注册会计师视角下的减税降费政策成效研究

●秦 闻

一、减税降费调查的研究背景

减税降费是中央部署的重大政策。2018年国务院第一次常务会议指出，要以简政减税降费为重点进一步优化营商环境，解放生产力、提高综合竞争力。全国财政工作会议明确，2018年要继续实施减税降费政策，进一步减轻企业负担。政策实施以来，企业总体上认可减税降费的效果，但是舆论中不时出现的一些质疑声也不容忽视。这促使笔者作进一步的客观调查。

注册会计师依法接受委托，独立执业，为企业提供审计服务。作为深入经济一线的专业群体，注册会计师直接面对社会各行各业，熟悉所审计企业的经营成果和财务状况，掌握大量微观经济活动信息和动向，对减税降费政策出台前后企业的税费负担轻重变化有着相当直观的感受。从注册会计师角度反映减税降费政策在企业的实际执行效果，既能避免与相关部门大多从企业着手可能开展的调查重复，又能从不同角度为决策层提供更多参考。

为此，笔者选择从注册会计师视角，以个人直观感受为切入点，以定性分析为主要研究方式，对减税降费政策在企业的实际执行效果进行了抽样调查。笔者认为，一名注册会计师对减税降费政策在企业实际执行效果的感受和评价是主观的，可能有失偏颇，但是一千多名注册会计师对于同一问题的直观判断，从统计学角度可以较为客观地反映总体情况和方向性问题，有利于跳出细枝末节的局限，从更高的视角评估分析减税降费政策的总体执行效果和问题成因，从而提出相关改进建议。

此次调查采用实名制，共抽样1001名注册会计师开展问卷调查并留下联系方式供后续电话询问，涉及的被审企业遍及全国，共计13877家。调查内容涉及减税降费政策在企业的普及程度、政策总体执行效果、政策效果不明显的主要原因以及意见建议等11个问题。调查工作得到受访注册会计师的高度重视，发放调查问卷1020份，收回有效问卷1001份，有476位注册会计师以书面形式提出意见建议532条，共计22000多字。该项调查工作得到了相关会计师事务所的支持。

二、减税降费调查中发现的问题及原因分析

（一）政策普及程度一般，宣传仍需加强

调查发现，76.32%的注册会计师认为企业对国家陆续出台的一系列减税降费政策“一般了解”，认为企业对这些政策 “非常了解”的注册会计师只有17.08%，另有6.19%、0.40%的注册会计师认为企业 “较少了解”“基本不知道”。在最新出台的几项减税降费政策中，只有简并降低增值税税率和加大研发费用税前加计扣除政策力度两项优惠政策，企业知悉程度较高，分别为76.22%和72.53%，其他如扩大固定资产加速折旧税收优惠范围、股权激励和技术入股递延纳税政策、扩大小微企业税收优惠政策范围、提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例、取消暂停或减征部分政府性基金和行政性收费等优惠政策在企业的普及度均不足50%。

究其主要原因，一方面政府端减税降费政策“密集轰炸”，另一方面企业端不知道、不了解、不掌握。从问卷调查和电话追访获得的主要原因有三点：一是宣传力度不够。企业不能及时知晓新出台、新调整、新扩大的减税降费政策，特别是政策在操作环节的具体规定；且越是小微企业，由于其在资源、信息、监管方面的劣势，政策传导时间越是滞后。二是宣传广度不够。现状主要是由税务部门等政府机关向企业（一般是财务人员）告知。但不少企业的财务人员本身能力有限，还可能有 “多一事不如少一事”的想法，致使企业管理层对政策的知晓度大打折扣。三是宣传准度不够。减税降费政策出台更新较快，且表述相对专业，不少政策具有明显的受益边界，需要信息灵敏且较为专业的人士方能准确把握。不少企业（特别是小微企业）客观上没有足够的技术力量去把握那些较为复杂的优惠政策，主观上认为申请手续繁琐且受益金额较小，自愿放弃享受，限制了政策普及的充分度。

