全面实施预算绩效管理的要点、难点与推进思路

●李承宏

随着社会转型发展，社会公众对财政资金使用效率问题的关注逐步凸显，预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，为此有必要实施预算绩效管理。2017年党的十九大报告首次提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年政府工作报告要求“全面实施预算绩效管理，使财政资金花得其所，用得安全”。2018年9月1日《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（下简称《意见》）正式公布，对接十九大报告和政府工作报告的要求，基于现行预算绩效管理中存在的一些突出问题，为加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系进行顶层设计，具有重要的指导意义，也是政府治理和预算管理的深刻变革。尽管以问题为导向，有利于全面预算绩效管理的推进，但是仍然不能忽视其中的一些难点和障碍，只有重视和跨越这些障碍，才能够更顺利地进行全面实施预算绩效管理。本文首先梳理了全面实施预算绩效管理的要点，然后分析了实施中的难度和障碍，并据此提出对策建议。

一、全面实施预算绩效管理的要点

预算绩效管理是将绩效管理理念、绩效管理方法融入预算管理的全过程。全面实施预算绩效管理的最突出之处是“全面”，按照《意见》，全面包括三个方面：全方位、全过程和全覆盖，即将会以预算制度为基础，构建全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系（胡晓东等，2018）。梳理出其中几个关键要点包括：

（一）“全方位”是从空间上的预算主体来进行界定

这一界定将所有的预算分为三类：各级政府预算、所有部门和单位预算以及全部政策和项目预算，全方位就是将这三类预算全都纳入绩效管理，这是对预算绩效管理的一次重大推进。从我国预算绩效管理发展历程来看，之前我国预算绩效管理带有地域性、行业性、部分性等特征（胡晓东等，2018），主要包括项目预算绩效、政策绩效等方面，而且主要是财政支出绩效。“全方位”是将预算管理的范围延伸到部门预算、单位预算直至各级政府预算，而且将支出预算扩大到收支预算，将转移支付扩大到地方财政综合运行，这样就将各级政府所有预算全面纳入绩效管理，这意味着所有的财政收入甚至债务收入都需要绩效管理，提升绩效管理层级，全面统筹和优化财政资源配置。

（二）“全过程”是从时间上的预算过程进行界定

全过程包括事前、事中和事后。事前包括事前绩效评估和确定绩效目标；事中包括绩效运行监控；事后包括绩效评价和结果运用。财政部于2011年7月发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》就已经提出“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，这是文件最早对预算绩效管理全过程的基本界定。

我国预算绩效管理发展是从绩效评价开始的，但是绩效评价结果与预算安排及政策调整的挂钩机制尚未建立，这也导致各级政府对绩效评价结果运用不够理想，绩效评价流于形式，没有对提升预算绩效起到应有的作用。因此，全过程加强了绩效评价及其结果的运用，并且强调事前和事中两个阶段，这也说明绩效管理不仅注重结果，也注重项目确定和过程监控。事前进行绩效评估，对项目必要性、经济性以及目标的合理性、方案可行性等方面进行论证，将绩效管理关口前移，能够从源头上防控财政资源配置的低效或无效，更加凸显绩效导向，也能对目标确定和过程监控做好指导。运行监控是对目标实现程度和预算执行进度实行双监控，可以及时调整预算执行过程中的偏差，避免资源浪费，也可以及时发现和解决运行中的问题，确保财政资金安全高效。

（三）“全覆盖”是从预算管理范围上进行界定

全覆盖是指涵盖一般公共预算和其他预算在内的绩效管理。预算绩效管理最初是从一般公共预算开始的，主要因为财政的公共性，似乎公共收支预算与公共财政是正好可以严格对应的一对概念，除此之外还有其他预算 （贾康，2001），但公共收支预算受到更多的关注，因此预算绩效管理也更偏重一般公共预算，而对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的绩效管理不够重视。全面实施预算绩效管理不仅将四本预算全部纳入绩效管理，而且提出要加强四本预算之间的衔接，这不仅能够提高预算绩效，也能使预算更加透明。全方位中提出的收支全部纳入绩效管理在全覆盖中也重点安排，尤其是对收入绩效管理重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。

