基层治理中的政策执行波动及其消解*

曾 文， 陈 菲

(1. 中共福建省委宣传部 干部处， 福州 350007； 2. 福建师范大学 公共管理学院， 福州 350007)

一、政策执行波动的内涵与形式

对政策执行问题的研究，国内外都有许多经典的分析范式，如Lipsky的街头官僚理论[1]、Pressman和Wildavsky的自上而下执行理论[2]、Ostrom的制度结构论[3]等。这些研究范式从不同角度分析了公共政策执行问题，认为政策执行波动会造成基层治理中的诸多问题，因此要从理论层面找到政策执行问题的根源，寻找政策执行的最有效路径[4]。在研究中国的基层治理问题时，一些学者认为政策执行波动是导致基层治理问题的重要原因：洪大用认为，在环境治理中部分政府的唯利行为使得官员规避环保政策，放任污染企业、污染项目违反环保法规，造成环境治理问题[5]；何艳玲认为，在建设用地管理中，个别政府部门为了获益不惜逃避法律、玩忽职守，存在“摇摆执法”问题[6]；于建嵘认为，我国拆迁安置时，因为基层执法人员暴力执法和强制拆迁，导致出现恶性事件，造成基层矛盾激化[7]。虽然这些研究关注的治理问题不同，但都殊途同归地认为治理问题出现的主要原因是政策执行波动。

所谓的政策执行波动，是指在政策执行的不同阶段其执行情况出现明显的波动：在宽松状态下，会出现消极执行和不执行的情况；在特殊时期，又出现严厉执行和爆发式执行的现象。政策执行波动的主要表现形式有两种：一是政策的消极执行，即政府(执行层)在执行过程中没有公开违背上级政策，但是存在执行力度小、执行滞后的现象。政策消极执行最主要的表现是(非合理的)政策变通，即在政策实施过程中其主要实施者(基层政府)在没有得到政策制定者(上级政府)同意和准许的情况下，对政策的原有内容和规定自行更改并加以执行的行为。政策变通执行并不代表政策的不执行，而是在执行过程中对上级政策打折扣，是对原有规定的部分执行。二是政策的运动式执行，即在政策执行的特殊阶段，基层政府超越政策常规执行程序，用强力手段推行政策的现象[8]。在这种情况下，执行者会选择一些短时间内容易实现的政策目标作为工作重点，借助一些惩罚性、威慑性的政策工具促使政策目标暂时、部分实现[9]，而对政策目标的核心区域并未触及。

二、政策执行波动在基层治理中的表现

本文以S县为例，探讨政策执行波动在基层治理中的表现。该县地处湘赣交界处，以山地丘陵地貌为主，农业不发达。S县是著名的烟花爆竹之乡，有烟花爆竹企业及配套企业数千家，全县人口绝大多数从事与烟花爆竹有关的行业，其产品在国际国内市场都占有一定份额。近些年来，随着经济发展形势的日益严峻和同产区的激烈竞争，S县花炮行业的发展速度逐渐落后于其他地区。制约S县花炮行业发展的瓶颈主要体现在两个方面：一是传统的家庭作坊生产模式。近些年来，S县政府提出“上山办厂”的政策，引导企业向规范的工厂化、基地化生产转变，但由于厂房等基础设施投入较大，很多小微企业主无力承担，只能“偷偷摸摸”地在家生产。这种家庭作坊式的生产形式技术含量低，产品缺乏竞争力，资源利用率低，环境破坏严重，存在很大的安全隐患。二是落后的管理方式。由于花炮生产属于传统产业，员工绝大多数都是农民，相当一部分企业采用传统的家族式管理方式，生产过程中存在许多违法违规行为，给安全生产带来巨大隐患。内外交困的局面严重制约着S县花炮行业的发展，给基层治理带来了许多挑战。

