中德土壤污染治理责任主体比较研究*

康 瑶

(武汉大学 环境法研究所， 武汉 430072)

近年来，我国层出不穷的土壤污染致害事件在社会上引起巨大反响。因土壤污染介质的特殊性，其涉及到的主体包括污染行为人、土地使用权人、土地所有权人等。在土壤污染治理中，责任主体的认定是一个核心和复杂的问题。尽管我国在《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》《污染地块土壤环境管理办法(试行)》中都对责任主体作出了规定，但是这些法规仅初步涉及土壤污染责任主体认定，在具体案件适用中会显得不接地气。

以“常州毒地案”为代表的环境司法实践表明，粗糙的规定并不能有效解决我国土壤污染中责任主体认定的难题。与我国相仿，德国在20世纪80年代面对战争和经济发展留下大量受到污染的土地，其在土壤污染治理中创造性地引入“状态责任”，并通过大量司法实践和理论研究明确各主体责任划分和责任主体竞合处理，一定程度上缓解了土壤污染责任主体认定的困境。因而，对中德土壤污染责任主体进行比较研究，分析并借鉴德国土壤污染责任主体认定的核心内容，对完善我国土壤污染防治的相关立法和司法活动具有重要意义。

一、德国经验：土壤污染责任主体认定精细化

20世纪80年代，德国的土地因战争以及经济发展遭受到严重的污染。在土壤污染案件中，适用一般侵权诉讼责任主体的认定难以应对土壤污染问题不断加剧、逐渐复杂化和综合化的趋势。德国在理论和实践中作出了积极的改革，以适应大规模侵权给土地造成损害的责任主体认定。

土壤污染责任主体认定大致上可以分为明确责任主体范围、划分责任内容和处理多重责任主体竞合三方面的内容。责任主体范围的明确，是为了解决土壤污染治理义务归属问题；责任内容划分是对各项义务的具体化；多重责任主体竞合处理是厘清具体案件中存在多个责任主体时的优先顺位问题。

1. 明晰责任主体范围，以不同归责理论确定治理责任归属

根据德国《联邦土壤保护法》第4条第3项规定，土壤污染责任主体的范围包括：(1)造成土壤产生有害变化的污染行为人及其概括继承人；(2)土地所有权人及对土地有事实上管领力的人；(3)基于商法或公司法的法律原因，需要为拥有土地所有权的法人承担责任的人；(4)作为无主物情况下，抛弃土地的所有权人；(5)《联邦土壤保护法》施行后转移土地的前所有权人，知悉或可得知土壤有害变化或残留污染场址者[1]。

行为妨害人作为责任主体之一，系沿袭了传统警察法和安全秩序法的相关规定[2]。在责任认定过程中，只要该主体实施的行为与污染结果之间产生直接因果关系，在不探讨是否有可归责事由的情况下，该主体就成为当然责任主体[3]。判断污染行为人的责任，以行为导致危险的“直接性理论”为基础。根据现行法律规定，判断直接因果关系取决于该行为在判断归因方面是否超过警方的危险阈值，并且已经“直接”造成了危险[4]。对于非法行为造成的危险，很容易将其归纳到“直接因果关系”中；对于合法行为造成的危险，因现代社会对侵权法提出了新的要求，不仅要针对不法行为规定损害赔偿，而且要对社会的危险进行分配[5]。故德国在20世纪明确了“危险责任”，即因合法行为而承担责任的状态，责任人的范围一定程度上取决于主体对物的控制程度。土地所有权人、土地使用权人作为土地的实际控制人，当然列入状态责任人范围中。对于设备的持有人是否应当列入状态责任人范围，《联邦土壤保护法》并未明确规定。但是根据《德国环境赔偿责任法》第1条，因环境侵害造成人身、财产损失的，设备持有人负有向受害人给付赔偿的义务。基于《德意志联邦基本法》第14条的规定，财产权人负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利，故对于状态妨害人，其作为对物享有支配权的主体，在享有权利的同时也要承担该物所带来的不利后果[6]。状态责任人承担责任的构成要件有四：其一，在客观方面，对发生危害的土地具有事实上的控制管理能力。其二，在主观要件上，责任认定并不以责任人的故意或过失为必然条件。其三，在责任认定上，并不产生因果关系的判断问题[7]。最后，损害结果就是物的危险状态。因为责任承担的原因来自物的危险，而不以危险的“引起行为”为连接因素，其并不像行为责任一般具有可归责性，所以具有管领力的人在何种限度内承担责任成为关注的焦点。《德国联邦土壤保护法》并没有根据德国实务见解，规定以比例原则作为对财产权限制的标准。《德国环境责任法》第16条规定，损害他人财产的同时引起自然环境的破坏的，不能仅以恢复自然环境原本的状态所支出的费用是否超过被损毁的自然环境本身的财产价值，来判定是否符合《德国民法典》第251条第2款意义上的“不符合比例原则”。依照一般侵权法规则，如果费用超过被毁损价值的30%，就符合“不符合比例原则”。很显然，考虑到生态环境作为人类命运共同体价值的延伸，“合比例的标准”相对地需要被提高[8]。在2000年德国联邦法院的判决中，就采取了需要符合比例原则的观点。除非土地所有权人明知土地已经存在污染却仍然购买或利用，或容许土地以有风险的方式利用，基于期待可能性，其整治土地的费用负担不得超过土地的市场价格[9]。

