骨干水源工程建设安全生产费使用与监管的探讨

胡 慎 南

为加强安全生产费的使用与监管，切实将管好用好安全生产费作为督促施工企业有效落实安全生产措施的重要监管手段，有效解决安全生产费提取和使用不合理、支付不规范和监管不到位等问题，确保工程安全。通过工作实践，分析了骨干水源工程安全生产费使用与监管存在的问题，并以大兴水利枢纽工程为例，介绍了监管经验和取得的成效，同时围绕如何进一步加强安全生产费监管工作提出建议，可为类似工程项目法人和监管部门提供借鉴。

1 工程简介

大兴水利枢纽工程位于贵州省铜仁市松桃县、铜仁高新区和碧江区境内，水库位于大梁河中游，大坝距铜仁市40 km。电站装机容量5 MW，多年平均发电量1 668 万kW·h，三级提水泵站总装机容量14.2 MW，总提水扬程234.4 m，提水流量3.11 m3/s。

坝址以上流域面积345 km2，多年平均径流量2.55 亿m3，水库正常蓄水位514.0 m，正常库容4 283万m3，校核洪水位515.3 m，总库容4 672万m3，水库规模为中型，等别为Ⅲ等。工程总投资140 885.25万元，施工总工期3 年。

本工程采用PMC 项目管理承包模式，根据合同约定，项目管理承包单位按照有关规定组织招标工作，选择资质合格的施工、供货等单位，与其第三方签订合同，并对合同负总责。项目法人与项目管理承包单位签订的合同中明确了安全生产费实行单独列项、专款专用、标外管理，项目管理承包单位遵照《贵州省水利工程建设项目安全生产费用管理暂行办法》和相关法律法规文件使用和管理安全生产费，并对其负总责，同时服从项目法人对安全生产费的监管等条款规定。

2 骨干水源工程建设安全生产费用管理存在的问题

2.1 规范性文件对费用提取规定不一致

根据2014 年12 月19 日水利部发布的《水利工程设计概（估）算编制规定》中规定安全生产措施费按基本直接费的百分率计取，同时进一步明确了枢纽工程为建安工程的2.0%，引水工程为建安工程的1.4%～1.8%，河道工程为建安工程1.2%。但根据《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（以下简称《办法》）规定了安全生产费用的提取标准：建设工程施工企业以建筑安装工程造价为提取依据，各建设工程类别安全生产费用提取标准不相同，其中水利水电工程提取标准为2.0%。骨干水源工程一般涉及到大坝枢纽工程、泄水工程、取水工程及引水工程等主要建设内容，因上述两个现行规范性文件规定的提取标准不一致[2]，导致在实际提取安全生产费用中难以把控。

2.2 安全生产费用使用权限理解有偏差

《水利水电工程施工安全管理导则》[3]（下称《导则》）规定了安全生产费的用使用范围，但对使用的权限不够明确，对安全生产费用难以实现有效管控。具体表现如下：

（1）施工场区外使用权限界定不清。《导则》对施工场区外安全措施投入权限未作界定，对安全生产费用的计取难以把握。如骨干水源工程涉及到料场、弃渣场、输水管线、大坝枢纽等施工作业区，区域之间距离较远，部分项目材料运输需借用施工场外道路，为确保安全施工企业对场外道路高临边等部位投入了安全防护措施。根据水利部制定的《水利水电工程标准施工招标文件》通用合同条款对交通运输中仅明确了场外交通承包人车辆外出行驶所需的场外公共道路的通行费、养路费和税款由承包人承担，道路和桥梁的损坏责任因承包人运输造成施工场地内外公共道路和桥梁损坏的，由承包人承担修复损坏的全部费用和可能引起的赔偿，并未对场外运输安全防护措施所发生的费用由哪方承担作出进一步明确，同时《导则》中对类似安全投入能否提取安全生产费用也未作界定，导致在实际中难以把握对此类安全生产费用的计取。