1. 消极执行：治理过程中的政策消解

面对行业发展困境，S县政府从2001年开始陆续出台了《S县烟花爆竹安全管理工作要点》《烟花爆竹安全管理工作指导意见》等政策，对家庭作坊和违法违规现象进行了专项整治，取得了一定的成果。但是，由于基层政府和基层干部的消极执行，该行业的落后生产模式和违法违规行为并未得到根治，且有死灰复燃的迹象，根本原因在于乡镇政府和乡镇干部对上级政策的有限消解。

在分析S县基层治理工作时，我们无时无刻不看到地方政府和基层干部对农民的“防护”和对国家政策的消解：一方面，在上级政府出台政策严厉打击小作坊和黑工厂生产时，基层干部对上级政策进行了“灵活变通”，与当地农民进行了有限的合作，试图在国家政策压力下为私营企业和家庭小作坊寻求一定的生存空间。这也是为什么上级政府实行坚决的打击非法生产(以下简称打非)政策并发动多次打非运动以来，S县各乡镇的小作坊、黑工厂屡禁不止的原因。另一方面，基层干部与当地企业似乎形成了某种默契，在上级政府开展打非运动时，地方企业总能以最快速度“收拾好局面”迎接上级检查，因此检查组看到的是一片标准化、安全化生产状态，而检查后各种乱象依然存在。

2. 运动式执行：高压下的停产与关停

2000年，S县某花炮厂发生了震惊全国的特大爆炸事故，共33人死亡，其中在校中小学生13人、未在校未成年人2人；受伤12人。事故造成巨大的生命财产损失和极坏的社会影响。中央领导同志对该事故十分重视并作出重要批示，要求认真调查事故原因，严厉惩处相关责任人。国务院办公厅发布了《关于加强烟花爆竹生产经营安全监督管理和清理整顿的紧急通知》，要求对全国花炮行业进行全面整顿。江西省委、省政府也作出重要决议，要求对花炮行业进行全面清理。

在这种形势下，S县政府在花炮行业开展了一场轰轰烈烈的打非运动。针对花炮行业的问题和农民不遵守制度的行为，S县相继出台了《烟花爆竹安全管理工作指导意见》《S县烟花爆竹安全管理工作要点》等规定，明确了工作目标和任务，强力推进打非工作：一是健全打非网络，组成县、乡、村三级网络，按区域划定若干网格，指定网格员做好情报收集汇总工作，并将打非工作纳入干部考核，直接与村干部、社区干部的奖惩挂钩。二是组建S县烟花爆竹综合执法大队，建立县、乡、村三级联动的工作机制，全面打击烟花爆竹非法生产经营行为。三是建立有奖举报机制，发挥职工参与、社会支持、媒体监督安全生产的作用，全力打非。四是严厉追究责任，对非法生产行为，一经发现即没收生产材料和成品、半成品，予以停产、整顿、罚款甚至行政拘留；对基层干部因失职渎职导致非法生产的，一律按“三三制”追究责任，即1个乡(镇)有3个以上(含)行政村且1个行政村有3个以上烟花爆竹作坊的给予相应处分，发生非法生产安全事故的按上级规定从严从重处分。

在上级的各项规定下，乡镇政府采取“村村联动”“下乡清乡”的形式，组织人员对花炮主产乡村“家家走动，户户串门”，发现一起违规行为查处一起；联合周边省市的乡镇政府，对处于边界的非法作坊和违法违规行为进行打击；处分了一批对花炮企业监管不力的官员。这种打击时间短，目的十分明确，其势如暴风骤雨，席卷广大花炮主产乡村。上级政府以量化考核的方式为下级负责人下任务、定目标，并依据量化考核的标准进行问责[13]。这种“目标管理责任制”体现的是压力型运作，引导官员动用各种手段完成上级下达的任务[14]，而不考虑目标是否切合实际。这种运动式的高压打击在短时间内取得了一些成绩，遏制了花炮行业生产乱象的蔓延，但从长期来看，对花炮企业进行一刀切式的整顿甚至关停，而没有配套政策解决随之而来的员工再就业、新经济增长点培育等问题，使得在相当长的一段时间内基层的矛盾十分突出，以致各种乱象重新滋生，基层治理问题依然存在。