对于概括继受土壤污染责任是否需要有法律形式上的依据，早期在德国存在一定争议，直到2006年德国行政法院的BUG-GINGEN判例才为此确定了标准。该争议产生的根源在于德国警察法对人们承担警察责任有三个阶段的规定。第一个阶段，在危险尚未发生的情形下，人们受一般抽象性规定的规范，此阶段并没有产生概括继承的可能。第三阶段，行政机关通过行政处罚将责任人具体化，责任人和责任内容确定，有继受可能。主要争议点是在第二阶段，当危险发生、符合行政干预的构成要件、尚未受到行政处罚时，行为妨害人或者状态妨害人依法负有的预防和修复责任能否继受，学界观点不一[10]。一种观点认为，如果已经对前手作出行政处分，该具体化的义务因与土地连结后而失去了人身专属性，可以直接由后手继受；而另一种观点认为，应该对后手作出新的处分，因为行政机关对前手的行政处分对后手而言有可能是不符合要件或违法的，所以后手需要以新的所有权人身份负原始的状态责任[11]。

2. 厘清责任内容，预防责任和修复责任双管齐下

责任内容承担上有预防责任和修复责任之分。预防责任主要是预防任何土地改造行为对土地可能造成的有害影响；修复责任包括停止有害改造行为、清除污染、防止污染物扩散、自行对修复过程进行监测等[12]。责任主体在案件中的地位不同，需要承担的责任内容也存在差异。根据《联邦土壤保护法》第4条第3款：对于行为妨害人及其概括继受人，其主要承担修复责任。对于状态妨害人，在危害尚未发生时，其需要承担预防义务；在危害已经发生时，其需要承担修复义务。另外，造成土壤有害变化的责任人、该法生效后转让土地并对土地有害变化知情的前所有权人以及被《商业法》和《公司法》要求对拥有不动产负责的法人，有义务实施修复。

3. 应对多重责任主体竞合，以公平和效率原则为指导

在土壤污染案件中，当既有行为妨害人又有状态妨害人时，在责任主体的选择上，理论界与实务界都认为主管机关有裁量权。首先，是行政主管机关对责任主体的行政处罚，要求防止或排除危险。其次，是向责任人请求治理土壤污染的费用。但主管机关在行使自由裁量权时，也应当遵循两个原则。

第一，应当遵循行为妨害人优先于状态妨害人的原则[11]。基于行为妨害人行为的可归责性，首先由行为人承担土壤污染治理责任更加公平。当存在多个行为妨害人时，可以选择时间上最后造成危险或造成危险比例最重者。当行为妨害人和状态妨害人重合时，慕尼黑高等行政法院曾针对土地所有权人出租场地供他人贮放石油废弃物以获得高额租金，在导致地下水污染的情形下仍继续出租的行为，将该所有权人认定为直接引起污染的污染行为人，应该与经营者共同承担治理责任，但仍然保留土地所有权人向经营者求偿的权利。该求偿权的消灭时效是3年，从主管机关请求代履行费用之日起算，或知悉其他责任人存在之日起算。该权利最长持续至整治措施结束30年。

第二，由于土壤污染的特殊性，有时也需要秉持“迅速有效的危险防止原则”[11]。首先，在选取责任主体过程中，需要考量该责任主体的实际履行能力。在主管部门自由裁量之前，需要就所有妨害人各自应承担的责任以及排除污染可能性加以调查，进而实现最小侵害和正当负担。其次，在污染行为人不确定时，状态责任人作为物的实际控制人，成为迅速有效防止危险的最佳替补。

