政府对公众参与模式的选择研究——基于利益相关者理论的分析

代 凯

（中共广东省委党校行政学教研部，广州 510053）

改革开放40年尤其是进入21世纪以来，在政府自上而下与公众自下而上两股力量的相互激荡作用下，当代中国公众参与实践呈现出一片勃勃生机的景象〔1〕。然而，其中的一些现象也值得我们思考：其一，公众参与更多地发生在政府管理的某些领域或公共决策制定的某些议题中，例如公众参与环境影响评价、政府绩效评估等，其他领域或议题的公众参与实践并不普遍和活跃；其二，在一些政府管理领域或公共决策制定程序中，有些地方政府允许公众参与而其他地方政府则没有，或者不同地方政府采用的公众参与机制并不相同；其三，个别地方政府的决策由于公众采取“集体行动”而被中止或修改，政府被迫允许公众参与决策制定，这一现象在近年来发生的一系列“邻避冲突”事件中尤为常见〔2〕。地方政府对公众参与决策制定有着不同的行为选择。具体而言，地方政府在某一公共议题的决策制定程序中，可能选择让公众参与也可能选择不让参与；可能选择某种公众参与机制也可能选择其他公众参与机制。研究政府对公众参与的行为选择问题需要将政府行为选择放在一个大的理论框架下，探讨影响政府行为选择的因素及其作用机制，这样才能为分析政府对公众参与的行为选择提供坚实的理论基础。

一、公众参与模式研究回顾

在国外学者对公众参与模式的研究中，最为经典的研究当属阿恩斯坦提出的“公众参与的梯子”模型。依据公众对最终公共决策制定结果的实际影响力，阿恩斯坦将公众参与划分为非参与（包括操纵和治疗）、象征性参与（包括通告、征询和抚慰）和公众权力（包括伙伴关系、代理权力和公众控制）三种类型〔3〕。参与式民主理论代表人物佩特曼同阿恩斯坦的分类视角一样，也从参与者决策权力分配的角度，将公众参与区分为假参与、部分参与和充分参与三种模式〔4〕。金等人从公众参与程序设计与参与效果差异的角度，将公众参与划分为传统参与模式与真实参与模式两种〔5〕。所谓的传统参与模式主要是一种自上而下的操控性参与，而真实参与则意味着公众能对决策制定权发挥实质性影响。杨和卡拉汉基于公众参与是否进入决策制定核心层角度，将公众参与分为采用公众参与机制和在决策制定中采用公众参与两种〔6〕。他们认为，很多情况下政府的确开展了公众参与活动，但公众参与的结果在某些领域并未真正运用到和影响到政府最终的决策制定，或者不能有效约束少数政府和官员的违规行为。

国内学者对中国公众参与实践进行了一些类型学概括，比较关注政府具体管理领域的公众参与模式。汪锦军从公共服务决策和公共服务提供视角，将地方政府公共服务中的公众参与划分为决策阶段的决策型参与模式、有限吸纳型参与模式和告知型参与模式，提供服务阶段的校正型参与模式、改善型参与模式和合作型参与模式〔7〕。张金阁和彭勃从冲突性与治理嵌入性两个维度，将环境领域的公众参与划分为决策型参与模型、抗争型参与模型、程序型参与模型和协作型参与模型〔8〕。岳经纶和刘璐根据公众参与的程度和水平，将不同城市公共服务政策公众评议活动中的公众参与模式划分为咨询式参与模式、点评式参与模式、商议式参与模式和协商式参与模式〔9〕。此外，也有学者特别关注公众参与过程中某一主体的突出作用，例如，吴麟研究了公众参与中媒体的功能，提出了“媒体驱动型”公众参与模式，指出媒体在公共事件中扮演了发动机、放大器与监督者的角色〔10〕。

基于上述不同的公众参与模式划分可以看出，西方学者特别关注公众参与活动中公众的实质性影响力，以此为标准对公众参与活动或机制进行划分；国内学者提出的模式类型则主要是聚焦于我国某个具体领域的公众参与实践，以此对公众参与模式进行综合划分。尽管学者们依据的分类标准不同，但这些研究的一个共同点都是从公众的视角分析公众参与实践，揭示不同类型公众参与活动的特征。正如一枚硬币总有两面一样，笔者认为，对公众参与实践的解读和划分同样存在两种视角，即公众视角和政府视角。更为重要的是，从政府视角探讨这一问题，更能够为政策改善提供直接的依据。目前，已有研究中从政府视角对公众参与活动进行类型划分的研究还不多，这是当前理论研究的薄弱点，也是未来理论研究的增长点。

