我国行业协会限制竞争行为规制路径的反思与重构

曹胜亮

(武汉工程大学 法商学院，湖北武汉 430073)

问题的提出

在现代市场经济体系下，行业协会所起的重要作用不容忽视。尤其是对促进民营经济发展来说，行业协会可以有效地起到降低交易成本、促进行业自律的功能，从而提高民营经济活力、助推经济发展。但是，行业协会毕竟是一类联合同一行业经营者、维护其共同利益的非营利法人组织，这种性质为其相关组织活动产生反竞争效果酝酿了温床。[注]参见梁上上：《论行业协会反竞争行为》，载《法学研究》1998年第4期。自2008年我国《反垄断法》实施以来，行业协会限制竞争行为的规制案例也数次进入公众关注的视野，行政执法中较为知名的有2011年浙江省富阳市造纸行业协会价格垄断协议案、2013年上海黄金饰品行业协会价格垄断协议案，民事诉讼中则有具有“中国体育反垄断第一案”之称的粤超公司诉广东足协、珠超公司垄断纠纷案，诸如此类的例子不胜枚举。

在我国《反垄断法》的文本中，共有三处涉及行业协会，即第一章“总则”部分第11条，第二章“垄断协议”部分第16条，以及第七章“法律责任”部分第46条第3款。其中总则第11条的规定主要是倡导性的，它要求“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序”，该条规定并无具体反垄断规则的指向性；而第16条和第46条第3款的规定则分别涉及行业协会限制竞争行为的实体定性和法律责任问题，在这一规则框架下，我国的行业协会限制竞争行为主要被认定为一类特殊的垄断协议，即通过行业协会这一媒介或平台，促成同业经营者达成限制竞争的协议。但是，这一规制路径并不完全符合中国行业协会生长的独特语境，令规制实践出现不少疑难问题。

在《反垄断法》实施已届10年的当下，有必要对我国行业协会限制竞争行为的既有规制路径进行反思，并进行重构，实现我国反垄断法律制度的精进与完善，并以此带动行业协会对促进我国民营经济健康发展方面的正面功能，消解其潜在的限制竞争风险。

一、行业协会限制竞争行为现有规制路径之梳理

(一)行业协会限制竞争行为的法律属性

行业协会潜在的反竞争效果，主要在于其易于成为“撮合”具有竞争关系的同业经营者达成垄断协议的平台。行业协会的根本特性在于其自治性，即将同业经营者组织起来，通过内部协调的形式，制定统一的行业规范与标准，实行自治自理的模式，提高效率，促进协会会员的发展，[注]参见陈嘉良：《反垄断法对行业协会的约束与促进——以信息交换为例》，载《山西财经大学学报》2011年第1期。但与此同时，行业协会在发挥上述功能的同时，也使其成为天然地促成垄断协议的理想平台。通过行业协会，经营者可以便捷地实现对有关价格、数量、规格乃至市场占有状况的信息交流，进而使其成为缔结垄断协议的温床。在《反垄断法》所规制的三类典型限制竞争行为——垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中——当中，对垄断协议的规制最为贴近行业协会限制竞争行为的外在特征。因此，我国《反垄断法》对行业协会限制竞争行为的规制路径主要依附于对“垄断协议”违法行为的查处。

在《反垄断法》第16条中，明确将行业协会限制竞争行为定性为垄断协议，“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”，此处的“本章禁止的垄断行为”即为垄断协议。从垄断协议的具体内涵来看，它既包括《反垄断法》第13条规定的具有竞争关系的经营者达成的横向垄断协议；又包括第14条规定的经营者与交易相对人之间达成的纵向垄断协议。考虑到行业协会主要联合同业经营者的特性，通过行业协会实施的垄断协议显然主要表现为横向垄断协议；但是，伴随着市场经济的发展和社会自治程度的提高，将会有越来越多的行业协会组织形态脱离“同业经营者”的藩篱，将其参与者扩张至某一相关市场生产经营链条各阶段的经营者，此时，某类产品的生产商、批发商、零售商都有可能同时构成某一行业协会的成员，通过行业协会实施纵向垄断协议的情形也是有可能发生的。因此，行业协会实施的限制竞争行为，必然既包含横向垄断协议，又包含纵向垄断协议。