二、国内检视：土壤污染责任主体认定立法和司法实践

我国土壤污染管理起步较晚，真正意义上的土壤污染管理始于2005年。继国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》之后，我国土壤污染防治工作逐渐开始步入正轨。随着治理工作的深入，在土壤污染责任主体的认定中也逐渐由单一模式向多元化转变，以期更好地应对土壤污染的隐蔽性、滞后性。

1. 立法实践：土壤污染治理责任主体范围的演变

2004年颁布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》明确规定污染行为人为责任主体，但适用范围十分狭窄，仅限于“产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位在结束原有生产经营活动，改变原土地使用性质时”[13]。虽然2008年颁布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》现已失效，但在责任主体的范围和责任主体竞合认定上有了巨大的突破。除了污染行为人外，首次将概括继承人、土地使用权人、政府纳入责任主体范围，并尝试区分了各主体在何种情形下承担责任[14]。2012年《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》以及2016年《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》，在责任主体认定方面都与《关于加强土壤污染防治工作的意见》中的规定大同小异。2017年颁布的《污染地块土壤环境管理办法(试行)》在土壤污染责任主体认定方面具有里程碑意义，在传统责任认定的基础上，增加了“谁受益，谁治理”原则以确定责任主体，明确土壤污染责任主体社会化属性的同时，实现了污染责任追究差异化[15]。同时，考虑到土壤污染的特点，其明确了土壤污染治理与修复实行终身责任制。2017年《土壤污染防治法(草案)》在土壤污染责任主体的认定上，更加注重与相关法律法规责任主体的衔接，将责任主体的认定落到实处。

2. 司法实践：土壤污染责任主体认定标准

由于目前我国在土壤污染方面尚未出台专门法律规定，在司法实践中人民法院对上述规定的准确含义与具体适用存在不同理解。大部分学者认为，上述立法规定体现了“行为责任+状态责任”原则，即污染行为人承担相应的法律责任毫无疑问，而污染土地关系人基于对土地占有、管理、使用等对物的管领力也应当在一定范围内承担责任。但是，对于污染土地关系人的责任限度、责任主体竞合等问题应如何认定，在理论界和实务界都存在争议。这一点，在自然之友等诉江苏常隆化工有限公司等环境污染公益诉讼案中得到了充分体现。

该案件的复杂性在于涉案地块的土壤污染时间跨度大，期间涉案地块上的生产企业历经国有、集体企业产权制度改革，股权转让，中外合资等复杂变迁，后该地块由常州市新北国土储备中心协议收储并实际支付。在众多责任主体中，污染行为人与污染土地关系人之间侵权责任的划分成为难点。在责任主体的认定上，自然之友认为，常隆等三个公司在涉案地块生产经营及对危险废物管理过程中，对涉案地块以及周边的环境造成了严重污染，且没有采取修复措施，后引发“常州外国语学校污染事件”，而该地块目前仍然没有得到有效修复，应当承担土壤污染修复责任。常隆等三公司则认为，涉案地块已经被政府收回，对于历史形成的污染问题，根据“谁污染，谁治理”和“谁受益、谁补偿”原则，常隆等三公司已将土地交由政府收储，土地使用权已不再属于常隆等三公司，客观上已经无法对涉案地块进行修复，故根据相关规定土壤污染治理责任已转移到政府。一审法院基本采纳了常隆等三公司的意见，认为自然之友未提交能够清晰界定常隆等三公司及此前各阶段生产企业各自应承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额以及责任金额的证据，并且根据《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》第(八)项的规定，政府需在造成污染单位终止或历史遗留地块情况下承担治理责任。

但是，2017年最高人民法院发布的典型案例“中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染民事公益诉讼案”中，对土壤污染责任主体的认定与“常州毒地案”存在着明显差别。法院认为，案涉污染地块虽是由谭耀洪倾倒污泥的行为直接引起的，但若作为鱼塘实际控制人的方运双没有出租鱼塘、提供场所和各种便利，谭耀洪不可能独自完成该污染行为，所以该损害后果是由谭耀洪倾倒污泥的行为和方运双出租鱼塘的行为共同导致的，二人构成共同侵权，应承担连带责任。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条之规定，方运双主观上是否存在故意或过失不影响其承担侵权责任。同时，方运双作为鱼塘实际控制人，虽然主观上没有污染鱼塘的故意，但为了获得经济利益而放任谭耀洪倾倒污泥的行为，实属未尽到合理的注意义务，在主观上仍然存在过错。