二、公众参与模式新划分

利益相关者理论起源于20世纪60年代，最早用于研究企业组织战略管理问题。经过长时间的发展，利益相关者理论经历了从“利益相关者影响”到“利益相关者参与”再到“利益相关者共同治理”的飞跃与提升〔11〕。近年来，越来越多的学者运用这一理论分析公众参与问题。例如，樊博和汤晓芸以上海市政府规章草案民意征询平台为例，运用利益相关者理论分析电子参与的有效性〔12〕。张玉磊和朱德米运用利益相关者理论，研究了重大决策社会稳定风险评估中公众参与的行动逻辑〔13〕。本文借鉴利益相关者理论，构建政府对公众参与的行为选择分析模型。依据议题涉及的利益相关者数量及其利益相关程度，可以将政府决策划分为大量—间接利益相关者型、少量—直接利益相关者型和少量—直接利益相关者与大量—间接利益相关者结合型三类，其中每一类对应不同的公众参与模式（见图1）。

图1 基于利益相关者理论的中国公众参与模式划分模型

第一，自主模式。自主模式是指在某一议题的决策制定过程中，地方政府对公众参与决策制定拥有较大的自由裁量权，可以自主选择不同的公众参与机制。在这类议题中，利益相关者表现为大量—间接利益相关者。一般而言，自主模式适用于涉及人口数量较大、没有明显的直接利益相关者的议题（例如城市规划、行政规章制定等），普通公众对参与决策制定的意愿不强，也不愿意花费时间和精力关注这类事情，而地方政府对公众参与通常持一种相对中立或积极的态度。在这一模式下，地方政府可以采取公示、征询意见建议等公众参与机制，对议题的最终决策制定拥有很大的决定权力。

第二，博弈模式。博弈模式是指在某一议题的决策制定过程中，地方政府设置某种公众参与机制允许公众参与决策制定，这一机制通常是政府在与公众多次博弈后而理性选择的结果。在这类议题中，利益相关者表现为少量—直接利益相关者。博弈模式通常发生在涉及某一范围内的特定人群、有显著的直接利益相关者的议题（例如城市房屋拆迁、农村土地征用等），受政府决策影响的直接利益相关者拥有强烈的参与动机和热情，地方政府则对公众参与持一种既积极又消极的矛盾态度。在这一模式下，地方政府可以采取调查问卷、征询意见建议、座谈会等公众参与机制，但对议题的最终决策制定权是不确定的，决策的最终结果在很大程度上取决于与公众商讨的情况。

第三，外压模式。外压模式是指在某一议题的决策制定过程中，地方政府受制于来自社会的压力，允许公众参与决策制定。在这类议题中，利益相关者表现为少量—直接利益相关者与大量—间接利益相关者结合型。外压模式中所包含的议题（例如垃圾焚烧厂、化工厂、核燃料厂建设等）虽然只涉及某一范围内的显著的利益相关者，但由于其可能造成的环境污染或安全风险，往往引起更大范围内的间接利益相关者关注。公众出于自身利益和安全的需要，对参与决策制定拥有强烈的参与动机和热情，但地方政府出于经济利益等多方面的考虑而希望尽可能地减少公众参与。在这一模式下，地方政府可以采取包括公示、征询意见建议、环境影响评价、社会稳定风险评估等公众参与机制，但对议题的最终决策制定权很可能因为公众的“集体行动”而受到很大限制和影响。

三、影响政府对公众参与行为选择的因素

基于公众参与活动发起者的不同，已有研究将政府对公民参与的行为选择划分为两类：政府主动发起型与政府被动反应型〔14〕。政府为什么对公众参与有着不同的行为选择？其中的影响因素来自以下几个方面：

第一，社会压力。社会压力是指与公共决策相关的利益相关者对政府机构和决策制定产生的影响力，主要包括直接利益相关者行动、间接利益相关者行动和社会关注程度。不同的外部压力其影响力大小是有区别的，并非所有的外部压力都可以对政府的行为选择产生影响。更多情况下，政府行为选择并非完全出自政府机构内部成员所为，而是不同利益群体之间博弈的产物。在外部压力因素的影响作用下，政府对公众参与的行为选择表现为依据利益相关者的行动、资源与营造的社会舆论、影响力开展相应的公众参与活动。

