理等开支项目较多，繁重的管理费用使村集体有限的可支配财力显得捉襟见肘。

（二）“村财乡管”核算模式利弊交织

按照“村民自治、村务公开、民主管理”的原则，基层部分乡镇村推行“村财乡管”会计核算模式，把村集体作为独立核算主体，在村级资金的所有权、使用权、审批权不变的情况下，实行由乡镇财政所或代理记账中心集中进行所辖村财务核算。

“村财乡管”模式在很大程度上规范了各村的财务收支行为，建立了统一的报账流程、报账规则，指定专职会计对各村收支票据合理性、合法性审核并单独设账进行会计核算，改善了过去各村会计资料杂乱、凭证不规范，私设小金库、虚报冒领等行为;用同一标准规范收支行为，有效遏制了村级会计信息失真，数字不实的不良现象，使会计基础信息质量得到显著提高。

但是，“村财乡管”产生了农村集体财产所有权归属问题。一是村集体是民法总则中独立的特别法人，村级财务的管理权属于村民委员会等村集体，其应当作为会计实体具有独立的会计核算功能，而“村财乡管”在一定程度上将村级会计职能降格为“报账员”角色，弱化了村集体作为会计主体的职能，不利于权责对等。二是实施“村财乡管”模式人为增加了会计核算的成本，村集体到乡镇报账，乡镇到村开展财务管理活动，均需要耗费较长的时间，直接降低了财务管理的效率，增加了乡镇村财务管理的成本。

（三）专项资金管理逐步合规、优化

近年来，因上级部门陆续出台专项资金管理办法、监察审计等部门逐步加大监督检查力度、村集体依规守法意识日益提高等原因，村集体对扶贫专款、“一事一议”等上级专项资金管理比过去取得了较大的进步，违法违规行为有所减少，管理趋于科学合理。尤其是村集体在专项项目集体决策、合同管理、竣工验收、施工要求、资金审批、人员回避等项目管理方面取得了较大进步，实施项目粗放随意、以次充好现象逐步减少，专项资金使用管理日益合法、合规、优化。集中体现在部分村集体能够严格履行招投标程序，同时邀请乡镇政府进行监督;所签订工程建设合同详尽具体，可操作性较强;实施项目按工程进度拨款，预留质保金约束施工方;组织多方进行竣工验收程序，确保工程质量达标;开展专项资金决算和决算审计程序，保证建设资金合理、合法使用等方面。专项资金合规使用，对提高部门、乡镇、村集体农村建设项目管理水平，正确评价专项资金使用效益具有重要意义。

二、村级财务管理中存在的问题

（一）财务管理意识相对薄弱

一是村集体普遍对财务与会计工作不够重视。受传统观念的束缚，村集体财务人员一向不被重视，长期被认为只是“记账的”，仅仅是账房先生，无法按照职责权限参与村集体的村务管理活动和重大决策;受固有观念限制，村集体对财务会计基本的核算、控制与监督职能较为忽视，村财务人员对村级事务参与决策、审核把关功能发挥不够，以致对村集体重要决策过程和结果均不了解。

二是部分村干部财经法纪观念淡薄。部分村干部干事意识很强，而对如何规范该村财务核算却不够重视，依法理财观念淡薄，认为只要自己不贪污、不多占、不挪用，就不需承担责任。至于如何进行财务核算是会计人员的事，和自已没有多大关系;部分村干部不了解财经法规、不懂财务知识，认为财务人员仅仅充当付款人角色，忽视其财务监控和辅助决策职能，甚至将个人主观意识凌驾于财务管理制度之上，对财务工作过度干涉。

三是村级财务人员的素质与自我认可价值不高。村级财务人员往往学历较低，处理账务多是凭经验、遵循惯例，主动接受新知识、新业务程度不够;多数村级财务人员由村干部推荐选任，与村干部有千丝万缕的关系，只是把自已当成村领导的管家，参与村集体重大事项意愿有限，自我认同度不高。再加上村级事务繁杂，财务人员往往额外承担着许多事务，工作繁忙，只能被动地处理日常事务，很难有时间和精力钻研深层次的财务问题，对介入参与财务管理心有余而力不足。