可见，由于目前我国尚未出台专门的《土壤污染防治法》，多数情况下司法机关只能适用《侵权责任法》对受害人给予救济[16]。但“常州毒地案”一审是一个例外，其依据《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》第(八)项的规定作出裁判。以上两种司法实践对污染土地关系人的责任认定标准以及竞合处理存在重大差异。《侵权责任法》由全国人大常委会通过，效力高于由国务院等制定的法规；但是国务院等制定的法规又属于特别法，其效力优于一般法。这些法律法规认定标准、竞合处理等方面的不一致，体现出立法者的不同利益考量，即根据各主体在土壤污染案件中的地位，确定污染土地关系人是否应当承担绝对的义务。

三、中德土壤污染责任主体比较分析

从中德两国关于土壤污染责任主体范围的司法理论与实践来看，德国在责任主体范围、责任内容以及多重责任主体竞合处理过程中更加注重“有效危险防止”，旨在实现土壤污染能够被责任主体快速有效地治理，体现结果正义。而目前我国在土壤污染治理方面尚处于初步阶段，更加注重法律上的明文规定，体现程序正义。程序正义和结果正义具有密切的关联，在责任主体的认定过程中秉持不同原则有可能影响到责任主体的认定及责任的分配，这也是对中德两国土壤污染责任主体进行比较分析的意义所在。

1. 在责任主体范围上，因以不同原则为指导在主体划分上存在差异

在环境问题出现之初，国家使用公共资金用于污染治理和控制，这不仅无法阻止污染行为，还会在一定程度上使污染者更加肆无忌惮地实施污染行为，将自己的生产成本转嫁给社会。这种持续增长的污染控制要求，给国家公共资金造成了沉重的负担。各个国家纷纷将经济合作与发展组织最早提出的“污染者负担原则”内部化为法律原则，实现“利之所生，责之所归”[17]。所以，在中国和德国的环境保护领域，责任主体认定的基本原则是“污染者负担”。

在状态责任人方面两国存在差异。随着欧盟对土壤保护的呼吁以及一系列新出现或新发现的环境危害事件给西方社会带来的深远影响，作为政治纲领和基本法律原则的“环境风险预防”在德国起源。从最初的纯粹启示性原则到之后转化为法律原则，其中经历了各方利益的博弈与衡平。1976年，德国联邦政府进一步阐述了风险预防原则的含义，认为环境政策的出台已经不单是为了对抗紧迫的危险和现时的损害，更多地是通过预防和控制来加强对自然环境的保护和利用。1986年，德国联邦政府发布《环境风险预防》纲领性文件，正式确立了“风险预防”这一理念[18]。立法中所确立的“风险预防”原则一定程度上对人们的基本权利作出了一些限制或额外增加了一些法定义务。每一个人都应当就自身法益承担风险，状态责任人作为最接近损害的主体，为损害责任的转移提供了可能[19]。在《联邦土壤保护法》中，规定了概括继受人、土地所有权人、使用权人以及前所有人的土壤污染治理责任。

由于我国关于土壤污染的相关立法和司法实践尚处于初级阶段，土壤污染更侧重于“治”[20]。从责任范围上看，我国“状态责任主体”的范围小于德国。如在我国《土壤污染防治法(草案)》中，其义务主体范围仅推及土地使用权人，这主要是因为我国实行生产资料社会主义公有制[21]。根据我国《土地管理法》第8条之规定，土地所有权的主体为国家或农民集体。因而，在民事法律责任的认定上，将这一类主体排除。但是为了提高治理有效性，我国目前关于土壤污染的法律法规都明确规定：“责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。”

对于土壤污染责任，两国都认为可以概括继受。德国对概括继受的认定划分得更为细致，主要分为三个阶段，并通过判例明确了三个阶段中责任主体的概括继受责任。虽然我国在相关法律法规中也规定了“由变更后的责任主体承担相关责任”，但在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》与《关于加强土壤污染防治工作的意见》中明确指出，变更前后当事人可就相关责任进行约定，但不得免除当事人的防治责任。由此可知，我国在概括继受方面并没有针对不同阶段给出相应指引。例如，概括继受人在继受时不知晓土地已经被污染的事实并以合理的市场价格继受了该地块，属德国所称的第三阶段，我国法律对该情形下的责任承担及溯及力问题尚未涉及[22]。

