农民自发土地流转对增收的不利影响及对策

【摘 要】 本文调研了土地流转与农民增收关系及有关数据，认为当前土地流转农民处于弱势地位，分析了影响当前农民土地流转的不利因素。提出政府应当在改进农民自发土地流转中的弱势地位而积极作为：落实“三权分置”改革精神，及时修订完善土地流转相关法规;健全土地流转交易平台，为农民自发土地流转做好服务;健全土地流转配套保障制度，消除农民的后顾之忧。

【关键词】 乡村振兴战略;土地流转;农民增收;对策

一、土地流转与农民增收关系及有关数据

1、农民增收事关全面小康和乡村振兴战略大计的实现

小康不小康，关键看老乡;乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。中国作为一个由传统农业大国向现代工业强国转型的国家，积极稳妥地处理“三农”问题尤其关键。全面建成小康社会和乡村振兴的重大战略任务，最关键的就是发展农村经济、增加农民收入。党的十八大提出了确保到2020年全面建成小康社会的宏伟目标。党的十九大提出乡村振兴战略，正是抓住了乡村矛盾的焦点。在新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突显，乡村振兴是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的必然要求，具有重大而深远的历史意义。

2、土地流转收入是农民收入中的“短板”

统计数据显示，截至2013年，我国全面建成小康社会总进度达到86.5%，其中城镇居民收入和恩格尔系数的进度都达到100%，城镇化率达到89%，人均GDP達到73%，这些重要指标在2020年都有把握实现100%的目标。但是，农村居民收入进度只有59.3%，刚刚超过目标任务的一半多一点。显而易见，农民增收已经成为决定全面建成小康社会进程的一块关键的短板。经过多年来政府的加大投入，近年来农民收入有一定的增长，但是与城市居民的收入差距仍然较大。2018年，全国居民人均可支配收入28228元，其中，城镇居民人均可支配收入39251元，农村居民人均可支配收入14617元，城乡居民人均可支配收入比为2.69。

在收入结构中，土地流转等财产性收入又是农民收入中的“短板”。从全国总体来看，财产性收入在农民收入的工资性收入、经营性收入、转移性收入、财产性收入四大指标构成中占比非常低，2018年全国农民人均财产性净收入仅为342元，占其可支配收入的比重仅为2.3%，远低于全国城镇居民人均财产性净收入4028元（占其可支配收入的10.3%）。因此，促进农村土地流转，盘活农村土地资源，增加农民财产性收入任务仍然很艰巨。

二、农民自发土地流转对增收的不利影响分析

自新世纪以来，从中央布局建设社会主义新农村到实施乡村振兴战略，中央出台支持农村土地适度流转的政策实招和“干货”越来越多，农村土地流转也呈现快速增长的势头。呈现出流转方式灵活多样、流转主体多元化等特点，但更细致的数据也显示出，当前土地流转当中农民自发流转仍占多数、自发流转中农民弱势地位难改变、农民土地流转增收难等多重困境和风险。

1、规模经营主体增长快，但农民的自发流转仍占多数

在中央一系列鼓励农村土地适度流转的政策激励下，规模经营主体增长较快。数据显示，2016年6月底，全国农村土地流转面积达到了4.6亿亩，各类新型农业经营主体为280万个。其中，家庭农场有87.7万家;农民合作社有179.4万家，农业产业化组织超过38万个。[1]但由于全国区域辽阔，各地地理位置等情形差异大。再加上不同农民家庭在劳动力人数、劳动力教育及技能、就业状况等方面的差异，农民对所承包土地的处置方式各不相同，因而土地流转表现出了灵活多样的特点。从流转表现形式上看，主要有转包、出租、代耕、互换、入股、转让等形式。从承租对象看，则包括了本村村民、外地人、龙头企业、专业合作社等。虽然政府一直在鼓励农村土地的适度规模流转，并且近年来规模流转和新型农业经营主体增长的速度都很快，但是，众多学者的调研数据显示，在全部的土地流转当中，经过政府流转的土地占比还比较低，农民自发流转仍占多数。为了验证这个结论的可靠性，笔者也用微信回答的方式做过一次“农村耕地流转问卷”的市场调查。从网络问卷和实际走访调研的情况来看，最主要的仍是以转给乡友近邻等“村落里的熟人”为主。微信调查数据显示，在总共334份有效问卷当中，回答将土地流转给“本村村民”的共计有230人，占总调查对象的68.9%。而选择转给“外地人”、“企业”、“以股入社”及“其他”方式分别只有32人、10人、20人、42人，分别占问卷人数的9.6%、3.0%、6.0%、12.6%。