（二）财务监管体系不够健全

一是部分村集体缺乏必要的日常财务管理制度。由于历史原因，部分村集体日常财务管理制度不健全，没有建立起支出控制制度，以致村务开支的范围、标准和审批程序不够明确，对相当部分支出采用实报实销政策，只要有审批人员的签字同意，会计人员就实施报销。部分村集体会计、出纳职责不清、分工不明，存在工作职责交叉，缺乏互相监督制约的情况;有的出纳兼任记账、档案保管，有的会计记账兼任复核，没有实行相应的职务分离。部分村集体虽然建立了不相容职务分离、内部牵制、稽核等一系列财务管理制度，但并未真正落实，人员岗位设置不合理，兼岗现象广泛存在，监督制约机制未能发挥作用。

二是对某些经济事项虽有控制制度但不够合理。部分村集体对经济事项的审批仅仅局限在事后审批上，缺乏事前审核控制的环节，很多村集体费用开支都是事后“实报实销”。许多村集体的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的流程，如此执行会严重影响财会人员审核把关的权威，甚至引发村干部审批通过而财务人员审核不过的矛盾。

三是少数村集体印鉴及支票保管漏洞较多。少数村集体将村集体财务章和法人印章一并交由村会计保管，甚至个别村集体将支票、财务章、法人印章同时由出纳一人保管，这严重违反不相容职务分离原则，增加了一人操控、舞弊的风险。

如某村因集体内部财经制度和监督制约机制形同虚设，村干部将村集体法人章交由村会计个人保管，村出纳贪图工作方便，提前在村集体空白支票上加盖财务专用章和出纳章，让村会计自行操作本应由出纳负责的支票打印工作。结果，村会计监守自盗，利用财务管理漏洞，私自藏匿支票存根及支出凭证等支付材料，任意删改银行对账流水明细，长期侵吞公款直至被查。

四是部分村级重大事项未严格履行“四议两公开”程序。根据规定，村级重大事项决策应当在村党组织领导下，按照村党组提议、村“两委”联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议、决议事项公开、实施结果公开等“四议两公开”程序进行。但是，部分村集体履行重大事项“四议两公开”程序存在缺失，对与村民有重大利益相关的工程建设项目，在未履行上述程序下就开展实施，甚至在未进行招投标程序也未签订合同的情况下就依据村领导签批支付款项，个别工程在完工决算、达到使用状态后也迟迟未转固定资产。

（三）账务手续合规存在不足

原始凭证、记账凭证是基本的账务处理手续，其合法合规与否关系着账务处理的质量，决定着村级财务管理的最终成果。但是，部分村集体的会计手续合规性存在不足，质量不高。具体表现在以下几个方面：

一是原始凭证填写信息不够真实。有的村集体原始会计凭证填写的经济业务内容与实际业务不符，经不起推敲。比如，某村集体一年购买的打印纸多达数万元，而该村只是一个人口仅千余人的小村，经济业务量非常有限;有的村集体违规编制虚假的自制原始凭证，把接待费中的休闲、娱乐等不便支出费用改头换面、变换项目据以入账。

二是原始票据填写信息不够完整。少数村集体原始凭证要素填写不全，存在漏填、错填、不填现象，不符合国家相关法规的要求;部分原始发票的客户名称、项目内容、数量、单位等要素栏目，要么不填、要么填写简略，不够清晰、明确;部分票据后面不附购买清单、或者后附清单不实。有的原始凭证表面上看符合要求，但在签批上存在缺失，随意性和人为因素很大。比如，部分购买实物的原始凭证只有村干部签批而缺失验收人或经手人签字，对原始凭证真实性无法实现多重认定相互佐证;有的村干部签字极不规范，仅签姓而不签名甚至划钩线代替签名，存在逃避权责嫌疑。

三是存在白条及假发票入账情况。部分村集体对白条和假发票入账危害性认识不足，漠视白条和假发票入账等违规违法行为;部分村集体用对方开具的白条人账，给对方单位偷逃税款等违法行为提供了方便;个别村集体为处理接访费用、包村干部开支等支出，用白条经村干部签字就报销列支，为日后检查、审计埋下隐忧。

四是部分记账手续相互佐证性不强。部分村集体自行组织村民建设小型工程，制作凭证时仅制作一二十人的工资表，整个建设项目仅有人工费，却没有材料费、施工机械费等支出，项目的真实性值得怀疑，同时产生偷逃税款嫌疑。个别村干部开公车或私车进京接访，报销接访费用时仅报销出差补助，却不报过路、过桥、加油等相关票据，无法证明该经济业务的真实情况。

（四）会计核算方法尚欠规范

一是呆账、坏账比较多。有的村集体财务制度不够健全，对往来资金没有制度规定或是制度模糊不清难以操作，对往来应收款管理不善，催收不及时;有的村集体往来款数十年不动，实际上已形成无法结清的呆账、坏账，空洞数字长期趴在账上，账簿反映数字不实，影响村集体正常损益反映。

