“三权分置”背景下宅基地农户资格权问题研究

张 浩,杨仕兵,尹晓波

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

一、问题提出

随着经济改革的深入,城镇化率的不断提高,越来越多的农村居民向城市转移,城镇、农村人口发生了翻天覆地的变化(见表1)[1],这些数据从侧面反映了农村人口流失严重的境况,进而导致宅基地闲置问题突出。

表1 2014年—2018年乡村人口及城市人口变化 /万人

现有的宅基地“两权分离”政策已经不能够满足当前社会经济发展需要。为此,2015年,全国33个地区设立为土地改革试点,其中宅基地“三权分置”这一新的构想在浙江义乌、北京等地区得到实践。2018年,中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称“2018年中央一号文件”)积极提出宅基地“三权分置”政策,打破了“两权分离”的拘束,提出实施宅基地所有权、宅基地使用权及农户资格权的“三权分置”政策。2019年,新的中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(简称“2019年中央一号文件”)进一步阐述宅基地改革要审慎推进,确保宅基地试点工作平稳。中央多次颁发文件要求平稳、谨慎推进宅基地“三权分置”政策的实施,在一定程度上反映了当前中央对农村土地改革的重视。随着脱贫攻坚进入最关键时刻,农村宅基地改革也显得至关重要。因此,不断深入探讨农村宅基地“三权分置”政策,特别是新出台的、最具有价值的农户资格权问题更具有理论及现实意义。

宅基地“三权分置”中农户资格权是一种新创设的权利,是基于宅基地“两权分离”制度实践困境应运而生的产物。宅基地“三权分置”之农户资格权不仅继承原有“两权分离”之宅基地使用权的“身份”权利,还赋予其财产分配等权利。作为新型权利形态,宅基地“三权分置”之农户资格权目前尚没有相关法律给予明确界定。因此,宅基地“三权分置”中农户资格权在理论上存在不同的研究方向和价值,主要表现在以下几个方面,即宅基地“三权分置”之农户资格权法律性质定位、宅基地农户资格权主体认定标准及农户资格权统一登记等。在乡村振兴战略背景下,宅基地想要顺利实施改革,推进“三权分置”政策的落实,保障宅基地农户资格权是首要面临的问题。目前,我国有许多地区根据中央的指示，结合自身特殊的环境，总结出自己的宅基地改革方案，因此，应积极根据各个试点地区的相关经验,准确定位宅基地农户资格权主体、性质，并统一管理宅基地资格权登记,为推进宅基地“三权分置”政策实施、解决长期以来“三农问题”、实施伟大的乡村振兴战略奠定基础。

二、宅基地农户资格权实践综述

为了进一步治理当前农村宅基地所面临的窘迫局面,2015年宅基地所面临的制度改革在15个试点地区开展。作为改革的领头羊浙江义乌率先提出宅基地“三权分置”设计理念,随后全国许多地区陆续进行宅基地“三权分置”改革探索,各实践地区根据实际发展情况制定符合本地区宅基地政策。以下是几个典型试点地区关于宅基地农户资格权规定的对比(见表2)。

表2 宅基地“三权分置”实践地区关于农户资格权规定的对比

通过分析宅基地实践地区“三权分置”政策执行的情况,比较农户资格权在实际实行中的差异。在宅基地资格权性质定性方面,以浙江义乌、河北定州、江西余江等地区为代表倾向于将农户资格权的性质定性为成员权,而北京大兴等地区则倾向于将其定性为用益物权,宅基地资格权性质定位不明将会阻碍宅基地资格权的完善,更不利于各实践地区的发展。在宅基地资格权主体认定方面,浙江义乌等地区将宅基地资格权的主体认定为集体成员,而浙江德清等地将宅基地资格权的主体认定为“户”,主体认定不清将进一步加剧土地纠纷问题,甚至阻碍宅基地“三权分置”改革的进程。在不动产登记方面,安徽旌德颁发宅基地“三权分置”不动产证书,每本都记载所有权人、资格权人、使用权人；山东禹城则颁发房地一体不动产权登记证书；浙江德清为宅基地资格权人发放资格权登记卡,各实践地区宅基地资格权登记不统一,导致不动产登记管理体系混乱,不利于乡村振兴战略的推进。