（2）安全设施设备投入权限界定不明。《导则》对投入的安全设施设备类型、规格和要求等权限未作规定，在项目投资较大的骨干水源工程中，易滋生施工企业有意套取安全生产费用的乱象。如：安全生产费用存在剩余的施工企业为获取利润将以配备应急救援器材为由购买车辆等高额设备，或通过更新安全防护用品和保养应急救援器材等手段套取安全生产费用，存在审计风险且专款专用执行效果差[4]。

2.3 费用支付不规范、监管不力

因水利工程安全生产费用是列入在建安工程单价中，没有单独列项。在骨干水源工程建设实施中，一般启动安全生产防护措施应先于工程实体建设，存在初期安全生产投入多、后期投入少的特点，但不少项目项目法人对骨干水源工程项目投资大、建安工程量多等原因，认为按照规定单独列项支付安全生产费用程序繁琐，便过于简单地将同期完成工程量按照相应比例测算安全生产费进行支付，造成工程安全生产费用得不到及时、足额地投入使用。同时，安全生产责任主体不明、安全生产动态监管不到位，促使施工企业为寻求利润降低成本片面地追求工程产值，而减少安全措施投入，导致工程安全措施得不到有效落实。

3 使用与监管经验

为有效解决上述存在的问题，以大兴水利枢纽工程为例，对安全生产费使用与监管经验和取得的成效进行介绍。

3.1 编制招标控制价，合理提取安全生产费

大兴水利枢纽工程在招标设计阶段中，项目法人委托第三方造价咨询机构根据项目法人提供的招标设计图集、各标段招标工程量清单等资料为依据，通过现场实地踏勘和结合现行规范性文件综合分析测算招标控制价，并将招标控制价成果提交招标投标监督部门备案。招标控制价成果中根据各标段建设内容单独编制工程安全生产费用项目清单和相应安全生产费。招标及合同文件编制过程中，项目法人对招标代理机构提供的招标及合同文件组织开展初审、中审、定审三次审查会议，其中在招标合同文件中明确了安全生产费用的提取标准、使用职责和支付方式等条款，为下步实施阶段有效抓好安全生产工作提供约束力。

3.2 强化目标责任、实行制度化管理

按照水利工程项目法人安全生产标准化一级达标评审要求，根据工程特点，大兴水利枢纽工程项目法人制定了《铜仁市大兴水利枢纽工程安全生产总目标》和《铜仁市水务投资有限责任公司安全生产目标规划》（2016—2020）中长期安全生产工作目标。同时为有序推进安全标准化建设，确保安全生产费及时有效落实到措施上，在2016 年和2017 年初分别制定了年度安全生产目标，项目法人与项目管理承包单位、项目管理承包单位与施工企业签订了安全责任书，实现层层落实责任。同时，项目法人印发了《关于成立大兴水利枢纽工程安全管理组织机构的通知》和《关于大兴水利枢纽工程安全生产领导小组成员的通知》，明确了安全责任主体，建立长效监管机制。

工程建设初期，项目法人与项目管理承发包单位共同制定并印发了《关于印发大兴水利枢纽工程建设管理部安全生产管理制度的通知》，制度涉及了安全生产目标管理、责任落实、费用管理、考核评价等40 项。制度中进一步细化安全生产费用的提取、使用和审核等工作要求。同时印发了《铜仁市大兴水利枢纽工程安全生产管理手册》，以国家法律法规和行业规程规范，统一规范了标示标牌、安全防护设施、劳动安全与卫生设施等项目的样式及施工工艺[4]。

3.3 实行使用计划、建立动态管理台账

大兴水利枢纽工程项目管理承包单位根据工程整体推进情况和项目实施计划，年初组织施工企业编制安全生产费年度使用计划和月计划，计划按程序提交监理审查项目法人审核。安全生产费的拨付项目法人采取按月预拨[5]、中间审核、年终核算方式，过程中根据工程实际情况，实时调整月使用计划，并纳入台账动态管理。按照月使用计划，审核月安全生产费中发现使用不足时，结余资金暂不支付作为年度调配资金；当月安全生产费使用超支时，超支部分应用年度调配资金列支；工程建设完成后总的安全生产费仍存在结余或超支现象时，实行标外管理结余扣留、超支不补（除设计变更外）。

