浅谈“三块地”改革下房地产估价行业和机构的发展

文/石春艳、张小燕 江苏金宁达房地产评估规划测绘咨询有限公司 江苏南京 210036

土地制度是国家的基础性制度，城乡二元土地制度已难以适应新形势下经济社会发展的需求，土地产权定位不清晰、土地征收机制和管理制度不完善、土地流转机制不健全等问题日益凸显[1]。十八届三中全会以来，中央和地方积极推动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革（以下简称“三块地”改革）试点工作；党的十九大报告提出：实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。农村土地制度改革离不开集体土地和房屋的确权和价格显化，也给房地产估价行业和机构带来了机遇和挑战。

1、“三块地”改革试点基本情况和主要成效

正值建国70 周年之际，70年的建国史也是70年的改革史，70年的改革成就了一个面貌全新的中国特色社会主义现代化强国，其中最重要的改革经验就是先试点形成政策再上升到法律，保证方案的可行性。“三块地”改革试点正是在顶层设计与法律保障的前提下进行的，涉及农用地、集体建设用地和宅基地，涵盖发达农区、城市化区域和传统农区，各试点形成的制度安排对相关法律的修改产生重要影响[2]。

1.1 “三块地”改革试点形成阶段

2013年11月12日中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了要建立城乡统一的建设用地市场。2015年 1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确了坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。2015年2月27日第十二届全国人大常务委员会第十三次会议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许试点县级行政区域暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）等有关法律关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制，授权期限截至2017年12月31日，对实践证明可行的，修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定，标志着我国农村土地制度改革正式进入试点阶段[3]。

1.2 “三块地”改革试点发展阶段

2015年6月，原国土资源部会同中央农办、发展改革委、财政部、原农业部等相关部门，逐一研究批复试点地区实施方案，一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15 个，土地征收制度改革试点3 个。2016年9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33 个试点县（市、区）。2017年11月，原中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革革展到全部33 个试点县（市、区）。为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，更好地总结试点经验，并做好试点工作和《土地管理法》修改工作的衔接，2017年11月4日第十二届全国人大常务委员会第三十次会议授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年12月31日，2018年12月29日第十三届全国人大常务委员会第七次会议再次授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2019年12月31日。试点过程中，党中央、国务院出台一系列重要文件，特别是每年的中央1 号文件对农村土地制度改革三项试点工作提出新任务、明确新要求。

1.3 “三块地”改革试点主要成效

截至2018年12月23日，33 个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275 宗、18 万亩 ；集体经营性建设用地已入市地块1 万余宗，面积9 万余亩，总价款约257 亿元，收取调节金28.6 亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228 宗、38.6 亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14 万户、8.4 万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111 亿元[4]。“三块地”改革试点工作有效推动了城乡统一的建设用地市场建设、增强了农村产业发展用地保障能力、增加了农民土地财产收入、提升了农村土地利用和治理水平[5]。

从制度建设来看，土地征收制度方面，明确了六种情形需要用地的可以征收集体土地，进一步提高征收补偿标准；集体经营性建设用地入市方面，允许工业、商业等经营性集体建设用地直接出让、出租等，集体建设用地用途按照法定规划用途设定、最高年限等参照同类用途的国有建设用地执行；宅基地管理制度方面，下放使用存量宅基地审批权，鼓励进城落户农村村民依法自愿有偿退出宅基地。以上三方面改革经验及建议已在《土地管理法》、《城市房地产管理法》修正案（草案）中体现，且在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议中审议通过，标志着我国城乡统一的建设用地市场框架基本形成，在土地制度改革的道路上又迈出了巨大的一步，有利于推动土地供应制度变革，促进城乡人口要素流动，进而对城乡土地和住房市场统一、健康、稳定发展产生深远的影响。

2、集体土地及房屋评估现状

2.1 城乡房地产价格体系差距较大

城乡统一的土地和住房市场离不开统一的城乡房地产价格体系构建[6]。城乡二元土地制度下，国有土地实行所有权和使用权相分离的产权制度，城市土地和住房市场发育已较为成熟，以基准地价、标定地价、交易底价、成交地价等为主体的国有土地地价体系已相对完善；集体土地实行以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，《宪法》规定为了公共利益的需要国家可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，从法律层面规定了农村与城市土地分属不同的法律约束，农村集体土地权能受到全面的限制，集体土地和住房市场也受到了极大的挤压，土地和住房市场化水平、房地产价格体系更是无从谈起。