自2018年中央一号文件出台宅基地“三权分置”规定以来,全国各地开始全面推广这一制度。“2018年7月山东省在17个县(市、区)进行宅基地‘三权分置’试点工作,计划在2019年6月至12月进行验收,积极探索保护宅基地资格权及农户财产权,进行集体经济组织成员资格界定,并且以户为单位落实集体经济组织成员宅基地资格权,进一步完善宅基地资格权细化到人的确认方式,此外,不允许宅基地农户资格权进行转让。”[2]湖北省确定12个县(市、区)进行宅基地“三权分置”试点,在实践中探索宅基地农户资格权性质、主体等,并且鼓励制定宅基地“三权分置”登记办法。各地区的实践推动了宅基地改革的前进步伐，有效地解决了宅基地闲置问题，保障了农民的财产利益，为理论界关于宅基地资格权争议提供实践支持。但是从各实践地区相关规定上来看,它们对于宅基地资格权性质等方面的规定存在差异,没有统一的认定标准,这不利于宅基地制度改革的推进,也不利于进一步完善宅基地资格权。

三、宅基地农户资格权存在的法律问题

随着乡村振兴战略的深入,农村宅基地“三权分置”改革越发重要,宅基地农户资格权成为关键纽带。宅基地“三权分置”结构见图1。浙江义乌等地在积极试点过程中,总结实践经验,不断提炼实践精华,为宅基地改革提供蓝本。但是由于宅基地资格权是新生事物,实践地区避免不了会产生宅基地资格权权能等问题规定不统一,甚至出现五花八门的权利证书,导致不动产登记系统的混乱。

图1 宅基地“三权分置”结构示意图

(一)宅基地农户资格权性质定位不明确

在金融学上,“资格权”是打开资本市场大门的一把“钥匙”,缺乏这种资格将被限制于金融市场之外。在社会学上,“资格权”又是一种“社会契约关系”,管理者如果具有这种资格将能更好地服务于社会。在家庭生活中,可以将“资格权”作为一种“血缘关系”,特别在封建社会时期,家庭伦理观重色彩背景下,“资格权”是一个氏族维系的纽带。新时期环境下,宅基地“三权分置”改革进程中,“资格权”是一种新的权利类型,当前没有法律对其进行明确的界定。法学学者对于“资格权”性质认定存在不同观点,主要表现在:有些学者认为“资格权”应当属于成员权,“宅基地农户资格权是一种成员权的发展,是‘成员权’的外在表现形式,农民只有在成为集体经济组织成员的前提下,才能取得相关身份资格,才能对宅基地享有占有、使用、处分等权利”[3]46；另外一些学者认为“宅基地农户资格权应当作为一种用益物权,‘资格权’没有离开宅基地使用权的范围,是从宅基地使用权中衍生出来的并且独立存在的一种次级用益物权,其权利架构可以表达为‘用益物权—次级用益物权’”[4]。学者的这种观点的根源来自于德国民法中规定的地上权,由于地上权的期限很长,可以另外再设立一个次级地上权,即表达为“地上权—次级地上权”,以往,我国宅基地使用权坚持无偿、无期限,这与德国的地上权有许多相似之处。还有的学者根据英美法系中剩余权的概念,认为宅基地农户资格是次级使用权[5]；甚至有些学者认为宅基地农户资格权应当重新确立为两个全新的“资格权”及“使用权”,抛弃原有的宅基地使用权的概念[6]。

同时,在实践中,浙江义乌等地区将“成员权”作为农户资格权定性标准,而北京等地区则赞同宅基地用益物权。宅基地农户资格权性质认定存在实践及理论上的差异,给宅基地资格权的完善带来许多困难,甚至阻碍宅基地改革的进程,影响社会稳定,因此应当对宅基地农户资格权进行准确定性,为宅基地“三权分置”的稳定推进奠定基础。目前,“资格权”的法律性质无论是学界还是实践都争议颇大,我国没有相关法律法规对宅基地资格权性质进行界定,这为宅基地资格权类型化认定预留了充分的空间。