（二）减税政策初见成效，执行尚待改进

根据调研反映，33.07%的注册会计师认为减税政策在企业的总体执行效果 “明显”，64.23%的注册会计师认为效果“一般”，认为效果“略有”“较差”的注册会计师仅占1.60%、1.10%。在认为减税政策效果“一般”“略有”“较差”的注册会计师中，70.01%的人肯定了政策设计，认为主要是在执行环节出了问题，影响了政策发挥作用。

从政策类型来看，认为减并、降低税率等税率优惠政策效果明显的注册会计师最多，占45.65%；其次是免征、减半征收等所得优惠政策，占32.77%；认为加速折旧、加计扣除、投资抵扣等扣除优惠政策和收入免税、收入打折等收入优惠政策效果明显的注册会计师只有16.88%、13.49%。这说明越是浅显易懂、管理简单、计算方便的税收优惠政策，越是受到企业欢迎。

认为减税政策效果“一般”“略有”“较差”的注册会计师，所反馈的政策没有发挥作用的原因，笔者总结为两个方面：一是43.00%的注册会计师认为政策虽好，但落实上打折扣。反映最集中的就是企业在向税务部门申请享受税收优惠政策时，申报材料多、审批流程长、要求不统一等问题仍然普遍存在，增加了企业的运营成本和资金负担，希望压缩流程、简化材料、明确要求的呼声很高。另外，不同地区税务部门对于应税免税收入划分及成本费用分摊、增值税进项税额抵扣、企业所得税税前扣除等技术性问题的处理方式不一，有的宽松有的严格，也影响了税收优惠政策的实际执行效果；二是25.03%的注册会计师认为减税内容针对性不足，不是企业最为需要的，对企业来说可有可无。有的税收优惠政策的前提，是企业必须有缴税的利润，否则政策作用之力触及不到。如小微企业减半征收企业所得税年应纳税所得额上限，从50万元提高到100万元的政策，由于许多小微企业经营状况非常一般，甚至长期在盈亏平衡点徘徊，即便再提高几倍应纳税所得额上限也与其无关，因此，这类企业更希望享受流转税优惠。有的政策目前限定于部分行业，需进一步扩大受益面。如项目建设期长、投资额大的企业，最需要及时退还留抵的进项税额，减轻资金压力，但此类政策目前只限于部分行业，并非所有企业都能享受。

（三）降费政策同受肯定，背负较多期待

调查显示，28.47%的注册会计师认为降费政策在企业的总体执行效果 “明显”，67.63%的注册会计师认为效果“一般”，认为效果“略有”“较差”的注册会计师仅占2.90%、1.00%，与减税政策执行效果的数据基本一致。

59.04%的注册会计师认为企业2017年缴纳的政府性基金、行政事业性收费和其他涉企收费与2016年相比“略有下降”，23.98%的注册会计师认为“基本持平”，而认为“明显下降”的注册会计师只有16.38%，还有0.60%的注册会计师认为企业2017年缴纳的政府性基金、行政事业性收费和其他涉企收费与2016年相比“不降反升”。

从调查问卷、电话追访的情况看，注册会计师认为降费成效一般的根本原因是社保费用大幅度稀释了降费政策红利，造成企业觉得收费负担没有减轻。

受访的注册会计师反映，税收对于企业是有了生意才需缴纳，社保费则是没有生意也要缴纳，因此，尤其是中小型企业，对于社保费用负担大的感受会特别强烈，对降费的期望也比减税更高。社保费用实际并不属于政府性基金或行政性收费，但对企业来说，也是一种政府要求强制缴纳的费用，且具有金额较大（法定比率约占企业人力成本的40%）、逐年上涨（每年会随着最低工资的上涨而上涨）、真金白银（每个月都会有稳定的现金流出）三大特点，是企业所认为的最大的“费”。对绝大部分企业而言，其他政府性基金、行政性收费的征收总额与社保费用相比完全不在一个数量级上，即使全部减免也难以让企业切实感受到政府收费的明显减少，让企业对降费政策产生“风声大、雨点小”错觉。进一步说，如果企业没有社保缴费负担重的感觉，那么对减税降费的评价会更加积极。