二是专项资金使用范围过宽，支出存在随意性。部分村集体对专项资金核拨把关不严，对实施项目缺乏必要的论证，使得资金实际支出与计划实施项目脱节。少数村集体会计核算，几乎所有相关支出都从专项资金中列支，专项资金使用范围带有极大的模糊性和不确定性，缺少对其使用范围的严格界定。由于内控监督制约机制不够健全，各种费用基本上是实报实销，经办人员缺乏控制意识，预算细化程度不够，导致部分专项资金被“合理浪费”。部分村集体由于对实施项目前期论证不足，争取到资金后长期未使用，造成专项资金闲置，资金实际运用效率不高，效果不佳。

三是固定资产存量不清、账簿不明，账实不符。部分村集体固定资产管理与财务管理出现脱节，部分村集体固定资产登记注销不及时，会计账簿不能实时反映固定资产的数量和增减变化情况，导致财务会计信息不实，账簿无法真实反映资产实物状况;少数村集体账面只反映固定资产原值，并未相应建立固定资产台账或卡片，导致账实脱节，账簿对资产实物失去控制;部分村集体无专职人员经管固定资产，固定资产多年未予清理和盘点，某些报废闲置资产多年未予处理，极易出现账实不符和资产去向不明问题。

（五）民主管理机制仍需完善

落实村两委联席會议制度、村民代表集体议事决策制度、村务监督委员会制度，是实现村级民主管理的关键，对村级财务管理健康、合理运行起到至关重要的作用。由于历史和现实的原因，其职能发挥有待完善。

一是部分村务监督委员会独立性不强，存在与村两委互相利用的可能。根据规定，村务监督委员会是依法设立的村务监督机构，负责村民民主理财，代表村民对村务公开、财务管理等情况进行监督，成立的宗旨是健全村级民主监督、完善乡村治理、推动农村基层民主落实。但部分村务监督委员会只是“橡皮图章”，仅具有招牌、形式意义，并未真正履行监督职责。因村务监督委员会成员工资由村委发放，其成员可能因其自身经济利益怕得罪村干部而不敢监督，或是和村干部关系好而随便监督，致使监督不力或监督流于形式。

二是集体决策程序履行不够到位。根据《河北省村集体工作规则》规定，对村级公益事业的兴办和筹资筹劳，上级扶持资金的分配和使用等村级重大事项决策，应当按照“四议两公开”的程序进行，执行集体决策程序。但是，相当部分村集体对分配使用上级专项资金履行集体决策程序不够到位，或无集体决策纪录或纪录流于形式，缺少对参会人员各种意见的纪录。部分村集体履行“四议两公开”程序步骤存在缺项、漏项，甚至完全没有执行上述程序。更有甚者，个别村集体安排使用专项资金仅凭一张村支书签字的发票，外加一张简易合同就全部搞定，完全无视集体决策程序的存在。

三是部分村级组织成员违反规定承揽本村工程建设项目。根据《河北省村级组织工作规则》规定，村务监督委员会对本村工程项目从立项、招投标、质量验收到资金预决算、支付等进行全过程监督。村级组织成员及其近亲属、近姻亲属均不得参与本村建设工程和项目的投标、承包。但违规违纪现象时有发生，如某村集体实施的工程建设项目轮流由村支书、村主任、村监委主任承包，好处轮流转，利益均沾，村务监督委员会职能存在缺位，村集体实施专项项目沦为村级组织成员个人谋利、赚钱的工具。

（六）违规违纪问题偶有发生

一是部分资产被隐瞒、借用、侵占。有的村集体有意隐瞒部分资产增加或减少事实，故意不进行登记或注销账务处理，致使资产账实不符。比如，部分村集体发生资产调拨、捐赠、转移事实，却未办理相应资产增减手续，也未反映到业务台账上;个别村集体购置部分资产直接列支，而实际使用者却长期借用，构成侵占资产事实。

二是虚列支出，利用往来款项核算收支。有的村集体利用应付款隐藏收入和支出，将本属于收支性质的款项直接在应付款科目中核算，有意回避收支科目反映;甚至将应付款科目异化为调节收支的工具，收支款项不计人收支科目，直接挂往来过账。极少数村集体利用应付款弄虚作假套取财政专项资金，实际未购买商品、服务或建设工程，却与合作单位编制虚假合同，支付一定的税费或手续费换取对方开具正规发票，把资金一次或分次转移到合作单位，合作单位扣除费用后将余款返还给村集体账户，从而套取资金供村集体开支。