对全面实施预算绩效管理从全方位、全过程和全覆盖进行界定，能够实现对预算绩效管理形成有力的实践指导，但是同样不能忽略推进过程中面临的难点和障碍。

二、全面实施预算绩效管理的难点

（一）预算绩效管理理念尚未全面形成

全面实施预算绩效管理需要建立全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系不仅仅是顶层设计，还需要实施过程中各个相关单位、各级政府之间思想统一、协调一致、相互配合相互督促。但是在实践中，由于涉及面大，而各方面的绩效管理理念参差不齐，重视不够，例如一些地方财政部门已经足够重视，不仅加强自身的学习认识，而且也在组织本级各个部门进行学习、宣传、贯彻、落实，但是部分单位对此认识不足，认为预算绩效管理主要是财政部门的事情，“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识仍然根深蒂固，绩效管理理念尚未全面形成，将会制约推进进程。

（二）目标多元化导致绩效目标的确定和指标体系构建难度大

绩效目标是预算资金计划达到的产出、效果等量化指标，预算绩效管理需要以目标为导向贯穿预算管理的全过程：预算编制时需要申报绩效目标，预算执行时根据绩效目标进行跟踪管理，预算完成后对照绩效目标进行评价并进行结果反馈和应用。绩效目标管理是绩效评价向绩效管理迈进的关键 （刘国永，2014），但是在实施过程中，绩效目标的确定难度较大，一是项目的性质不同或者单位的职能、任务不同导致目标多元化，目标难以统一设定，也没有统一的标准。目标的确定需要考虑项目性质或单位职能的特殊性，不仅要与相关部门的权利、义务和责任相匹配，也要与发展战略相匹配，这对绩效目标编制人员提出相当大的挑战。二是目标合理量化比较困难，目标的确定必须要利于评价，需要合理进行量化，但是目标多元化，不同的目标需要不同的量化指标，尽管一些文件已经确定一些共性指标，但个性指标没有统一标准，按照方法要求需要通过对目标分解确定具体指标，如何分解没有统一方法，这些指标如何量化，量化的指标是否能合理反映目标要求，这些工作仍然需要提升。三是目标多元使得评价指标体系难以统一确定。预算绩效评价是对预算目标的实现程度进行评价，需要根据绩效目标分解的指标构建的指标体系来完成，由于目标多元化，将目标分解之后的具体指标会倍数增长，大量指标有可能出现重复或矛盾，如何协调是一个较为复杂的系统性问题。项目评价已经较为成熟，而部门评价仍然挑战较大，这些难点必须充分考虑，有效解决，才能少走弯路。

（三）事前绩效评估方优劣势明显

前期绩效评估是预算绩效管理的首要环节，也是政策是否出台、项目是否上马的依据和前提。在实施过程中，需要结合预算评审、项目审批等已经开展的工作突出绩效导向来进行，这样就面临一个选择，即由谁来进行事前绩效评估？如果由项目或政策的主管部门进行评估，是否能够做到客观准确，是否能具备理论基础支撑，是否能做好国内国际经验借鉴？如果是由第三方机构进行评估，是否具备足够业务知识、实践经验，尤其是越到基层，高质量的评估机构越少，是否能够结合预算评审、项目审批开展工作？双方各有优劣，但是如何才能把各自的优势都发挥出来而把劣势规避，实现更加有效的事前评估是一个必须应对的困难。同时，绩效评估是对政策或项目的实施效果的评估，不应该只评价项目或政策本身的产出效益，也应该重视潜在收益对象的认可度和意愿偏好，只有被认可或偏好的政策项目才能更好地推进，达到预期效果。