3. 政策执行波动带来的治理危机

在政策的消极执行下，政策目标无法实现，在基层的应用效益无法得以发挥，基层治理问题长期存在并日益积累。政策消极执行的时间越长，基层治理问题积累得越多，基层社会矛盾愈严重。在矛盾达到“井喷”状态时，政策往往又被运动式地、不惜一切代价地推行，对基层问题进行一刀切式的治理，导致政策变得面目全非，丧失了其制定时希望实现的效应。运动式治理模式对基层问题进行突然性的干预，不仅容易使基层社会矛盾短时间内激化，而且会带来一系列的后续问题，造成基层治理危机。图1直观地表现出政策执行波动带来的问题。

图1 政策执行波动带来的治理危机

三、政策执行波动的主要影响因素

许多学者认为政策执行时不同层级政府的利益诉求是政策执行波动的主要影响因素。例如：杨善华、何显明等认为，在“谋利型政权”[15]体制下，地方政府为了追逐本级财政收益，对可能导致财政收入减少的上级政策象征性执行甚至拒绝执行，导致基层问题丛生[16]；王汉生认为，基层政府的行为偏差导致政策的“象征性执行”“变通式执行”[17]，造成政策执行波动以及基层治理问题。上述研究认为基层政府的能动性是影响政策执行波动的主要原因，但我们不能忽略政策执行环境的制约和影响[18]。在一些西方学者的公共政策研究中，已经提出了不能只关注政策执行者的行为，而应从制度环境与行为互动的角度来解释政策执行问题[19]。在政策执行主体和政策执行环境的双重影响下，笔者认为造成政策执行波动的主要原因有两个方面，即政策适用性和政策执行压力。

1. 政策适用性

所谓的政策适用性，是指政策与治理问题和治理目标的实际吻合度。如果政策内容和政策目标是基于客观的治理问题而提出和制定的，政策与实际情况吻合度高，则政策的适用性就高，反之其适用性就低。政策在基层适用性的高低直接影响到基层治理问题的彻底解决和基层治理目标的实现。在中国，公共政策的制定权自上而下分配，但实践责任落在基层，中央制定的政策与地方实际存在差异，这种差异导致大量政策在基层适用性低[20]。政策适用性低造成执行难度大、可操作性差，基层政府在政策执行过程中，面对上级的政策和考核等压力就会产生执行波动现象。

在S县的案例中不难发现政策在基层的低适用性。例如：对花炮行业高压打非，没有充分考虑地方政府和民众的抵触心理，造成政策在基层执行时无法获得基层干部的理解和民众的支持；与基层花炮企业直接打交道的基层政府和基层干部对行业发展情况和治理情况最了解，在制定行业政策时这些基层的知情者却无法参与其中，仅扮演着“不切实际的政策”实际执行者的角色等。可见，政策的低适用性强烈影响着其在基层的实际执行效力。

2. 政策执行压力

政策执行压力是指上级政府为了使政策执行能达到预定的效果、完成预期的目标而对政策执行设置的配套奖惩措施，直接与政绩考核挂钩。奖惩越严厉，政策执行压力越大；奖惩越轻微，政策执行压力越小[21]。基层政府在不同时期面对着不同的执行压力，而且影响政策执行压力的因素有很多，如经济利益、政治任务、治理环境等。在政策执行压力不大的情况下，会出现“政令不通”“变通执行”的局面[17]；在政策执行压力大的情况下，则会出现不惜人力、物力推行的情况，造成轰轰烈烈的运动[8]。S县政府对花炮行业政策的消极执行和运动式执行即可很好地证明政策执行压力的影响。