三是财务权力集中导致被滥用造成巨额损失。个别村集体把会计、出纳、仓库保管、印章保管、支票填写等多项职能集中于会计一人，而村务监督委员会又形同虚设，会计擅权侵占、贪污集体资产的风险被无限放大。如某村集体会计利用管理账目代发工资等职务便利，通过虚增本人工资、重复报账、虚构工程项目款支出等方式，把村集体基本账户当做自己的提款机，长期侵吞公款而未被发现，给村集体造成巨额经济损失。

三、改革和完善村级财务管理的对策

（一）强化财务管理意识，提高财务管理水平

一是提高责任意识。村集体负责人应当清楚明了自己的责任，积极参加学习，自觉认真地履行财务管理领导职责，充分重视财务管理工作。村级财务人员应当树立自信心和进取精神，努力提高自身政策水平和业务素质，增强专业胜任能力，提高财务工作质量和效果。在资金核拨、费用审核过程中，要正确对待手中的权力，管好手中钱，把好制度关，干好份内事，增强责任心;坚持原则，按规章制度办事，并做到公开透明。

二是提高管理意识。村集体应合理设置财务人员岗位，避免人手不足给财务人员造成过大的工作压力，使之疲于应付;应建立健全激励机制，提高财务人员薪酬与奖励待遇，在稳定财务人员队伍的同时，吸引高素质人才进入。村集体要强化责任制管理，做到每一类经费、每一项开支、每一个环节都有人负责，有人管理，有人监督制约，实现责、权、利相统一，避免出现职责不清、推诿扯皮，或是权力过于集中而导致擅权、滥用权力。

三是提高参与意识。村集体应当提高对财务管理的认识，营造重视财务管理工作氛围，扩大财务人员在单位的影响力，重视财务管理对辅助决策和过程控制的作用，支持财务部门工作。财务人员应当认识到自己职责不仅仅局限于简单的“加、减、乘、除”，局限于“保管员”“记账员”功能，而要不断提高自身素质，锤炼过硬本领，当好理财参谋，参与村集体重大事项决策。

（二）健全财务管理制度，规范财务管理行为

一是出台完善各项规章制度。县、乡镇等上级政府部门应当根据相关规定制定和完善符合各村实际，操作性强的经费审批、民主监督和财务公开等财务管理制度，做到有据可循，有法可依，以规范村级财务管理工作，强化责任落实。

二是村集体严格落实各项规章制度。村集体应当坚持依法管财、用财、理财，确保各项规章制度落到实处;研究制定切实可行的具体细则，提高贯彻落实的可操作性，用制度对村内的财务工作进行规范，高效合理地收集财务数据信息，妥善处理会计原始数据，编制财务报表，使财务管理过程更为科学严谨。

三是村务监督委员会严格履行相关监督职责。村监委应当强化监管意识，坚持效益效果导向，依法参与资金支出审批，实施资金去向跟踪问效;着重监督重大事项两委会研究决定、限额外开支实行联签等具体财务决策行为是否违规，避免村级财务管理工作失效。

（三）完善内部管理流程，落实内控制约机制

一是村集体要建立健全科学合理的内部控制机制。村集体要依据基本法律法规，根据自身特点和实际情况，不断修订、完善、健全相应的会计人员岗位责任制、固定資产管理制度、往来款项管理制度、经费报销制度、票据管理制度等内部控制制度。村集体应努力做到岗位设置科学、人员分工合理、职责任务清晰，形成权责明确、相互制约的管理机制，确保财务管理工作向科学化、制度化、规范化方向发展;村集体要积极落实内控监管机制，对村级资源、资产和资金进行全方位监管，实现账物统一，把责任落实到个人，使财务人员做到有章可循，按制度办事。同时，对资金流向、财务收支、会计管理等具体流程进行全方位把控，防止违规操作，以堵塞漏洞，节约资金，提高资金使用效益;村集体应当规范村级开支民主程序，严格执行村集体财务会签等制度，不准越权审批和超限额审批，明确要求收支行为必须具备合法凭证和正规发票，拒绝不合格票据和白条人账，从源头杜绝不合规财务行为。

二是强化会计基础工作，提升审核流程控制作用。要重视改进村集体的会计基础工作，强化会计系统的控制作用，提升会计核算水平，为村集体“节流”奠定坚实的基础。要在村集体内部建立“初审、复审、汇审”的严格审核体系，增强村集体财务核算的实施效果。在上级部门下达专项资金时，村集体应了解把握专项资金的用途、流程等管理规定，减少挪用、套用、借用、错用的风险。