(二)宅基地农户资格权主体认定不清

在宅基地“三权分置”背景下,学术界还没有充足的理论观点对农户资格权主体出台认定标准。当前,宅基地农户资格权主体主要存在以下两种观点,一种是宅基地农户资格权“户”说,另一种是“集体成员”说。赞成将宅基地农户资格权主体认定为“户”的学者认为,“将集体组织成员认定为村民只是一种习惯性认识,并且现行法律及文件也没有明确规定农户不是农村集体组织成员”，“通过相关实践调查,在成员身份的取得上,97%的受访农户表示该村集体以具备所在地的户籍作为确认成员身份的主要方式”[7]。有些学者从形式与实质的合理性视角分析,“农户仅仅是形式主体,户内的村民才是实质主体”[8]。先不考虑这种划分是否具有理论依据及意义,仅仅从农户是形式主体这个角度出发,“当村里因某些决议需举行表决投票时,以‘户’为单位进行投票,即‘一户一票’这种方式相对于集体成员投票效率高且操作性强”[9]。赞成将宅基地农户资格权主体认定为“集体成员”的学者则不认同上述观点,“宅基地作为保障性财产,应由集体成员集体拥有”[10]107，“农户只有成为集体经济组织的成员,获得一定的‘身份’资格才能和集体内的其他成员一样享有宅基地的占有、使用等权利”。有些学者从集体所有权角度分析,认为“宅基地集体所有权主体应是本集体成员”[10]104。还有些学者从现实生活角度出发,“一方面合理考虑,赋予依赖特定土地为生活保障的人的集体成员身份;另一方面,考虑到与其他民事相关法律关于主体规范的衔接,集体成员的主体形态应当表现为自然人,不仅便于成员相对其他成员具有充分的独立性,能独立自主判断自己的利益,还有利于立法的可操作性及确定性,实现对农民合法权益的直接保护”[11]。

在实施宅基地“三权分置”政策过程中,浙江、北京、安徽等地区因宅基地农户资格权主体认定不明,产生宅基地使用权行权不明、宅基地分配不公等一系列问题,长此以往必然会造成土地纠纷不断,阻碍宅基地改革的进程,进一步影响社会和谐稳定。因此,对于理论界和现实社会而言,明晰宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定标准有着重要的政策意蕴，既有利于完善宅基地“三权分置”之农户资格权的权利结构,也有利于缓和现有的社会矛盾,助推农村经济发展。

(三)宅基地农户资格权登记制度缺失

目前,宅基地农户资格权没有明确的概念,农户资格权登记也是新事物,各地在实践中不断探索资格权登记制度,形成了各种各样的实践模式。例如，“安徽旌德县,相关权利人可以向不动产登记机构申请登记,不动产登记机构向宅基地所有权人、资格权人及使用权人颁发权力证书且该证书一式三份,内容一致。在浙江德清县,宅基地资格权登记簿由农村集体经济组织制定,并且向乡镇政府及有关部门进行备案。在四川崇州市,出租宅基地的农户可以向不动产登记机构申请颁发宅基地资格证书,承租方可以向不动产登记机构申请颁发宅基地使用权证书,由市政府监制”[12]。

首先,宅基地农户资格权是否进行登记不明确。从“两权分离”到“三权分置”,资格权逐渐被世人所熟悉,各地方都在不断研究及探索。有些地方在实践过程中对宅基地农户资格权进行登记,有些地方则没有。有些地方将宅基地资格权在宅基地所有权证书上进行标记,有些则是由农村集体经济组织或者政府进行牵头领导。各地方对宅基地农户资格权是否进行登记及怎样进行登记管理不一,没有统一的登记标准，容易导致宅基地登记制度混乱,影响宅基地所有权人、资格权人及使用权人的合法权益,甚至阻碍宅基地“三权分置”政策及乡村“振兴战略”的顺利实施。

其次,宅基地农户资格权登记证书名称不统一。为了搞活农村空闲土地,充分利用宅基地提高农户经济水平,宅基地“三权分置”在各实践地区如火如荼地进行着。由于没有统一的标准,有的地方将宅基地所有权、宅基地资格权及宅基地使用权记录在一个证书之上,也有分别颁发证书,每个地区根据当地的实践状况颁发形式多样的权属证书。特别在宅基地资格权证书上,在确定颁发证书的地区出现各种各样的权利名称，这样分散登记不利于不动产登记机关的统一管理,法律也不能给予有效的保护。

最后,宅基地农户资格权登记受到技术的阻碍。在现有的不动产登记系统中没有宅基地农户资格权权利事项,这导致很难支撑宅基地农户资格权证书的登记及发放。在各地实践过程中,有的地方进行私下登记，没有将其写入不动产登记簿之上。有的地区因为系统及技术原因,需要工作人员在后台帮助进行登记,这不仅给不动产登记机关带来人力、物力和财力的困难,还会导致风险的提高。此外,当宅基地用途发生改变的时候,现有的技术难以给予变更登记,对这种用途变化要不要在登记中反映需要予以明确。