(二)行业协会限制竞争行为的法律责任

《反垄断法》第46条第3款明确了行业协会限制竞争行为的法律责任问题，即“行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处50万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。”这主要是一种表现为罚款和吊销许可证照的行政责任。与之相对应地，根据第46条第1款的规定，当非属行业协会的经营者达成并实施垄断协议时，其对应的行政责任为“责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处50万元以下的罚款。”其处罚力度明显高于针对行业协会的处罚。

因此，立法者针对行业协会组织垄断协议的规制是一种“双罚制”的态度，[注]参见全国人大常委会法律工作委员会经济法室编：《中华人民共和国反垄断法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第278页。既处罚达成垄断协议的经营者，又处罚促成这一协议达成的行业协会，但对前者的惩处态度显著强于后者。究其原因，在经典的反垄断法理论假设中，不论行业协会是否参与，一起垄断协议案件真正的实施主体永远是经营者本身，即使垄断协议是通过行业协会组织的形式达成的，行业协会在这当中的作用也通常仅仅是提供了一个达成合议的场合或便捷条件，它永远不是缔结垄断协议的直接法律主体。很多情况下，行业协会组织达成的垄断协议是以协会章程、规则、决定、通知等内部文件的形式体现出的，表面上看来，这是单个主体意思的体现，但在这些决议背后，反映的是行业内具有竞争关系的经营者的共同意志。[注]参见徐士英：《行业协会限制竞争行为的法律调整——解读〈反垄断法〉对行业协会的规制》，载《法学》2007年第12期。此时，对行业协会的查处就远不如对真正参与缔结垄断协议的经营者的查处更有其必要性。且从责任追究的实践操作来看，多数行业协会本身并不直接参与到生产经营活动当中，对其追究“上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”也无从落实。也正是基于这种考虑，《反垄断法》第50条规定的限制竞争行为民事责任仅适用于“经营者实施垄断行为，给他人造成损失”的情况，从文义解释的角度来看，此处的“经营者”是不包含行业协会的。[注]《反垄断法》总则部分第11条的规定涉及行业协会，而第12条第一款则界定了经营者的概念，由此可见，“行业协会”和“经营者”两大主体在《反垄断法》的语义逻辑中处于相互并列的位置，不存在包含关系。且从经营者的具体内涵上来看，第12条第一款将经营者界定为“从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织”，而行业协会并不实际参与到生产经营或服务过程当中，显然不包含在内。

一言以蔽之，当前我国《反垄断法》对行业协会限制竞争行为的规制路径可以总结为：在违法行为的定性上，行业协会限制竞争行为被界定为特殊的垄断协议；在法律责任的追究上，行业协会限制竞争行为采用双罚制，既处罚经营者，又处罚行业协会，但以前者为重心。

二、现有规制路径的反思：中国行业协会生长的独特语境与多重面相

中国的反垄断立法经历了从无到有的过程，相关制度设计主要依托于欧盟和美国的经典反垄断理论和立法经验，有关行业协会限制竞争行为规制路径的设计亦是如此。这就使得现有规制路径呈现出一种悖论：在改革开放以来中国独特环境下发展起来的行业协会，并不完全符合经典理论假设中的所谓“行业协会”，后者纯粹是一个行业自治性社会组织，而前者则承载了很多其他的属性与职能，进而使得当前《反垄断法》所设计的规制路径展现出了若干不适应性。整体来说，在独特的生长环境下，中国各领域行业协会的组织和运行主要呈现出如下两种不同情形：