（四）结果应用存在掣肘

绩效管理不是孤立存在某一个时期，而提升预算绩效也是一个不断纠错、循序渐进的过程，在这一过程中，必须重视绩效评价结果的应用，需要有结果反馈，在下一期的预算编制中结合评价结果来开展。但是在实践过程中结果应用仍然面临一定的困难，因为实践中影响预算编制的因素众多，应用评价结果做出较大预算调整也比较困难。特别是实行增量预算基础的预算编制制度，即使有的项目绩效评价结果不理想，可以将此项目删减，但是部门预算总体规模很难受到影响 （万新全、邓勤，2017）。因此，结果的应用是一个较为系统的预算管理制度改革，需要很多方面的配合才会见效。

三、全面实施预算绩效管理的推进思路

（一）细化奖惩制度以保障推进及影响绩效理念

思维观念的改进是潜移默化的，即使在重大的变革后也需要一段时间的适应，因此预算绩效管理思维的转变与形成也不能要求一蹴而就、一夜转变，在进行改革的同时也可以通过必要的奖惩制度引导相关各方参与完成必要的任务，经过一段时间之后在思维方式上和工作中形成“路径依赖”，完成思维观念的最终转变。因此，在绩效理念尚未牢固树立的前提下，为了保证全面实施预算绩效管理的推进，必须在健全预算绩效管理制度的同时，通过奖惩制度实现责任约束和激励约束，奖惩制度需要继续完善和细化，需要更加具体，更加具有可操作性。如杭州市将绩效考核结果全市通报并量化计入市直单位综合考评。并且要严格执行和长期执行奖惩制度，坚决避免形式化，并辅以培训、督导来强化认识，避免不良情绪的传播，才能最终形成绩效理念。

（二）根据部门职能分类确定目标和评价指标体系

由于目标多元化，尤其是部门整体的绩效管理，在目标的确定和指标体系的构建存在困难，也为绩效评价增加难度，当前项目评价已经实行一段时间，也较为成熟，但是部门整体支出绩效评价有待进一步完善，尤其是部门整体支出的绩效目标还没有成型概念，分类是对目标细化分解成为具体指标的方法。因此应该根据部门职能的分类，确定相同职能下的目标，并制定较为标准化的职能目标共性指标体系，并汇总部门所有的职能确定总体目标和总体指标体系，丰富和完善可行的个性指标，进而可以根据这一指标体系对部门整体支出绩效进行评价。随着绩效管理的深入和经验的积累，可以更加细化职能，制定标准更具体的指标体系。

（三）多方联合进行评估并建立评估效果记录

项目单位和第三方评估机构在事前评估上各有优劣，可以通过多方联合的方式构建评估工作组，包括财政部门、会计师事务所、项目专业领域的科研机构、大专院校等社会力量，相互协作、互通有无，发挥各自的优势，规避各自劣势。并且建立类似于征信记录一样的评估效果信用记录，对相关单位的自评和第三方的评估效果进行汇总和记录，督促记录不好的单位做好自评，逐步淘汰表现不佳、成绩不好的第三方机构，给予记录好的第三方机构更多的机会，并通过公开评估效果记录实现各个机构之间的相互制衡。

（四）通过信息公开促进结果应用和监控

绩效评价结果得以应用才能够真正有效提升预算绩效。这一方面需要制度保障，通过建立绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制，保障评价结果能够被应用；另一方面需要监督机制保障，保障评价结果必须有反馈，必须在预算编制中进行应用，这个监督机制应该通过信息公开来实现，社会不能有效参与预算管理全过程，对预算管理进行监督的直接表现就是预算全过程的信息公开程度不高，人大获得的预算信息不明细，评判不充分 （刘伟，2007），所以通过信息公开的推进，社会监督和人大监督才能够实现，更好地对绩效评价结果和预算编制进行监督。

信息公开需要一个完备的信息系统（万新全、邓勤，2017），可以根据预算绩效管理制度的安排，涵盖目标制定、预算安排、运行监控、绩效评价、结果应用等环节的管理流程，将各方面协同一致进行全面监控和数据归集，从而将信息公开更充分，以便于社会监督，提高绩效管理水平，提升预算绩效。■