四、宅基地农户资格权的实现路径

(一)明确宅基地农户资格权的法律性质

宅基地“三权分置”之农户资格权的法律性质定性问题,目前理论界尚存在争议。如果将宅基地资格权定性为用益物权,即权利结构表达为“宅基地使用权—宅基地次级使用权”,就表明宅基地农户资格权是在宅基地使用权上产生的。这和之前将农耕地“三权分置”中的经营权进行物权化,即权利结构表达为“用益物权—次级用益物权”的构想有异曲同工之处。在新修订的《土地承包法》中,对农耕地“三权分置”经营权的性质采取中立态度,没有明确将其认定为债权还是用益物权。如果将宅基地农户资格权定性为用益物权,那么有可能会产生一系列的理论及现实问题。一方面,将宅基地资格权认定为用益物权违反了物权法定原则,更背离了“一物一权”原则,并且容易造成宅基地使用权的虚化,长此以往将会导致权利系统混乱,甚至出现各种利益冲突现象,不利于宅基地改革的进行。另一方面,将宅基地资格权认定为用益物权会产生宅基地使用权分配差异。目前,农村宅基地的数量是有限的,宅基地使用权管理混乱导致集体经济组织成员对宅基地平均分配只能存在理想化状态，即使这种平均分配能够实现,宅基地农户资格权具有收益、处分等权能也会因各地区宅基地价值差异产生分配不均现象。

将宅基地农户资格权认定为成员权具有一定的正当性。首先,从制度层面上分析,2018年中央一号文件中提到,将宅基地资格权和房屋财产权相分离,从侧面表明宅基地资格权属于成员权的一种。与此同时,将宅基地资格权归纳为成员权范畴,与宅基地使用权相脱离,避免和“一物一权”原则相冲突,进一步梳理权利之间的关系。其次,从权利取得角度上分析,农民只有成为集体经济组织内部成员,并且获得相关“身份”资格,才可以享有与其相对应的权利。如果农户离开了集体经济组织,也就意味着他放弃该集体成员所享有的权利,放弃了自己的“身份”资格。所以,“资格权”是“成员权”的重要组成部分,只有取得“成员权”才能获得“资格权”。最后,从权利内容角度上分析,在“两权分离”政策下,宅基地使用权承担着“保障性”功能。在宅基地“三权分置”形态下,农户资格权孕育而生,权能配置及结构发生改变,使以往的宅基地使用权将主要承担经济权能,而农户资格权将逐渐取代其保障权能。除此之外,“成员权是聚集‘财产性、保障性、分配性’等为一体的集合权利,而‘资格权’既具有以往宅基地使用权的保障权能,又具有获得财产性分配的权利。‘成员权’是‘身份’权利的集合或外在表现形式,‘成员权’与‘资格权’相辅相成,且两者是包含与被包含的关系”[3]46。

(二)明晰宅基地农户资格权主体

从目前农村宅基地发展现状分析,宅基地内外部矛盾突出,一方面农村劳动力流失已成常态化,导致宅基地“空洞化”现象日趋严重;另一方面,一户多宅、违规乱占等现象时常发生。为了进一步缓和这些矛盾,浙江义乌、北京大兴等地区积极开展试点工作。2018年中央一号文件为了响应各实践地区的宅基地改革,将宅基地“三权分置”这一设计纳入到文件中,创造性地提出落实宅基地所有权、保障宅基地资格权及适度放活宅基地使用权这三大政策理念。宅基地农户资格权作为一种新创设的权利引起学术界的广泛讨论,而其中宅基地资格权主体认定更显得举足轻重。在社会主义市场经济体制前提下,将宅基地资格权主体认定为“集体成员”有利于发挥土地的价值,激活沉睡的资产,符合我国社会主义发展的需要。