同时，考虑到环境法领域内的利益冲突只能用价值“权衡”的方法来解决，所以需要奉行“统筹”“兼顾”“双赢”的衡平理念[23]。我国为了应对持续增长的经济社会发展、科学进步利益需求与环境保护利益需求，在土壤污染治理中将受益主体纳入责任主体范围中，扩大责任主体自身的责任承担能力，提高人们主动承担土壤污染治理责任的积极性，运用市场化方法实现土壤污染的有效治理。2017年环保部颁布的《污染地块土壤环境管理办法(试行)》规定，从事环境风险管控、治理与修复等活动的专业机构如果在该过程中弄虚作假，造成环境污染和生态破坏，除依照有关法律法规接受处罚外，还应当依法与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

2. 在责任内容上，预防责任和修复责任的配套法律制度有所区别

德国法在责任内容上并没有一概而论，而是将土壤污染责任分为预防和修复两方面。这种责任内容的划分对应各责任主体责任履行过程的各个阶段，能够更加有效地防止土壤的有害变化，实现对土地功能的保护。同时，对责任内容的细分体现出在土地保护领域除了人类中心主义的思想，也体现着生态中心主义趋势，即在保护对象上从保护后代对土地的利用出发，也保护自然的土地功能[24]。德国为了确保该责任主体认定制度切实可行，出台了相应的配套制度，如事前评估制度、土地登记制度、资金承担制度等。我国在责任内容上虽然也规定了相应的预防和修复责任，但多处于修复方法和技术层面上，在法律制度方面的构建较少[25]，故实施较为困难。

3. 在多重责任主体竞合上，德国的处理更为灵活

德国在责任主体竞合上赋予主管机关以自由裁量权。主管机关秉持“行为妨害人优先于状态妨害人”和“迅速有效危险防止”原则，对多个责任主体作出相应的责任分配。有时“迅速有效危险防止”原则可以突破“行为妨害人优先于状态妨害人”原则，主管机关通过事前评估调查，以责任主体的实际履行能力作为评判标准，快速高效地实现土壤污染的修复。但是，目前在我国对多重责任主体的责任认定尚没有统一的标准。在司法实践中，相较于德国在土壤污染治理责任主体认定中的灵活，我国显得有些教条。如在“常州毒地案”中，法院严格按照法律规定分析污染地块责任主体的责任情况。一种疑问是：常隆等三公司在涉案地块生产经营及危险废物管理过程中，严重污染了该地及周边环境后搬离，但未对其进行修复处理，后该地块被政府收储。这种情况下，由政府承担全部土壤污染修复责任是否合理？在2017年“中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染民事公益诉讼案”中，法院在现有法律框架下，运用《中华人民共和国侵权责任法》中“连带责任”的相关规定，明确污染地块关系人为了获得经济利益而放任谭耀洪倾倒污泥的行为属于未尽到合理的注意义务，主观上存在过错，应与污染行为人共同承担侵权责任。该案与慕尼黑高等行政法院的判定更为相似。故在司法实践中，处理多重主体竞合时更需要对过错与损害赔偿责任进行平衡。正如耶林所说：“过错的范围决定了责任的范围：dolus绝对引起全额赔偿义务，culpa仅仅引起特定范围的赔偿义务。”[26]

四、结 论

从土地功能保护这一价值目标看，德国在土壤污染责任主体认定方面的规定更为有效。在我国土壤污染侵权案件中，责任主体认定需要遵循相应的顺序；但在德国，“迅速有效危险防止原则”有时可以突破一般的责任主体认定顺序，通过自由裁量更好地实现污染地块修复，防止土地的有害变化。

但是，从利益衡平的角度看，我国的做法相对谨慎。我国坚持“谁污染，谁治理”的基本原则，同时引入“谁受益，谁治理”原则，运用市场手段将受益主体纳入责任主体范围，实现“利之所生，责之所归”。而德国重视土地功能的保护，一定程度上忽视了各责任主体的利益分配。这种做法，一定程度上会造成在责任主体中，谁实际履行能力强谁责任分担重的现象。但需要指出，我国政府在“责任主体不明和历史遗留问题”上承担责任的情形仍然需要细化，否则会因为土壤污染隐蔽性、潜伏性的特征，导致政府为污染行为人污染土壤的行为买单。

土壤是重要的环境因素，我国在利益平衡和土地功能保护上不能偏废。我国在责任主体范围的划分上有本国的特色，但是从目前的实践来看，在责任主体明确、责任内容划分以及多重责任主体竞合处理上都显得过于宽泛，难以切实解决实践中遇到的土壤污染法律问题。在责任主体责任细分上以及责任主体竞合处理上，可以适当借鉴德国经验，更好地适应目前我国生态文明建设的需求。