2.2 集体土地地价体系初步构建

为深入贯彻落实党的十九大精神，不断完善土地要素市场化配置和资产管理体制，进一步促进城乡融合发展，《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》（国土资厅发〔2017〕27 号）明确要求完善农用地和集体建设用地基准地价，有条件的地区可同步建立农村集体建设用地标定地价体系。《自然资源部办公厅关于部署开展2018年城乡地价调查与监测工作的通知》（自然资办发[2018]10 号）明确提出，推进城乡地价一体化建设的重要工作之一即为在各省选取2 个设区市开展农用地和集体建设用地基准地价制订试点工作，无锡市和常州市作为江苏省的试点城市，已先后完成农用地和集体建设用地基准地价成果的制定。自此，农用地和集体建设用地基准地价评估工作正式拉开序幕，为建立集体土地地价体系、完善集体房地产价格体系奠定基础。

2.3 集体土地及房屋评估存在的问题

由于集体土地和住房市场化水平不足、房地产价格体系欠缺，集体土地及房屋评估时问题和困难诸多，主要包括：

2.3.1 权利不清晰

集体土地及房屋流转实际是集体土地及房屋权利的流转，因此确权是流转的前提，也是评估工作中最为关键的步骤。由于集体土地产权主体不清、城市化过程中集体土地闲置等原因，集体土地和房屋权利登记存在权利主体杂乱、遗漏登记、错误登记等问题，而物权法规定不动产物权自登记时发生效力，集体土地及房屋评估工作将明显存在权利不清晰问题，给评估工作带来极大的困难。

2.3.2 法律法规、技术规范匮乏

国有土地和住房市场多年的发育使得国有土地及房屋评估有着较为完善的法律配套、技术规范，而集体土地和房屋评估的法律法规、技术规范则极为匮乏。法律法规方面，仅有2019年8月刚刚审议通过的《土地管理法》、《城市房地产管理法》修正案，相关实施细则、各级政府和部门相关法律法规和实施细则尚未制定出台。技术规范方面，已有的《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）、《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2014）、《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）等评估技术规范主要侧重于国有土地和房屋，集体土地和房屋评估技术规范仅局限于《农用地估价规程》（GBT28406-2012），集体建设用地和房屋尚无评估技术规范可依。

2.3.3 评估资料难以收集

现行集体土地和住房市场相对窄小，集体土地和房屋交易案例、相关评估数据较少，且大量的交易案例属于私下交易，不属于正常化、公开化的交易行为，缺乏客观实例可用，这造成了在实际估价时没有足够的租售案例可用于比较验证，市场法、剩余法、收益法难以应用，也难以评估出适应市场要求的价格[7,8]。从价格的成本角度来看，国有土地和房屋的成本价格一般根据各级政府和部门出台的相关文件来确定，而集体土地和房屋，尤其是集体房屋，各级政府和部门尚未全面出台相关成本价格文件，在具体评估时，一般就近参照国有土地和房屋成本价格标准确定，由于国有、集体的土地和房屋在利用方式、利用强度等方面存在差异，直接参照国有土地和房屋成本价格标准确定的集体土地和房屋价格仍无法真实准确反映其实际价值。

3、“三块地”改革下房地产估价行业的发展

“三块地”改革下集体土地及房屋的评估现状对房地产估价行业提出了新的要求，要求房地产估价行业在实施乡村振兴战略、深化农村土地制度改革和农村集体产权制度改革的时代背景下提供相应的高质量估价服务，也进一步推动行业和机构的持续发展。

3.1 集体土地和房屋确权

集体土地和房屋确权是估价的前提，也是合法性估价原则的必然要求。我国已实行不动产统一登记制度，但相比于国有土地和房屋，集体土地和房屋市场发育成熟度较低，集体土地和房屋的登记确权普及范围仍相对狭小。为更好地推进集体土地和房屋确权、农村集体产权要素流转，房地产估价行业协会可积极参与各级政府和部门组织的集体土地和房屋登记确权政策宣传、积极引导估价机构开展集体土地和房屋登记确权业务、积极组织估价机构及人员进行集体土地和房屋登记确权技术培训，并持续组织实施土地登记代理人、房地产经纪人等职业资格考试。