2、农民自发流转处于弱势地位，增收难保障

由于自发流转的农民通常是个体单独进行的，而不是像规模流转中的那样集体行动，而个体农民普遍在知识、信息、市场适应等方面显得能力不足、非常被动，缺少与外界的联系，对土地流转市场的发展及合理的流转价格缺少正确的认识，很多时候谈价格比较盲目，在面对“见多识广”的工商资本和承租大户面前总是处于弱势的一方，因此，在土地流转中容易遭受“价格圈套”。尽管也有些地方农地流转的中介服务有所发展，但并不是免费的，而农民普遍由于所持土地数量少、碎片化，去经过中介进行流转的成本较高，所以，选择通过中介进行土地流转的农民并不多。由于市场的局限，有相当部分的农民不得不将土地转给同村或周边的亲友和熟人，而这种转让通过价格很低，甚至完全免费。农民这种用“租金换乡情”的选择看似比较理智，因为这比完全“抛荒”总要合理得多，但实际上，这正是由于分散的农民个体在市场适应能力局限下的无奈选择。这种土地流转对促进农民增收的作用是比较有限的。况且，在农民自发的土地流转当中，往往存在许多不规范的因素，如合同仅有口头约定而无书面协议、约定的内容不明确、有纠纷如何解决等，都没有详细规定，存在许多隐患，影响增收的稳定性。

3、农民怕担风险，自发流转期限普遍不长

正是由于农民在自发流转中处于不利地位，因此，出于弱者的自我保护本能，农民土地流转的周期普遍不敢放得太长。无论是文献法的调查结果，还是笔者通过网络问卷的数据，还是实地走访中掌握的情况，都反映着同一结论：即农民自发的土地流转其期限普遍比较短。例如，江西农村土地流转多数都是5年及5年以下的周期，其占比为84.2%;流转周期在6到10年的仅占6.5%;流转周期在10年及以上的仅占9.4%。[2]在笔者的微信网络问卷调查中也得到了相似的结论。在总计334份答卷当中，对村里耕地的流转时间选择“1年”的有118人，占比为35.3%;选择2-5年的有133人，占比为39.8%，;选择6-10年的有29人，占比为8.7%;选择10年及以上的有54人，占比为 16.2%。可见，选择较短周期的流转协议在农民自发流转中占主流。这体现了处于弱势地位的农民在土地流转中的一种无奈的自我保护，或是对土地流转市场价格的发展趋势难以把握、对土地长期流转后自身的就业、可持续生计能力担忧的一种理性选择。

三、政府应当在改进农民自发土地流转中的弱势地位而积极作为

1、落实“三权分置”改革精神，及时修订完善土地流转相关法规

2017年中央一号文件明确提出“三权分置”要求，这为农村土地产权改革指明了方向。政府应在此基础上抓紧研究制订细化落实“三权分置”的相关法规和实施细则。要在《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《农业部关于印发〈农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）〉的通知》《农村土地承包法修正案（草案）》的基础上，依据土地流转实践中碰到的各类问题，尤其是农民自主流转中的引导和保护问题，加紧修订完善相关实施细则。要加快放活经营权，提高经营权的稳定性、灵活性、流动性;要对土地流转的期限、方式、中介的资质、权利义务关系作出规定;要加大对违背农民意愿，侵害农民土地承包权益的行为加大处罚，以保障“三权分置”后农民土地承包经营权能够获得依法保障。

2、健全土地流转交易平台，为农民自发土地流转做好服务

政府在抓紧落实“三权分置”细则的同时，还要进一步健全土地流转平台建设，尤其是要加强数据库建设及信息共享机制。要打造市、县（区）、乡（镇）、村四级联动的土地流转数据共享平台网络机制，为自发流转的农民提供咨询、委托、评估、洽谈、监管、预警、调解、诉讼等一系列配套服务。还要依托互联网信息传播技术，加强土地流转交易平台数据库建设，教会农民使用互联网数据库系统操作方法，打通农民线上线下的互联互通，使偏远地区的农民也能实现“零距离”流转。此外，还要加强宣传，使农民对这类服务的公益性确认放心，使公民愿意主动参与到政府组织的土地流转平台中去进行交易，减少农民自发流转的比例。

3、健全土地流转配套保障制度，消除农民的后顾之忧

在土地流转市场当中，农民是弱势群体。土地流转问题如果一旦发生风险，农民就很可能陷入“四失”（失地、失業、失收、失身份）的尴尬境地。因此，政府应当在就业培训、农村社会保障方面加大力度，以消除农民的后顾之忧。首先是要加大对农民职业技能和创业知识的培训力度，让农民能离得开地，而且还能在城市住得下、有事做、过得好。其次是要在农村的养老、医疗、教育方面加大投入力度，促进城乡的统筹发展。最后是要建立农民失业保险制度。可以参照城市失业人员的政策，探索为农民建立相关的失业救济保险。以保障农民土地流转后，万一真发生了失业，也还不至于基本生计得不到保障。所以还要进一步完善政策，让农民土地流转后，至少其生计水平不会比土地流转前降低。

【注 释】

[1] 国家统计局.农业农村发展再上新台阶 基础活力明显增强——国家统计局关于党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之三，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2017/0630/c412885-29374393.html，2017-06-30.

[2] 参见江西省农村土地流转现状及其发展趋势研究，http：//www.fx361.com/page/2016/1109/675488.shtml.

【参考文献】

[1] 中国科学院.中国现代化报告2012：农业现代化研究[R].北京： 2013.

[2] 十八大报告.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[R].北京：人民出版社，2012.

[3] 郭金丰.乡村振兴战略下的农村土地流转：市场特征、利益动因与制度改进——以江西为例[J].求实，2018（3）.

【作者简介】

高建设（1974—）男，江西高安人，中共江西省委党校省情舆情研究所副教授、《求实》编辑部编辑，主要从事制度与“三农”问题研究.