(一)经过自上而下政府干预产生，具有明显公权力属性的行业协会

从国外成熟市场经济国家行业协会的产生和发展历史来看，行业协会是内生于经济活动的，其组织和运行的动力来自于经营者集合个体力量、维护自身利益的理性追求，是在市场竞争和外部挤压的情况下，凝聚分散力量的有效组织形式。这使得这类典型的行业协会具有自发性、同业性、自律性和非营利性等特征。[注]参见卢延纯、刘健：《行业协会：回归第三种力量的本质——从反垄断视角解析我国行业协会转型发展的路径与选择》，载《中国经济导报》2013年7月30日。与之相对比，中国的行业协会则是在改革开放以来，伴随着从计划经济向市场经济的转轨以及政府职能的转变而发展起来的，它很大程度上不是自下而上内生于经济的，而是自上而下政府干预或培育的结果。在这种独特的生长语境下，中国的行业协会并不纯粹是市民社会环境中行业自治的结果，而是渗透着公权力的影响，甚至在很多情况下，中国的行业协会本身即承载着一定的公共管理职权。

从行业协会的成立过程来看，中国很多领域的行业协会是在公权力的积极干预下成立的，此时的行业协会本身即是行政权力的延伸，而非行业自治的结果。之所以由政府主动干预成立行业协会，是因为在市场经济条件下，外在于市场的单纯政府监管并不能完全有效地规制经营者的不当行为，而需要有效发挥行业自治的力量，调动内生性的社会治理机制，综合发挥政府与市场的力量促进市场失灵问题的解决；但在转轨经济条件下，市场发育不成熟，通过自下而上渐进式发育形成行业协会做法的客观条件不足，而且这一过程也显然过于迟缓，不利于解决迫在眉睫的问题。此时，就有必要通过政府干预的形式进行组织，为行业协会的产生打一针“强心剂”。此种情形的行业协会，经常会由于其产生时先天的公权力属性而附带有一定的公共事务管理职能。如我国的证券业协会，《证券法》第174条第1款规定，证券业协会的性质是“证券业的自律性组织，是社会团体法人”，依此性质定位，证券公司加入该协会的过程应是自愿性的，但本条第2款随即规定“证券公司应当加入证券业协会”，即加入行业协会是强行性规定，这即是通过自上而下的政府组织产生行业协会的体现；第176条第(七)项还规定，证券业协会有权“监督、检查会员行为，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定基于纪律处分”，很明显，此时的行业协会属于法律授权的具有管理公共事务职能的社会组织。

(二)经过自下而上行业自治产生，但具有政府培育的“准公权力”属性的行业协会

伴随着市场经济的发展和成熟，我国也逐渐有一部分自发形成的行业协会产生和发展，它们本身并不是行政权力的延伸，也通常不具有法律、法规授权的公共管理职能。但是，基于中国社会团体成立的特殊法律环境，这一类行业协会也具有明显的政府培育色彩，具有不同程度的“准公权力”属性。

行业协会在我国属于“社会团体”，其成立过程应遵循我国《社会团体登记管理条例》(以下简称《条例》)的基本规定。《条例》第6、9条规定，申请成立社会团体必须首先经过其所在行业、学科或业务范围内的业务主管单位审查同意，然后再向作为登记管理机关的各级民政部门申请登记。换言之，各级民政部门仅仅是形式上的社会团体登记管理机关，实质上的管理机关则为各类社会团体所对应的行业主管机关。这种独特的“双重管理体制”不但令行业协会的成立和运行程序十分冗繁，更是令行业协会充满了政府培育的色彩。为了能换取业务主管单位的首肯，行业协会通常会在机构编制、人员任免、出资入股等业务管理的各个方面向其主管单位有所让渡，乃至一定程度上由主管单位决定其人事和日常管理，甚至核拨经费，进而呈现出“准衙门化”的特点。[注]参见刘大洪、李华振：《政府失灵语境下的第三部门研究》，载《法学评论》2005年第6期。行业协会一经成立，《条例》又赋予其一定的区域垄断属性，即第13条所规定的“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”时，登记管理机关不予登记设立新的行业协会；而依照行业协会自治性的要求，这种区域垄断地位并无必要，甚至是有害的。这种具有准公权力属性的行业协会，显然不同于完全内发于市场的西方国家语境的“行业协会”。

