江西省森林资源管理“一张图”更新工作探讨

李晓敏，宁晓云

(江西省林业调查规划研究院，南昌 330046)

森林资源是林业的基础，具有易变性和时效性。森林资源小班是森林资源管理的最小单位，及时更新森林资源小班数据，掌握森林资源小班的历史、现状及其变化对森林资源的管理有重要的意义[1]。根据《全国林地保护利用规划纲要》有关要求和国家林业和草原局统一部署，江西在2012年完成的全省林地“一张图”数据库基础上，结合2014、2016和2017年的林地变更调查工作，不断探索将林地“一张图”、二类调查和公益林三套数据进行物理融合，形成森林资源管理“一张图”，并与国土数据进行充分衔接，积累了较多的经验做法，总结如下。

1 统筹当前林业工作，优化顶层设计

1.1 与“二类调查”结合，同步更新森林资源数据

2012年江西在首次建成全省林地“一张图”数据库后，统筹2013年即将开展的森林资源管理信息系统建设和二类调查两项工作，在编制工作方案和操作细则时，以完成林地变更调查为前提，提出了“全面复核、重点调查、模型修正”的调查更新方法，同步开展森林资源补充调查方案，即小班全面实地复核，重点复核调查2010年以来植树造林、森林采伐、占用征收林地、森林灾害以及工程建设和其他规划调整的小班。根据小班森林资源补充调查结果，在全省林地“一张图”基础上拓展为森林资源“一张图”，并建立全省森林资源管理信息系统。森林资源管理“一张图”初步建成后，在2014年度的林地变更工作中，采用了“模型更新、档案更新、遥感甄别和现地核实相结合”的变更方法，实现了森林资源管理“一张图”的更新。2017年，为进一步满足全省林业目标年度考核评价需求，研究编制了《江西省森林资源数据更新管理办法》，构建了森林资源数据定期调查与年度变更调查相结合的森林资源监测体系，规范了森林资源数据更新常态化工作的工作流程、责任分工等，实现了森林资源动态化管理。

1.2 与国家级、省级公益林区划落界结合，进一步完善公益林数据

2009年江西已建成了公益林数据库及公益林管理信息系统，在不影响林地“一张图”建设和更新进度的前提下，公益林数据与“一张图”的融合工作经历了三个阶段。2012年林地“一张图”建设时，以2009年公益林数据库为依据，核对了林地“一张图”中的公益林分布，确保“一张图”中的公益林分布与公益林数据库一致。但之后的使用，因为两套数并未完全融合，依然是两套数据在使用。2013年开展林地变更调查时，通过公益林档案、经营活动及区划调整资料，组织人员对全省范围的内的公益林进行区划落界，核实修改林地“一张图”中公益林小班边界及属性信息，并更新发生变化的公益林小班信息，确保全省林地中公益林面积不少于国家和省厅下达的补偿面积，真正做到了公益林数据与“一张图”有效的融合，公益林管理可以依据林地“一张图”中的公益林数据进行。2017年国家局布置国家级公益林区划落界工作，江西进一步核对了国家级公益林，补充填写相关属性因子，实现了公益林与“一张图”的融合。

1.3 与国土数据衔接相结合，为全省空间规划提供数据支撑

长期以来，在林地内涵、范围界定上，林业部门与国土部门因管理需要、技术依据不同等原因造成林地认定结果差异较大[2]。2016年，为与土地总体利用规划和第二次全国土地调查成果充分衔接，江西将森林资源管理“一张图”与年全国土地变更调查成果进行空间分析比较，通过两种方式进行衔接。一是在“一张图”中增加“国土地类”字段，按照土地利用现状分类进行填写，通过两个地类起到“照镜子”的作用；二是生成林业与国土差异图斑，设置“差异原因”字段，代码设置为落界差异、划分标准不同、国土有误、林业有误、发生变化和有争议六类。通过内业资料查证、遥感甄别和外业现地核实，填写差异原因，从而分析掌握了林地、国土两套数据的差异原因，基本理清了林地与耕地、草地、园地等界线。2019年，国家林业和草原局在下发的2019年森林督查暨森林资源管理“一张图”技术规程中，增加了“土地利用现状地类”，用于和国土“三调”的衔接，江西省可在之前衔接的成果基础上进行，提高了工作效率。