四、对策与建议

1. 政策体例的基层再造：因地制宜提高政策适用性

基层政府执行政策时应立足于地方政策实施环境对政策实施基层再造。政策体例的基层再造是政策的再造过程，即政策并不是在此领域中简单地被接受和执行，而是需要进行解释进而再创造[22]。我国政府出台的公共政策大体上采取自上而下的模式，由决策者制定目标，执行者根据自己的权力和业务范围确定政策目标并对政策进行具体执行。根据我国政府对行政级别的设定，县级政府是政策文本流向中处于最底端的政府层级，直接与基层打交道的乡镇政府只能直接执行县级政府传达的政策。这些政策虽已经过县级政府对其目标的具体化设定，但在乡镇政府执行过程中仍可能存在适用性低的情况。因此，在制定基层治理政策时，应尽可能地推行自下而上的政策制定模式，由下级政府根据所辖区域的经济和社会特点等确定政策目标，再由上级政府根据上述目标汇总制定更高层级的目标，这样可以最大限度地提高政策在基层的适用性。例如，S县在制定花炮行业治理政策时，基层政府应在遵循上级文件精神的同时，根据花炮企业生存和发展的社会环境以及本区域的特点制定详细的政策目标，增强政策在基层的适用性，以取得良好的治理效果。

2. 完善管理体制，提高政策执行者能力

首先，完善管理体制要处理好政策执行机构内部成员之间的关系。政策执行过程中存在的基层干部对政策的有限消解行为有可能使治理目标落空，因此要加强政策执行机构内部人员管理，转变政策执行者的观念，强化纪律意识和大局意识，促使政策得以坚决执行。

其次，执行人员作为政策执行的主体，最直接地决定着政策执行效果，因此要特别注意提高其素质。要提高执行人员的思想认识水平，增加大局观念，防止出现以权谋私、地方保护主义等不良思想，同时要提高执行人员的职业素质，在政策执行过程中要遵守职业道德，依法执行，文明执行，不能暴力执行。尤其是要提高执行人员的服务意识，明确治理的目的不仅仅是为了打击行业乱象，更重要的是在查处违法违纪行为之后做好服务工作，用自己的专业知识引导违法违纪企业学习政策，转变思想，改变生产形式，使其具备重新健康发展的能力。

3. 转变政府治理模式，减少政策执行压力

首先，优化政绩考核体系，减少基层政府考核压力。政策执行过程中，基层政府执行压力过大的主要原因是上级政府的考核压力。在上级注重经济发展指标的政绩考核机制下，基层政府为了提升政绩往往会忽略服务职能而专注于发展经济、提升经济发展指标。考核是决定政府实际行为和职能履行的指挥棒，考核压力大容易导致基层政府在政策执行过程中出现波动现象。在单一经济考核机制的引导下，政府官员为完成经济考核指标往往会出现选择性治理的现象：对经济效益高的企业重点倾斜，盲目扩大行业规模，搞大项目、大投资；而对于经济效益低、贡献率小的企业则实施压制甚至打击的政策。这种经济考核体制使整个行业的发展缺乏政府的正确引导，导致基层企业发展无法获得必要的政府服务，矛盾长期存在，严重影响基层的稳定。因此，要优化考核指标，构建科学合理的绩效考核体系，加大解决民众诉求以及公共产品和公共服务的生产与提供等方面的考核比重，改变以往只注重经济发展指标的政绩考核机制。

其次，转变政府职能，建设公共服务型政府。取消农业税以后，国家与农民之间的关系发生了根本改变，基层政府不再扮演从乡村社会汲取资源的行政机构角色，而是要转变职能，为农村地区的发展提供更多的公共服务和公共产品。特别是在一些乡镇企业发展迅速的地区，农民已经基本告别了农业社会的生产生活方式，对基层治理提出了新的要求。如何引导地区企业发展，充分发挥基层政府在企业发展中所需的公共服务和社会管理职能，直接关系到农民的生存状态和基层的社会稳定。基层政府只有适应经济社会形势的发展，顺应新时期治理的新趋势，切实转变职能，创建服务型政府，才能有效地解决基层治理问题，促进社会健康稳定发展。