3.4 加强过程监管、执行验收计费

大兴水利枢纽工程对拟投入的安全生产措施，在实施前向监理申请批准，涉及到施工场外安全投入、大额安全设施设备的采购及保养、投入累计量较大的设施设备等事项，由监理组织现场勘查分析[4]和召开联合会审论证讨论，讨论结果提交第三方跟踪审计机构咨询意见，待各单位意见一致同意实施后，监理签发批准实施。实施过程中由监理做好人工工时、机械台班等记录签证工作，并监督施工质量，同时根据月计划和工程进展情况迟迟未落实安全措施的施工企业，项目管理承包单位负责实时跟踪督促施工企业落实到位。安全措施实施完成后进行项目法人、监理、项目管理承包、施工企业四方联合验收，验收不合格的要求整改，合格后方可使用并签证验收单。申报安全生产费时，施工企业以措施项为单位提供申报费用明细表，并附申请审批单、工时台班记录签证单、发票、影像、验收签证单等佐证资料，佐证材料不属实的将在下月预拨款中扣除相应费用。

3.5 开展安全月例会和考核评价

大兴水利枢纽工程每月定期由监理主持召开安全月例会，会议通报安全生产费用使用情况、查摆安全生产工作存在的问题及提出整改要求和安排安全生产工作计划等事项，通过月安全例会抓好过程中纠偏工作，保障安全生产投入得到有效落实。安全月例会上对表扬和批评的单位及个人记录在管理台账中，作为年度考核评价依据。为进一步促进安全生产工作的积极性根据大兴水利枢纽工程依据签订的“安全生产责任书”、规章制度和管理办法，年度考核对照每月、季安全工作落实情况进行单位和个人[6]综合打分考评，综合得分最高的单位及个人，项目法人授予“安全文明单位”和“安全工作者”奖项，综合得分低于80分的单位和个人将受到处罚，综合得分低于60 分的单位将报送上级行政主管部门。

通过各参建单位的共同努力，工程安全生产费用处于可控状态，各项安全生产措施得到有效落实，未发生安全生产责任事故，实现“零事故，零伤亡”，2018 年3 月水利部授予大兴水利枢纽工程项目法人“水利安全生产标准化一级单位”。

4 建 议

（1）贵州骨干水源工程输水管线施工多为山高坡陡地段，施工环境恶劣安全隐患较为突出，为保证安全资金的足额投入，国家及相关部门应根据工程难易程度和相关规定对类似引水工程合理确定安全费率的区间并及时调整[5]，同时进一步规范统一安全生产费用的提取比率。

（2）施工场区外安全投入是关乎工程施工安全和保障当地村民安全出行，涉及工程的整体形象和保民生维护社会稳定等问题，项目法人应根据工程总布置结合场外受影响区域合理划定安全投入范围，纳入到安全生产费使用与监管范畴中。

（3）为保证安全生产费使用价值，项目法人应根据工程投资规模、应急能力及风险防控措施等因素，综合考虑拟投入的大额安全设施设备的实用性和合理性，杜绝施工企业有意套取安全生产费用乱象，严格防范审计风险。

（4）在招标前期，项目法人应超前谋划好安全生产管理工作，在起草招标及合同文件中应明确安全目标、安全生产责任主体、应遵循的相关规范性文件、约定安全生产费用的提取、使用职责和支付方式等条款，作为投标单位的承诺事项，为有效抓好安全生产工作提供约束力。

（5）安全生产措施多为临建项目，在加强落实安全措施的同时，各参建单位应同步做好工程档案管理，为后期安全生产费用审计中提供有力佐证材料。