（四）“玩花样”现象较少，中介社团收费较多

李克强总理在国务院常务会议上明确要求有关部门，要严查简政放权改革中“玩花样”等现象。为此，笔者在调查问卷中专门设计了“已经取消暂停的政府性基金、行政事业性收费是否‘改头换面’成经营性收费或者其他收费”一题。调查结果令人较为满意，分别有44.75%、34.47%的注册会计师认为“基本没有”“较少有”变相收费问题，只有19.18%、1.60%的注册会计师认为“有部分”“有较多”变相收费问题，以往屡禁不止的违规收费行为得到遏制，政府诚信形象进一步加强。

但是，对于“企业是否承担了由中介机构和社会团体等收取的资质认定、资格考试、行业竞赛、评比表彰、中介服务等收费”一题，只有19.38%、16.78%的注册会计师认为“较少承担”“基本不承担”，有49.15%的注册会计师认为“有的承担、有的不承担”，认为“普遍承担”的注册会计师仍有14.69%，或许其中有着行政权力的影子。进一步的电话追访显示，行业协会的会费、评比费用构成非政府性收费的主要内容，虽然整体上金额较小，未对企业经营成本造成重大影响，但名目较多，给企业带来收费繁多的主观感受。

三、推进减税降费的几大着力点

基于上述调查，政策普及度一般、政策落实打折扣、政策针对性不足，是目前影响减税降费政策总体执行效果的三个主要原因，需要在政策制定、执行和宣传等层面，进一步贯彻落实习近平总书记关于减轻企业负担工作的重要批示指示精神和李克强总理关于“放管服”的改革要求，尽快补足工作中的短板，最大限度地释放减税降费政策红利。

表1 企业减税降费调查情况表

（一）减税需要简化流程，提高放管结合能力

企业申请享受减税政策材料多、要求高、时间长的通病之所以迟迟得不到改善，除了极个别政府工作人员徇私牟利外，更主要是因为相关政府部门不敢放、不会放、怕出事，仍旧过多依赖事前审核审批，事中事后监管机制不健全。例如，税务部门为防止部分企业弄虚作假，在税收优惠审批环节，要求申请企业提供大量资料，设置了严格的审批条件、严密的审批程序，用于防范企业偷逃税款的风险和自身的行政审批风险，导致市场上多数诚信企业要为少数失信企业的不良行为“买单”，形成企业在申请一项税收优惠政策前，要先权衡需要付出的申请成本与可能获得税收减免的金额大小，以此决定是否申请该项税收优惠的“怪相”。

（二）降费需要更大力度，直面改革难点问题

虽然近年来从中央到地方，各级政府已经大幅度削减了政府收费项目，但是对于绝大多数企业来说，社保“五险一金”、教育费附加和对口行业协会的会费，每年至少需要承担近十个固定收费项目，再加上其他经营服务性收费，一家企业面对少则十几项、多则二三十项收费项目，造成收费项目还是太多的第一感觉，加重企业心理负担。一般来说，企业不会区分行政性收费或经营服务性收费，而往往将会费、欠薪保障金、交易行为管理费等全部视为政府收费或有政府背景的收费。尚未取消的政府性基金、行政事业性收费、经营服务性收费以及其他涉企收费，都是改革进入深水区后剩下的“难啃的硬骨头”，需以更大的决心、更大的力度加以解决。