三、个案视野下中国行业协会多重面相的实证考察

在中国特殊语境下生长的行业协会，其组织和行为属性具有明显的复杂性，它并不纯粹是一种行业自律性组织，而是呈现出多重面相。一方面，中国的行业协会内含有不同程度的公权力属性，从而具有法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的特征，这是一类行政主体，其行为有可能构成滥用行政权力排除、限制竞争行为，即行政性垄断；另一方面，基于公权力属性和《条例》第13条所赋予的区域垄断性地位，中国的许多行业协会可能不仅仅是一个行业自律的平台，而有可能直接参与到生产、经营与提供服务的活动当中，这便还有可能构成滥用市场支配地位的行为。概而言之，《反垄断法》目前仅将行业协会限制竞争行为定性为垄断协议的做法，是极为不周延的，并不符合中国行业协会生长的多重面相与实际情况。为方便说明问题，笔者以影响力十分巨大的粤超公司诉广东足协、珠超公司垄断纠纷案为例说明问题，本案有“中国体育反垄断第一案”之称，涉案的广东省足协即呈现出行业协会、行政主体和经营者的多重面相，对于其行为的定性也构成了本案的一大疑难问题。[注]参见焦海涛：《行业协会的反垄断法主体地位——基于中国体育反垄断第一案的分析》，载《法学》2016年第7期。

(一)粤超公司诉广东足协、珠超公司垄断纠纷案的基本案情[注]本案历经2012年一审判决、2014年二审判决和2015年再审裁定，详情参见本案的一审判决书、二审判决书和再审裁定书。分别为：广东省广州市中级人民法院(2012)穗中法民三初字第400号民事判决书、广东省高级人民法院(2014)粤高法民三终字第242号民事判决书、中华人民共和国最高人民法院(2015)民申字第2313号民事裁定书。

2009年7月、2009年8月、2010年3月，广东省足协与广东珠超联赛体育经营管理有限公司(以下简称“珠超公司”)分别签订了《新广东省室内五人制足球联赛协议书》、《举办广东省室内五人制足球联赛批准书》和《补充协议》。通过这三份案涉协议书，[注]“案涉协议书”一词为本案最高人民法院(2015)民申字第2313号民事裁定书对三份协议的统称，本文沿用了这一称呼。二者达成如下约定：其一，广东省足协批准珠超公司独家在广东省境内投资、组织、管理、运营和举办广东省室内五人制足球联赛，制定有关的规章、规则、标准和制度，决定参赛球队的数量和加盟球队的资格。从2009年开始至2018年的10年协议有效期内，珠超公司必须每年举办该联赛，且每次联赛不少于6支俱乐部共10轮30场比赛，并需支付按期举办联赛的保证金10万元。其二，广东省足协批准筑巢公司独家拥有室内五人制足球联赛相关知识产权和一切商业的经营开发权利，由此所产生的一切经济利益归筑巢公司所有，珠超公司承担联赛运营的相关开支和费用。广东省足协向珠超公司提供诸如争取有关政府机构和主管部门对联赛的支持和批准等与举办联赛相关的协助服务，珠超公司每年支付相应劳务费用10万元。其三，珠超公司于每一届联赛赛季结束后，向广东省足协提交包括该赛季联赛的违规违纪事件和纪律处罚情况等内容的《珠超联赛组织工作总结报告》。2012年6月，广东粤超体育发展股份有限公司(以下简称“粤超公司”)及其法定代表人刘孝五在广州市中级人民法院起诉，认为广东省足协独家批准珠超公司举办广东省室内五人制足球联赛的行为构成了我国《反垄断法》上的垄断行为。粤超公司经2012年一审、2014年二审均败诉，2015年底最高人民法院又裁定驳回其再审申请。