实施宅基地“三权分置”政策主要是为了扭转现有宅基地的困境,保障宅基地资格权,放活宅基地使用权。将宅基地资格权主体认定为“集体成员”,将符合条件的成员纳入到集体经济组织中来,可以进一步促进宅基地流转,推动农村经济的快速发展。此外,将宅基地资格权认定为“集体成员”也符合《民法总则》中将农村集体经济组织规定为特别法人的范畴。通过翻阅文献及实践调查发现，集体成员的人数应比总户的人数少。户籍上的人可能因为外嫁、进城工作或买房等因素已经不属于集体经济组织内的成员,也就是说户内的人员有可能不是集体成员,将宅基地资格权主体认定为“集体成员”能够很好地屡清成员内部关系,真正实现农村宅基地资源使用合理化。另外,农村宅基地面积的大小和“户”的人数有一定的联系,不是每“户”都拥有相同的面积,外嫁女、进城买房的这些人应该自愿退出,让给真正需要宅基地的集体成员。将宅基地农户资格权主体认定为“集体成员”,能够切实保护真正权利人的合法权益,例如,在进行村民选举、争取相关利益时,可以投出自己的一票,保障权利得到实现,这也是区别“一户一票”的关键所在。此外,对于外嫁女这个复杂问题,如果将宅基地资格权主体认定为“户”,将外嫁女纳入到“户”的范畴,这只是将表面形式问题转化为农户内部问题,没有从根本上解决,宅基地矛盾依然存在。而宅基地农户资格权主体认定为“集体成员”,只要外嫁女自愿放弃原有本集体成员身份,按照法律程序进行审查成为现有集体成员,这个问题就会得到解决,但这个要以外嫁女本身是农村集体成员为前提。如果其嫁入城市,缴纳一定社保,则应考虑该如何落实宅基地退出机制。综上所述,宅基地“三权分置”之农户资格权认定为“集体成员”是必要的,具有理论及现实意义。

(三)健全宅基地农户资格权登记制度

因宅基地农户资格权登记缺失使得宅基地改革在深入推进中困难重重,因此建立健全相关登记制度显得尤为重要。健全宅基地农户资格权登记制度,将农民资格权以登记簿形式记录下来,不仅能够为农民的宅基地资格权提供法律保障,而且能够给予农民一颗“定心丸”,提高宅基地改革的效率。

首先,明确将宅基地农户资格权登记纳入到不动产统一登记中来。将宅基地农户资格权进行登记,可以有效防止分散登记带来的风险负担,更有效地保护农户资格权利益。在不动产登记机构中成立新的专职部门,负责管理农村宅基地“三权分置”登记事项,各农户可以在农村集体经济组织及政府的指导下登记宅基地农户资格权,行使不动产登记确权职能,但不具备创设权利的能力。在乡村振兴伟大战略的背景下,中央政府更加重视农村的发展,宅基地“三权分置”改革等在不断摸索中会产生许多问题,因此要不断调整不动产登记制度,使其与改革相适应。对宅基地农户资格权进行明确登记,不仅可以为以后的矛盾解决提供凭证,而且可以帮助政府统一进行宅基地改革,为宅基地改革提供法律支持。

其次,统一宅基地农户资格权登记证书名称及记载事项。农户向不动产登记机关申请登记,登记机关应当统一宅基地资格权证书的名称及形式,证书上应当记载资格权人及家庭成员状况,还应当明确宅基地使用情况,标注宅基地资格权人与使用权人等,用于区分其他权利人。宅基地资格权必须在取得宅基地之后才能由不动产登记机关进行登记,没有取得之前则不能登记,这是由于没有取得宅基地就不存在物,也不能对其特定化,不符合不动产登记条件。统一宅基地农户资格权权利证书及记载事项,有利于不动产登记机构统一颁发证书,对各地区的宅基地“三权分置”进行统一管理,保护宅基地农户资格权人的利益,维护农户居住权。

最后,完善登记制度,提高登记技术体系。不断发展不动产登记制度,运用高新技术管理不动产登记平台。随着社会的进步,互联网技术的提高及人工智能的出现,为不动产登记技术的发展奠定了基础。只有不动产登记制度不断完善才能为宅基地“三权分置”登记提供强有力的支持,特别是宅基地农户资格权登记。技术提高能够适应宅基地改革,能够对宅基地用途改变进行登记。宅基地农户资格权登记是一种新兴事物,在实践中不断探索,不断创新,不断总结,最终形成统一的、完善的、高技术的登记制度,更好地指导“三权分置”背景下宅基地农户资格权的发展应用。

五、结语

宅基地改革从以前“两权分离”到现在的“三权分置”,将宅基地使用权划分为资格权和使用权，对农村土地改革起到关键作用,特别是创设了一种新的权利——宅基地资格权,激活了农村闲置的宅基地,加快了农村土地改革的步伐。但是,宅基地资格权在实践及理论中还存在许多争议,阻碍宅基地“三权分置”政策的有效实施,不利于深化宅基地改革,因此应当建立统一的宅基地资格权登记制度,将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“集体成员”,将“三权分置”之农户资格权定性为成员权。这样不仅能够推动农村土地改革的现代化进程,而且能够推进乡村振兴战略的实施,助力创建美好乡村,提高农民生活水平,维护社会秩序,缓解人与人之间、人与地之间的矛盾纠纷等不和谐的社会现象,提高人民幸福感。