第二，科层规则。科层规则是指存在于政府机构内部，对地方政府行为选择发生作用的一系列正式规定，主要包括有关公众参与的法律、法规、规章、文件等。科层规则对政府的影响不言而喻，正如韦伯所指出的那样，政府组织的显著特征是其行为受到正式规则的严格约束；遵循等级制的原则，下级机构和人员要受到上级机构或人员的控制与监督〔15〕。科层组织的规则设置不仅为政府机构一系列管理活动指明了行动方向，而且在很大程度上规定了政府组织及其成员的行为要求。在科层规则因素的影响作用下，政府对公众参与的行为选择表现为按照政策开展公众参与活动。

第三，领导者的品格。领导者的品格对政府行为选择会产生重要的影响作用。领导者的品格主要包括领导者个人的性格、个性、气质和认知倾向。事实上，任何政府行为最终都是由领导集体决策实施的，领导者的心理品格和认知倾向对政府行为选择具有直接影响。有关研究指出，在地方参与式预算案例中，地方政府或职能部门领导者的特质、胆识和魄力是决定参与式预算开展与否的关键〔16〕。一般而言，领导者越具有担当精神和责任意识，越认可公众参与的价值，则其对待公众参与的态度越积极，并越有可能发起或开展公众参与活动，且越能实现公众利益最大化。

四、完善我国政府对公众参与模式选择的有效举措

自党的十六大报告首次提出“扩大公众有序的政治参与”以来，包括《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在内的多份中央政策文件都强调了公众参与公共事务治理的重要性和必要性，公众参与已成为发展社会主义民主政治的重要手段，成为公众维护自身合法权益和参与公共事务管理的生活方式。当前，我国公众参与实践发展虽然势头良好，但也存在不平衡、不充分和不可复制等问题。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“打造共建共治共享社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”〔17〕。在营造共建共治共享社会治理格局的大背景下，推动我国公众参与有序发展，需要各级政府从以下几方面努力。

第一，强化对外部压力的预见性。现代社会的特点在于社会利益的分化与公民权利意识的增强。近年来，移动互联网和新媒体的发展使得我国社会出现了新的变化。学者于建嵘指出，当代中国已经进入了自媒体时代，在为公众参与提供更多路径的同时，也带来了一定的“无组织性”与“失序性”〔18〕。新时代，政府必须转变既有思维定式，以更高超的政治智慧影响公众参与的模式选择。政府决策不能再局限于通过内部的自上而下方式进行，而必须强化战略意识、全局意识和预判意识，主动找寻决策可能涉及的利益群体和产生的社会影响，强化对外部压力的预见性，变被动为主动，实现政府与社会的良好互动，从而规制政府对公众参与的行为选择，改善公众参与的效果。

第二，完善规章、规则、制度的明确性、规范性。当前我国政府决策和管理中并非缺少有关公众参与的规定，问题在于一些规定的模糊性使其丧失了对政府行为的约束性，个别政府及其官员可以通过变通的方式降低公众参与的影响力。例如，《中华人民共和国城乡规划法》规定，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。这一规定虽然要求政府机构应当通过一些方式就规划草案征求社会意见，但规定本身并没有明确的操作要求，这样一来，所谓的公示或征求意见往往沦为一种形式。因此，提升规章、规则、制度的明确性、规范性成为改善公众参与的重要要求。政府在规则制定中，必须明确公众参与的时机、主体、程序、方式等，提升制度的精准化和可操作性，特别是在一些涉及公众切身利益的重大行政决策中，“法律法规对公众参与主体、比例、程序等规定的明确化程度是约束政府行为选择的关键”〔19〕。

第三，进一步加强政府与公众利益的统一性。近年来，在各方力量的推动下，我国公众参与活动的数量和质量有了长足的发展，但实践中依然存在不足。正如有研究者指出的那样，有意义的、真实的公众参与还有待进一步推动〔6〕。如果说完全消除政府的利己性并非现实，那么进一步加强政府与公众之间利益的统一性则就十分必要。在当前法治国家、法治政府和法治社会的建设过程中，面对社会主要矛盾转化下人民群众日益增长的美好生活需要，政府开展工作必须保障公众的合法权益，维护社会公共利益，在此基础上，实现政府利益和公众利益的统一。