(二)粤超公司诉广东足协、珠超公司垄断纠纷案折射出的困境与反思

粤超公司在提起一审、二审和再审的整个过程中，对广东省足协行为的指控几乎囊括了《反垄断法》所规制的限制竞争行为的所有类型：在垄断协议方面，粤超公司在一审、二审和再审环节均指控广东省足协构成横向垄断协议；[注]在一审环节，粤超公司认为三份案涉协议书构成了《反垄断法》第13条第1款“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议”中的第(五)项“联合抵制交易”；在二审环节，又增加主张其构成第(二)项“限制商品的生产数量或者销售数量”，同时一并主张作为行业协会的广东省足协违反了《反垄断法》第16条“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”；在再审环节，粤超公司又认为案涉协议书同时构成第13条第1款的第(二)项“限制商品的生产数量或者销售数量”、第(三)项“分割销售市场或者原材料采购市场”和第(五)项“联合抵制交易”。在滥用市场支配地位方面，粤超公司在再审环节指控其同时违反《反垄断法》第17条第(三)项“拒绝与交易相对人进行交易”，第(四)项“限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”和第(六)项“对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇”；在行政性垄断方面，粤超公司于再审环节基于广东省足协与广东省足管中心“一套人马、两块牌子”的关系，广东省足协构成代表广东省体育局行使足球管理职能的组织，其行为构成《反垄断法》第32条“滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”但是，直至2015年其再审申请被裁定驳回为止，粤超公司的上述全部指控无一被认定。

上述情形之所以出现，是中国行业协会在实践中表现出的多重面相和《反垄断法》所规定的单一规制路径的矛盾造成的。我国《反垄断法》未考虑中国行业协会的特殊性，笼统地将行业协会限制竞争行为界定为垄断协议的做法，并未真正“对症下药”，[注]参见魏静：《行业协会卡特尔行为的〈反垄断法〉规制》，载《法治研究》2010年第1期。使实践中行业协会限制竞争行为的规制陷入窘境。一方面，依照现有的规制路径，在本案中作为被告的广东省足协，其违法行为只可能被认定为垄断协议，粤超公司对其滥用市场支配地位和行政性垄断的指控于法无据；另一方面，即使认定垄断协议，现有规制路径也并不将行业协会视为垄断协议的直接主体，而仅仅是一种“组织本行业经营者”实施的行为，缔结垄断协议的法律主体是作为经营者的行业协会成员，而非行业协会本身。而在本案中，垄断协议是在广东省足协和珠超公司之间缔结的，行业协会直接参与到限制竞争行为当中，并不仅仅是一个垄断协议的间接组织者；协议的客体是相关赛事服务的授权，广东省足协与珠超公司之间实际上是一种明显的上下游经营者之间的关系。换言之，在现有的反垄断法律制度框架中，案涉协议书其实最适合定性为纵向垄断协议，此时，广东省足协不仅仅是一个行业协会，更是一个直接参与到竞争关系当中、且兼具有一定公权力属性的“经营者”。但在目前《反垄断法》所设计的规制路径中，这种超越行业协会属性的身份定位显然无法得到认定，粤超公司选择同时指控垄断协议、滥用市场支配地位和行政性垄断的做法，其实是一种诉讼策略，即只要有一种指控被法院接受了，即可胜诉。[注]参见焦海涛：《行业协会的反垄断法主体地位——基于中国体育反垄断第一案的分析》，载《法学》2016年第7期。但在目前的规制路径设计下，最终全部偃旗息鼓，本应具有标志意义的“中国体育反垄断第一案”最终只能以原告的彻底败诉告终。