（三）政策需要简便易行，降低企业操作难度

减税降费政策林林总总，市场企业主体千千万万，同一企业在不同时期的政策需求也不尽相同，应针对主要矛盾设计减税降费政策。从实践看，小微企业数量众多，吸纳就业能力强，但与大中型企业相比，管理水平较低，市场抗风险能力较弱，这些企业既没有过多的精力研究政策准备材料，更没有实力聘请专业的中介机构出谋划策，因此更需要政策精准扶持，相关的政策设计应考虑尽量简便易行，甚至可以直接在金税系统中设置相关程序，使得企业无需申请即可享受，真正让政策落到实处。

（四）宣传需要更强有力，全面反映真实情况

从企业维度来看，减税降费效果不够明显的呼声存在相当的偏差，不能代表全貌。一方面，享受政策优惠的企业往往默不发声，没有享受或较少享受的企业则时常在各种场合、各种渠道表达自己的不满。这是人们的心理使然，也是习惯使然。但是，这确实会在一定程度上绑架社会舆论，导致媒体上飘荡着“中国企业税费负担重”的声音，但实际上，无论是作为第三方的注册会计师还是企业反馈的情况，与此种声音都并不一致。另一方面，逃税难度增加后产生错误认识。全面推开“营改增”后，增值税税制内含的制衡原理使得偷逃流转税难度增加，加上“金税工程三期”上线，提高了税收征管能力，有些企业原可逃掉的税款逃不掉了，拉低了减税的一部分金额，个别企业的纳税额甚至不减反增，这种错误认识抵消了政策效果。

四、减税降费相关政策建议

（一）政策制定方面

1、更加精准发力，再降社保缴费。减税政策可结合税制改革的需要稳步推进；降费政策建议进一步加大清理力度，最大限度地减少收费项目、缩小收费范围、降低收费标准。社保费用征收模式调整后，应考虑政策与政策执行实际上存在的差异，按照精算平衡的原则，与时俱进地推出降低社保费率的政策。

2、更加规范统一，压缩自由裁量。不断修订完善应税免税收入划分及成本费用分摊、增值税进项税额抵扣、企业所得税税前扣除等技术性问题，规范权力运行，尽量避免减税降费政策在执行环节因不同地区不同部门的不同理解而打折扣，影响政策成效。

3、更加简便易行，减轻企业负担。从制度设计上，要站在企业角度突出减税降费政策从企业申请、行政审批到落实兑现等各个环节的便利性，尽量减少企业为享受政策所需投入的时间、精力等程序性成本，避免在减负的同时额外增加企业负担。

（二）政策落实方面

1、加强宣传普及，优化服务意识。一是充分利用网站、电子邮件、微信等“互联网+”平台，依托社区等载体，邀请人大代表和中介机构，组织财税部门和企业，宣讲政策，拓宽宣传广度；二是针对各类别企业生产经营和财务管理的特点，采用灵活多样的形式普及政策，增加频次，加大宣传力度；三是本着“让外行人看得懂”的目标，分类梳理制造业、服务业、初创期、成熟期、小微型、大中型等不同类型企业适用的政策，通过申报指南、案例讲解等，将较为抽象的规范化语言转化为浅显易懂的话语，提高宣传准度。

2、简化程序材料，提升监管水平。结合各项业务实际，在事前审批环节最大限度地简化申请流程、削减申报材料、缩短审批时间，梳理分析、精确划分各项业务“一定要”和“可以要”的环节和资料，不断增强主动服务企业意识，“把麻烦和风险留给政府，把方便和实惠留给企业”。建立健全覆盖全过程的监管机制，加强事中事后监管，加大对违法违规企业的惩处力度和监管强度，形成诚实守信的市场氛围。

3、注重调查督导，狠抓政策落实。深入企业调查摸底，认真倾听基层声音，及时研究解决减税降费政策在实际执行中出现的具体问题，问需于企业、问计于企业。加强对各级政府部门落实减税降费政策情况的监督检查，压实主体责任，既要总结推广好的经验做法，也要批评通报不作为、乱作为问题。■