2 结合江西省特点，创新工作机制

2.1 高位推动，落实责任

为保障调查工作顺利进行，省级林业主管部门成立了以分管领导为组长，林政、造林、计财、工作站、规划院等相关职能处室(单位)主要领导为成员的工作领导小组，负责全省年度更新工作的组织、领导和协调工作。各市、县(区)也相应成立的领导小组，统一组织开展年度更新工作。全省变更调查工作由领导小组统一部署安排，按照林政处牵头抓总、规划院技术支撑、各部门协调配合，省、市、县各级林业部门分工协作、各司其职、共同负责的原则开展工作。

2.2 统一标准、精心培训

一是统一技术标准，以《全国林地变更调查操作细则》为核心内容，结合江西实际和上一年度工作发现的主要问题，省级工作领导小组制定本年度的工作方案和操作细则。二是精心组织培训，省级培训班由全省11个设区市和115个县级调查单位的管理人员和主要技术骨干参加，并邀请国家局华东院专家和省规划院技术负责人进行授课。省级培训班结束后，市、县(区)林业主管部门相应举办本辖区的技术培训班，对参加变更调查的工作人员进行培训，省级技术人员参与市级举办的技术培训班，县级技术培训班邀请市级技术人员参加。三是及时答疑解惑，利用林地变更QQ群、微信群、电话、远程操作等方式，及时解答各地提出的问题，同时介绍和分享各地好的经验做法，指导各地开展外、内业工作。

2.3 督导全面，措施有力

为确保成果质量，江西建立了县级自查、市级抽查和省级检查的三级质量控制体系，明确了质量管理机构、质量标准和检查数量，建立了前期督促指导、中期督导检查、后期检查验收的全过程质量控制机制。省、市、县分别成立了工作督导检查组，对各单位进行督促指导，重点对人员到位、工作经费、实施进度等情况进行督促，并开展技术指导和质量检查。省、市督导组在县(市、区)自查的基础上，还对各片区进行内、外业质量抽查，把质量检查贯穿到工作的各个环节。为及时了解各地工作进展和经验做法，省、市、县还建立了定期调度通报机制，并对领导不重视、工作组织不力或消极对待、严重影响工作进度和质量的市、县(区)采取了通报、约谈等措施。

2.4 分批提交，集中审核

由于县级调查单位技术骨干通常身兼数职，很难短时间集中精力完成一项工作，而且一些质检问题通过电话或邮件沟通有时理解不到位，导致成果数据汇总缓慢。因此，在最后数据汇总时形成了分批提交，集中审核的机制。一般在第二年5月份前，由各设区市林业局完成本辖区范围内的变更调查成果数据的初审工作，分批次向省级主管部门提交成果数据。省级质检部门利用1个月左右时间，召集各县级调查单位技术骨干到省局，对各单位提交的成果数据进行内业检查，当面指出内业检查中存在的逻辑、精度等问题，并现场及时修改，只有完全合格才能离开。这样既提高了工作效率，也保障了成果质量。

3 结语

森林资源是林业的基础，是林业各项工作的出发点和落脚点[3]，要想实现全省森林资源“一张图”管理、全省森林资源“一盘棋”监测、全省森林资源“一套数”评价的“三个一”管理目标，森林资源管理“一张图”的建设和更新至关重要。在技术上，要避免“多层皮、多套数”的出现，不仅要融合林地“一张图”、二类调查和公益林分布，还要逐步融合天保工程、退耕还林、自然保护区地等其他数据，这就要求在工作开展的顶层设计时，要结合当前开展的林业工作，逐步完成和完善“一张图”，并保证数据的现势性、准确性和时效性。从工作机制上，要结合自身特点，特别是基层技术力量薄弱的情况下，设置科学合理的工作机制，加强行政推动，确保工作的顺利进行。