四、我国行业协会限制竞争行为规制路径的重构

前述对我国规制现状的总结分析表明，我国行业协会限制竞争行为的规制路径亟待重构，草率地将其作为垄断协议进行规制的做法，并不符合中国行业协会组织和运行的现实。中国未来对行业协会限制竞争行为规制路径的重构，应当同时致力于如下两个方面的改进：其一，在反垄断立法层面，以《反垄断法》修订为契机，修正行业协会限制竞争行为的规制路径，根据实践中行业协会运行的多重面相，消弭立法中行业协会与经营者的身份鸿沟。行业协会实施的各类限制竞争行为，不论是垄断协议、滥用市场支配地位还是行政性垄断等，只要符合《反垄断法》的规定即应受到查处，而不必再局限于垄断协议的规制范畴。其二，在反垄断立法之外，积极推进我国政府职能的转变，逐渐剥离、淡化行业协会组织和活动中的公权力属性，令其回归为一个纯粹的行业自治性组织的属性。

(一)消弭《反垄断法》中行业协会与经营者、行政主体之间的身份鸿沟

在《反垄断法》修正时，对行业协会限制竞争行为的规制路径做出改变，打破将其依附于垄断协议法律规定的做法，正视现实中行业协会的多种面相，设计出更具开放性和周延性的法律规制路径。为实现这一目标，应当从消弭《反垄断法》中行业协会与经营者、行政主体的身份鸿沟入手。

在目前的反垄断立法文本中，经营者、行政主体和行业协会是作为三类相互并列的法律主体进行规定的：首先，在《反垄断法》第一章总则部分，三类法律主体的原则性规范通过第5条、第8条和第11条予以分别规定， 形成一一对应的关系，将经营者、行政主体与行业协会的外延割裂开来。[注]《反垄断法》第5条规定，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。”第8条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”第11条规定，“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序。”其次，在《反垄断法》分则部分，三类法律主体限制竞争行为的类型也分别被明确框定在特定范围，经营者实施的限制竞争行为对应垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中三类；行政主体实施的限制竞争行为对应滥用行政权力排除、限制竞争；而行业协会的限制竞争行为则仅对应垄断协议，且依照第16条的规定，这种垄断协议还必须是行业协会“组织本行业的经营者”达成的，这就将行业协会限制竞争行为的规制路径规定的过于狭隘。实践中，在中国独特语境下产生的行业协会除了是一个行业自治性组织，还有可能具备一定的公共事务管理职权，甚至直接参与到生产、经营或提供服务的过程当中，成为具有一定市场支配地位的经营者本身，这就使行业协会限制竞争行为的性质有可能在垄断协议、滥用市场支配地位与滥用行政权力排除、限制竞争之间不断流变或竞合，使现行法律规定无法应对。

上述问题之所以产生，本质上是《反垄断法》构建的行业协会与经营者、行政主体身份鸿沟所致。经典的反垄断法律制度以规制经营者的限制竞争行为为主要任务，尔后又伴随着防范公权力限制竞争的目的，将行政机关与法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等公权力主体纳入规制范畴。[注]参见Eleanor M. Fox, Deborah Healey. When The State Harms Competition—The Role for Competition Law. New York University Law and Economics Working Papers, Paper 336, 2013. http://lsr.nellco.org/nyu_lewp/336.因此，经营者与行政主体这两类法律主体的构建，在反垄断法律制度中是必要的，也是科学的。与之相对比，行业协会从来不构成一类独立的反垄断法律主体，而是应当根据其在具体限制竞争行为中的身份和表现，将其分别归纳到经营者或行政主体的范畴，对其可能实施的各类限制竞争行为均开展规制。当行业协会仅作为一个行业自治的媒介或平台组织经营者达成垄断协议时，《反垄断法》第16条和第46条第3款的规定是适宜的；但是，当行业协会本身实际参与到经营活动当中，成为垄断协议直接的缔结者，或实施了滥用市场支配地位行为时，《反垄断法》即应当直接将其作为经营者进行查处，此时行业协会承担的法律责任就不能仅局限于第46条第3款规定的50万元以下的罚款，还应按照第46条第1款的规定“停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”，更应依照第50条的规定承担民事责任；当行业协会滥用了法律、法规授权的公共职能限制竞争时，应当直接将行业协会认定为行政主体，直接按照行政性垄断的查处方式对其进行规制。总之，《反垄断法》应当淡化行业协会作为一类独立法律主体的地位，不将其与经营者和行政主体并列开来，只有如此，“中国体育反垄断第一案”面临的尴尬才能得以避免。