（四）推进政策业务培训，提升村级干部素质

一是加强对村级干部的财经政策培训。上级部门要组织村级干部认真学习《会计法》《预算法》等法律、法规和制度，增强其财务管理意识，提高其综合素质，强化其合法守纪观念，从而带领村集体健全财务管理制度并自觉遵照执行，并把相关法律法规应用到村级财务管理工作的全过程。

二是强化对村级财务人员的业务知识培训。上级部门要加强对村财务人员的财务知识培训，对村级财务核算方法、村级账目的处理程序等知识进行专题培训，切实提高村级财务人员的综合素质和业务水平。同时，督导他们对专业知识的学习，强化巩固其财务及相关法律法规知识，提高其专业判断能力和职业道德水准。可通过组建培训微信群，及时发布财务管理各项新要求、新规定，以及财务管理中出现的新问题，以备村级财务人员及时更新财务知识，完善财务收支手续，规范会计核算行为。

三是选拔招募具备财会背景的优秀青年任职财务人员。村集体在招募财务人员时，应优先选择讲原则、能够秉公办事的村民，尤其重点选拔责任心强、具有财会专业背景的优秀青年，更新村级组织的人员结构，为村集体注入新鲜血液。新人职财会人员上岗前，必须要对其进行职业道德教育和村级会计知识培训，使其能够清晰地了解到自身工作职责，学习村级财务实际操作知识，为其规范、高效的处理财务会计工作打下基础。

（五）扩大村务公开范围，推动村务监督到位

一是公开的内容要全面、真实、准确。对涉及村民切身利益和群众普遍关心的征地补偿、低保五保、筹资筹劳、公用设施建设、上级专项资金等重大事项要及时公开，做到“内容真实、公开及时、群众满意”。除国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项外，对群众最关心、最直接、最现实的利益问题也要公开，对重大的财务活动应及时逐笔公开至明细项目。

二是村级财务公开要做到制度化、规范化、常态化。乡镇一级政府要出台硬性规定，明确要求所辖村在规定时间内公开账务，做到村务上墙、群众知晓，避免公开内容欠细化欠具体问题，消除群众疑虑，化解误会风险。具体公开方式可由相关人员摘录各类财务收支资料，再由村两委和村监委根据现金日记账和各明细账进行复核，确认无误后，采取财务公开栏、明白纸、明白卡等方式公布。财务公开后，村级主要负责人、会计人员要安排一定时间接待群众对有关事项的询问，解答群众提出的问题，听取群众的意见和建议。

三是充分发挥村务监督委员会的监督作用。要明确村监委是村级财务活动的监督机构，负有村级财务民主监督的责任，既要对广大村民负责，又要实事求是、正直公道、依法监督，严守财经纪律，代表群众民主理财。村监委要认真听取全体村民对村集体财务管理工作的意见和建议，及时向村两委会反映，监督村级财务收支及财务公开情况。村监委要履行民主理财职责，村集体所有收支凭证都必须经村监委审核，重大财务事项须经村监委或村民代表会议商定、批準后方可执行。村监委应当参与制定本村财务计划和各项财务管理制度，审核财务收支项目，否决不宜开支，监督财务计划和各项财务制度的执行。

（六）加强监察审计监督，营造合法守纪氛围

县级审计、监察、财政等部门应建立财务检查机制，定期开展村级财务检查，加大督促检查力度，对检查中存在违纪违规问题，发现一起、查处一起。

一是财政、审计等部门要强化村级会计工作质量监督。相关部门要以《会计法》《会计基础工作规范》等法律法规作为衡量村级财务工作的基本标准和依据，对不依法设置会计账簿、私设会计账簿和设有账外账的单位，依照财政会计法规的有关规定进行处理。监察、审计等部门要实施联动，对村级财务工作进行督查审计，全面检查村集体在工程建设、资产管理、财务核算等方面的情况，发现问题及时纠偏查处，切实提高村级干部财务工作的责任感。

二是坚持惩防并举，营造打击和预防“村官”腐败的良好氛围。监察、审计部门要重视群众的举报、上访，充分运用自身的工作优势，采取有力措施，进一步加大预防村干部职务犯罪的工作力度，营造反腐倡廉的良好氛围。对群众举报事项进行专项调查，加大专项检查力度，对违规事项进行经济处罚，对违纪人员进行党纪处理。上级部门要定期或不定期对村级财务管理进行高质量审计，建立村干部离任审计制度，加大专项监督检查力度。