3.2 评估技术规范制定

高质量的估价服务离不开统一的评估技术规范和指引。目前集体土地和房屋的评估技术规范仅局限于《农用地估价规程》（GBT28406-2012），集体建设用地和房屋尚无评估技术规范可依，不利于估价工作的开展以及农村集体产权要素的流转，集体土地和房屋评估技术规范的制定与完善已刻不容缓。房地产估价行业协会应积极组织行业内相关专家、学者、资深估价师等有关人士尽早研究制定集体土地和房屋的评估技术规范，为集体土地和房屋评估工作的顺利开展提供技术指引。

3.3 估价师队伍发展壮大

房地产估价行业的持续发展离不开估价师队伍的建设与壮大，“三块地”改革下农村集体产权要素的流转更是对估价师队伍提出了更高的要求。除了持续组织实施土地估价师、房地产估价师等职业资格考试，不断发展壮大估价师队伍，也要求各级房地产估价师协会更加充分重视房地产估价机构和估价师的继续教育，积极关注“三块地”改革对房地产估价带来的影响，及时对各房地产估价机构和估价师开展继续教育与培训，指导各房地产估价机构和估价师进行集体土地和房屋评估。

4、“三块地”改革下房地产估价机构的发展

机构是行业的风向标，“三块地”改革下房地产估价机构的持续发展也意味着房地产估价行业的持续发展。中国经济正面临减速度、调结构、上台阶的新常态，国家鼓励和支持新技术、新模式、新业态和新产业的发展，房地产估价机构也处于转型发展时期，互联网大数据的兴起引起了批量估价技术的进步、传统银行抵押业务的减少，土地集约利用的导向带来了土地出让估价和房屋征收评估业务的减少，而业务是机构的生命线，房地产估价业务必须走向多元化。

4.1 积极开革集体土地和房屋评估业务

“三块地”改革给房地产估价机构带来了新的契机。截至2013年底中国农村集体经营性建设用地面积约4200 万亩，截至2015年底中国的城市建成区面积约 7350 万亩，也就是说，农村集体经营性建设用地面积超过全国城市建成区面积的一半[8]；除了农村集体经营性建设用地，“三块地”改革还涉及农村土地征收、宅基地，故房地产估价机构没有理由不充分重视“三块地”改革可能带来的巨大市场，应尽一切努力、组织所有人力物力积极开革集体土地和房屋评估业务。

4.2 充分重视业务经验积累及理论形成

目前，“三块地”改革已处于试点尾期，试点期形成的重要制度性成果已纳入《土地管理法》、《城市房地产管理法》，在全国范围内推广应用在即。各房地产估价机构应充分重视集体土地和房屋评估业务的经验积累，尤其是客观交易案例及相关评估资料的积累，并鼓励形成理论研究成果，有利于本机构类似业务再开展，有利于行业持续发展，也是以实践方式来检验试点期形成的重要制度性成果、进而有利于制度性成果的完善与更新。

4.3 不断加强内部估价人员技术培训

“三块地”改革过程中，房地产估价机构作为独立第三方，受集体经济组织或企业、个人的委托，委派估价师和相关估价人员实地开展集体土地和房屋评估，为经济行为各方进行决策提供参考依据。在评估过程中，估价人员作为机构和行业的窗口，职业操守和职业道德、估价业务水平直接关系机构和行业形象，因此各房地产估价机构需不断加强内部估价人员的职业道德教育和估价业务技术培训。

结语：

“三块地”改革有利于深化农村土地制度改革、推进乡村振兴，同时也给房地产估价行业和机构带来了契机。机遇与挑战并存，房地产估价行业和机构应充分认识到集体土地和房屋评估现状中存在的问题，高度重视集体土地和房屋评估的业务革展和估价人员队伍建设，扩大估价服务的范围，提升估价服务的质量，进而实现估价业务多元化的转型发展以及房地产估价机构和行业的持续发展。