(二)推进社会团体登记管理体制，剥离行业协会的公权力属性

除了修正《反垄断法》的相关规定之外，还需要通过制度改进的形式，推进中国行业协会自身的变革，剥离行业协会组织和活动中隐含的公权力属性，降低其利用市场支配地位或公共管理职权限制竞争的可能。这主要应当从改进《条例》所规定的社会团体登记管理体制入手。

首先，应当推进政府职能的转变，改变社会团体的“双重管理体制”。《条例》所规定的社会团体双重管理体制除了会使其具备一定程度的公权力属性之外，还存在着程序复杂、准入门槛过高等问题，不利于引导行业协会的健康发展。[注]参见梁莹：《我国社会团体登记管理政策的探索与反思——基于对〈社会团体登记管理条例〉(修订草案征求意见稿的解读)》，载《行政论坛》2016年第5期。在2016年8月1日，民政部曾出台过《条例》的修正草案征求意见稿，在该意见稿第3条中，规定商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会团体向民政部直接登记，无需再寻求所谓“业务主管单位”的首肯，其中的商会类社会团体显然即属于行业协会。但如今该草案已经过约两年光景，《条例》的修正并未如期展开。笔者认为，在未来的《条例》修正中，极有必要保留该规定，即一定程度上改变双重管理体制的冗繁做法，更多地通过强化事中、事后监管的形式对社会团体进行引导，而不是提高事前的准入门槛。[注]参见马长山：《社团立法的考察与反思——从〈社会团体登记管理条例〉(修订草案征求意见稿)出发》，载《法制与社会发展》2017年第1期。这一方面有利于降低行业协会的准入门槛，促进同业自治，另一方面也将直接有利于剥离行业协会隐含其中的公权力属性。

其次，应当破除社会团体管理体制中的区域垄断现象，在行业协会的组织和运行中引入竞争机制。《条例》第13条规定，当“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体”时，登记管理机关不予登记新的社会团体，该规定应当废除。包括行业协会在内的各类社会团体的职能来源于成员的一种让渡和自治，同一行政区域内出现两个以上业务范围相同或相似的社会团体时，更有利于通过调动多个社会团体之间的相互竞争促进社会自治机制的优化和发展。因此，保持社会团体区域垄断性地位的规定并无必要，废除该规定能直接降低行业协会滥用市场支配地位限制竞争的可能。

最后，应当优化政府对行业协会的监管方式，从直接的政府干预演化为间接的引导与监督。包括行业协会在内的各类社会团体素有“第三部门”之称，其在国家治理体系中的功能与作用之所以不容取代，正是基于其内生于市场经济的行业自治性。政府对行业协会的直接干预除了会消弭行业自治在促进有效竞争方面的积极作用，更会使行业协会的限制竞争行为夹带着行政性垄断的色彩，进而更加难以根治。因此，应当转变政府监管方式，变直接的政府干预为间接的引导与监督，政府本身并不能替代行业协会自身做出决策，政府直接干涉到行业协会人事更迭、日常管理乃至核拨经费的做法更是应当力求避免，如此方能隔断行业协会与行政体系之间的“脐带”。[注]参见王燕、潘庆月：《我国社会团体及其发展》，载《广西社会科学》2003年第1期。

结语

行业协会对市场竞争的影响是一把“双刃剑”，它既有可能通过同业自治实现对有效竞争的引导与规范，促进民营经济发展；又有可能因为各类违法行为限制竞争。一个健全的规制路径的设计是引导行业协会组织和活动正当性的必要前提。本文结合中国行业协会生长的特殊环境及其限制竞争行为的实证研究，实现了对行业协会限制竞争行为规制路径的反思与重构，希望能在即将开展的《反垄断法》修正活动中发挥启迪性作用，进而促进我国竞争法律制度的精进与完善。